淺析行政機關(guān)的自行強制執(zhí)行制度

1、淺析行政機關(guān)的自行強制執(zhí)行制度宋飛我國行政強制執(zhí)行的基本制度是：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為或其他組織對于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”。在行政機關(guān)強制執(zhí)行前有“依法”兩字，說明行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)只有法律特別授予時才具有。）例外的根據(jù)就是法律，由法律明確規(guī)定由哪一級政府或哪一行政機關(guān)部門享有哪一種行政強制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒有法律特別規(guī)定的，行政

2、機關(guān)就不享有行政強制執(zhí)行權(quán)?！皩τ谝孕姓C關(guān)自行強制執(zhí)行為例外”，這句話如何理解，在很多人心目中一直是一個生疏領(lǐng)域。隨著《行政強制法》的出臺，“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”被單獨規(guī)定為一個章節(jié)。因此，曾經(jīng)的疑惑就不得不到一個非得解開的時候了！根據(jù)《行政強制法》第十二條對“行政強制執(zhí)行的方式”的重新界定：“行政強制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物；（四）排除妨礙、恢

3、復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強制執(zhí)行方式?！苯Y(jié)合傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)理論（假設(shè)前提是行政處罰法出臺之后、行政強制法還沒有出臺的這一段非常時期），排在第一位的“加處罰款或者滯納金”對應(yīng)的是傳統(tǒng)行政法理上的“執(zhí)行罰”，即所謂的“間接強制”的一種；而排在第五位的“代履行”也被視為所謂的“間接強制”的一種；排在第四位的“排除妨礙、恢復(fù)原狀”，特別是其中的“排除妨礙”，已經(jīng)從民法通則和侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的民事責(zé)任形式以及傳統(tǒng)行政法理中的“代履行”體系中

4、獨立出來，被立法者定義為行政強制執(zhí)行的一種基本方式；至于排在第二位的“劃撥存款、匯款”和排在第三位的“拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物”則被視為所謂的“直接強制”的一種。因此，對于行政強制執(zhí)行方式的排序，筆者在下文中不再依據(jù)傳統(tǒng)行政法理，而是適用《行政強制法》中的新提法。據(jù)全國人大法工委統(tǒng)計，目前，授權(quán)行政機關(guān)實施強制執(zhí)行的共有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等23部法律，有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)有地方人民政府和公安（含海關(guān)）、審計、稅務(wù)

5、、財政、公路、水利、防汛指揮機構(gòu)等13個部門。撇開被公眾認為是“無所不能”的政府，讓我們從我國已有法律規(guī)定的情況看，法律授權(quán)行政機關(guān)享有強制執(zhí)行權(quán)的，大致有下列幾種情形：（1）加處罰款或者滯納金。這種執(zhí)行方式早在1996年頒布施行的《行政處罰法》中就有規(guī)定，該法第五十一條規(guī)定：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。這種加處罰款或者滯納金的執(zhí)行方式主要針對不履行罰款、稅款、行政收費、社會保險費等金錢給付義務(wù)。其目的是通過給當(dāng)

6、事人增加額外金錢負擔(dān)的方式，迫使當(dāng)事人盡快履行行政決定，從而提高行政效率，避免直接強制帶來的對抗、沖突。如果這種執(zhí)行方式采取之后又經(jīng)過一定期限，當(dāng)事人仍不履行的，就可以采取直接強制執(zhí)行了。具體來說，加處罰款主要針對不繳納罰款的行為，加處罰款的數(shù)額已由上述《行政處罰法》第五十一條統(tǒng)一規(guī)定了；加處滯納金則是針對不繳納稅費的行為，加處滯納金散見于單行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，甚至很多規(guī)章中。據(jù)全國人大法工委統(tǒng)計，目前，我國共有2部法律、15

