中國(guó)財(cái)政體制改革六十年-項(xiàng)懷誠(chéng)

1、中國(guó)財(cái)政體制改革六十年中國(guó)財(cái)政體制改革六十年項(xiàng)懷誠(chéng)【專(zhuān)題名稱(chēng)專(zhuān)題名稱(chēng)】體制改革體制改革【專(zhuān)題號(hào)】MF1】MF1【復(fù)印期號(hào)復(fù)印期號(hào)】2010】2010年0101期【原文出處原文出處】《】《中國(guó)財(cái)政中國(guó)財(cái)政》(》(京)2009)2009年1919期第期第1818～2323頁(yè)【作者簡(jiǎn)介作者簡(jiǎn)介】項(xiàng)懷誠(chéng)，原財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)，原財(cái)政部長(zhǎng)新中國(guó)成立六十年，經(jīng)歷了從貧窮落后走向繁榮昌盛的艱辛歷程，經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)

2、濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)變。財(cái)政體制改革作為改革開(kāi)放的突破口和核心，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，譜寫(xiě)了經(jīng)濟(jì)體制改革中最為華彩的一章，為經(jīng)濟(jì)體制改革攻堅(jiān)克難，為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。在新中國(guó)六十華誕之際，回顧財(cái)政體制改革六十年的風(fēng)雨歷程，總結(jié)財(cái)政體制改革六十年的經(jīng)驗(yàn)得失，展望財(cái)政體制改革發(fā)展的未來(lái)，具有重要而深遠(yuǎn)的理論與實(shí)踐意義。一、財(cái)政體制改革六十年的基本歷程我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的建立和演變是理解中國(guó)財(cái)政體制改革進(jìn)程與動(dòng)力的重要背景和

3、條件。歸納起來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的演變以及與此相適應(yīng)的財(cái)政體制改革主要有以下三個(gè)基本歷程。（一）新中國(guó)前三十年：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為基本特征的財(cái)政體制（1949—1978年）新中國(guó)成立初期，為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)社會(huì)主義新中國(guó)，財(cái)政體制主要采用了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，為了調(diào)動(dòng)地方積極性，也進(jìn)行了適度分權(quán)、分級(jí)管理方面的探索，但總體上仍呈現(xiàn)變動(dòng)頻繁、集分交替的特征，集中財(cái)力辦大事、平衡財(cái)政收支仍是當(dāng)時(shí)財(cái)政體制的最主要出發(fā)點(diǎn)

4、與立足點(diǎn)。1.1950年，高度集中的財(cái)政管理體制。1949年新中國(guó)成立之初，國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難，財(cái)政收入分散情況也比較嚴(yán)重，中央財(cái)政背負(fù)著巨大的財(cái)政赤字壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年財(cái)政收入只相當(dāng)于303億斤小米，而赤字卻達(dá)264億斤小米；1949年底，全國(guó)十三大城市批發(fā)物價(jià)指數(shù)比1948年底上漲50余倍。因此，中央政府迫切需要統(tǒng)一財(cái)政管理，1950年3月中央作出統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定，將財(cái)政管理權(quán)限集中在中央，一切財(cái)政收支項(xiàng)目、收支程序、稅收

5、制度、供給標(biāo)準(zhǔn)以及人員編制等都由中央制定，全國(guó)總預(yù)算與決算要由中央政府批轉(zhuǎn)執(zhí)行；在財(cái)政體制上，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的國(guó)家建設(shè)型財(cái)政管理體制，中央集中絕大部分財(cái)政收入，一切支出皆由中央撥付。這樣的管理體制，保證了國(guó)家有限財(cái)力的集中使用，既保障了戰(zhàn)爭(zhēng)供給，又支援了經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)恢復(fù)。2.1951—1960年，集中統(tǒng)一與分級(jí)管理相結(jié)合的財(cái)政管理體制。1951年全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況開(kāi)始好轉(zhuǎn)，考慮到財(cái)政管理體制高度集中，地方財(cái)政機(jī)動(dòng)性太小，而且國(guó)家資

6、金經(jīng)常處于上繳下?lián)苓^(guò)程，1951年3月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于1951年系統(tǒng)劃分財(cái)政收支的決定》，把國(guó)家財(cái)政的收支由高度集中、統(tǒng)一于中央人民政府，改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行初步的分級(jí)管理，以期做到因地制宜，既有利于鞏固財(cái)政工作的統(tǒng)一管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也更好地適應(yīng)各地的經(jīng)濟(jì)狀況和工作條件，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。這個(gè)決定在我國(guó)財(cái)政管我國(guó)始于1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革是社會(huì)主義發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉。1992年黨的十四大以前，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革“摸著石

7、頭過(guò)河”的大背景下，財(cái)政改革雖然在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)改革發(fā)展的總體需要，卻不可能走向清晰的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制目標(biāo)?！袄亩悺边^(guò)程中形成高稅率、多優(yōu)惠、松管理的工商稅制，難以為市場(chǎng)主體構(gòu)筑起成為相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的外部邊界；財(cái)政管理體制頻繁變動(dòng)，多種體制并存，中央與地方“一對(duì)一”的談判機(jī)制，難以解決體制的規(guī)范性、透明化問(wèn)題。同時(shí)，“分灶吃飯”的財(cái)政體制缺陷非常明顯，收支指標(biāo)的核定缺乏客觀性，“鞭打快?！焙汀皺C(jī)會(huì)主義”并存，中央、

8、地方“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。這導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重失調(diào)，政府行政能力和中央調(diào)控能力明顯下降。但“分灶吃飯”的財(cái)政體制卻是我國(guó)財(cái)政體制從集權(quán)的國(guó)家建設(shè)型財(cái)政向分權(quán)的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的有益探索，具有過(guò)渡特征，表明我國(guó)財(cái)政體制改革遵循著明顯的漸進(jìn)邏輯。（三）改革開(kāi)放后十五年：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“分稅制”財(cái)政體制（1993年至今）1992年10月，黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革

9、目標(biāo)。財(cái)政體制改革是關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重大舉措，也是當(dāng)時(shí)財(cái)政、金融、投資、計(jì)劃、外貿(mào)五大改革的中心環(huán)節(jié)。在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，1994年確立了分稅制的財(cái)政體制，政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的財(cái)力集分轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，奠定了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求的中央地方財(cái)政關(guān)系框架基礎(chǔ)，成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。分稅制財(cái)政體制主要內(nèi)容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事權(quán)”，劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍。中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)

10、運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)支出；調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。二是根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照1994年稅制改革的稅種設(shè)置，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方稅；將涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的主要稅種劃為中央與地方共享

11、稅。三是與分稅辦法相配套，分別建立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅。國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收中央固定收入和共享收入，地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收地方固定收入。四是稅收返還承認(rèn)現(xiàn)狀，分省分別確定稅收返還的數(shù)額。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年，按照1993年地方實(shí)際收入，以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)，保證地方既得財(cái)力。1994年以后，中央對(duì)地方的稅收返還在199

12、3年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國(guó)平均每增加1％，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增加0.3％。1994年的分稅制改革構(gòu)建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政管理體制的基本框架，初步理順了中央與地方、國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系。此后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與體制改革深化，有針對(duì)性地對(duì)財(cái)政管理體制運(yùn)行中的一些方面進(jìn)行了調(diào)整。一是調(diào)整中央與地方收入安排。1997年調(diào)整金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅收入劃分；1997年、2000年、20

13、01年、2002年多次調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例；2002年實(shí)施所得稅收入分享改革，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，將企業(yè)所得稅由按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為中央、地方統(tǒng)一按比例分享；2004年，按照“新賬不欠、老賬要還、完善機(jī)制、共同負(fù)擔(dān)、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的原則改革出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，建立了由中央與地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。二是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。1995年起，中央對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)實(shí)施了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付，2002年實(shí)施所得稅分享改革后，合并