7、部行政法規(guī)對滯納金的標準作了規(guī)定，滯納金的數(shù)額有按日加處萬分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加處百分之五不等。具體說來，據(jù)全國人大法工委統(tǒng)計，目前有5部法律使用了“滯納金”，其中有3部只規(guī)定了加收滯納金，沒有規(guī)定滯納金的比例。這3部法律是《人口與計劃生育法》規(guī)定“按照國家有關(guān)規(guī)定加收滯納金”、《海關(guān)法》規(guī)定“由海關(guān)征收滯納金”、《勞動法》規(guī)定“可以加收滯納金”。由2部法律明確規(guī)定了按日加收滯納金的比例，其中《水法》是千

8、分之二，《稅收征收管理法》是萬分之五（如第三十二條：納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，行政機關(guān)采取拍賣或者變賣等處理措施執(zhí)行方式的應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定?！缎姓娭品ā返谒氖藯l也規(guī)定：“依法拍賣財物，由行政機關(guān)委托拍賣機構(gòu)依照《中華人民共和國拍賣法》的規(guī)定辦理?！倍@里提到的《拍賣法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議決定修改，于2004年8月28日通過并施行。拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物是屬于各行

9、政機關(guān)普遍需要的，原則上都需申請人民法院強制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個行政機關(guān)。目前，《稅收征收管理法》第三十七條、第四十條和《海關(guān)法》第六十條、第九十條都規(guī)定了依法拍賣或者變賣、變價的執(zhí)行方式。而對比前面所提到的《社會保險法》，該法僅僅賦予社會保險主管部門劃撥權(quán)，但是沒有賦予拍賣和依法處理抵繳權(quán)?！抖愂照魇展芾矸ā泛汀逗ｊP(guān)法》則都賦予了這類權(quán)力。頗有爭議的《價格管理條例》第三十一條是這樣規(guī)定的：物價檢查機構(gòu)對于當(dāng)事人拒交罰款，而當(dāng)事人又

10、沒有銀行賬戶或者銀行賬戶內(nèi)無資金的，物價檢查機構(gòu)有權(quán)將其商品變賣抵繳。此外，根據(jù)《行政強制法》第四十六條第三款的規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，在實施行政管理過程中已經(jīng)采取查封、扣押措施的行政機關(guān)，可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。（4）排除妨礙、恢復(fù)原狀。排除妨礙就是排除對權(quán)利人行使人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)的阻礙，恢復(fù)原狀就是通過修理等手段使受到損壞的財產(chǎn)恢復(fù)到損壞前的狀況。在行政管理中，公民、

11、法人或者其他組織的行為侵害的不是其他民事主體的權(quán)利，而是侵害了公共財產(chǎn)，影響了行政管理秩序，也可能要承擔(dān)排除妨礙、恢復(fù)原狀的責(zé)任。如《道路交通安全法》第一百零六條規(guī)定：“在道路兩側(cè)及隔離帶上種植樹木、其他植物或者設(shè)置廣告牌、管線等，遮擋路燈、交通信號燈、交通標志，妨礙安全視距的，由公安機關(guān)交通管理部門責(zé)令行為人排除妨礙；拒不執(zhí)行的，處二百元以上二千元以下罰款，并強制排除妨礙，所需費用由行為人負擔(dān)?！钡谝话倭闼臈l第一款又規(guī)定：“未經(jīng)批準，

12、擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責(zé)令停止違法行為，并恢復(fù)原狀，可以依法給予罰款；致使通行的人員、車輛及其他財產(chǎn)遭受損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！薄端ā返诹鍡l第一款規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原

13、狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔(dān)，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”第六十七條第一款規(guī)定：“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級以上地方人民政府責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強行拆除、恢復(fù)原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款。”《放射性污染防治法》第五十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未編制環(huán)境影響評價文件，或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準，擅自進行建造、運行、生產(chǎn)和

14、使用等活動的，由審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期補辦手續(xù)或者恢復(fù)原狀，并處一萬元以上二十萬元以下罰款?！薄稓庀蠓ā返谌鍡l第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由有關(guān)氣象主管機構(gòu)按照權(quán)限責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，可以并處五萬元以下的罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）侵占、損毀或者未經(jīng)批準擅自移動氣象設(shè)施的；（二）在氣象探測環(huán)境保護范