試論“小院整合”后訴訟監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

1、1試論“小院整合”后訴訟監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建試論“小院整合”后訴訟監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建發(fā)布者：王會(huì)甫來源：原載《人民檢察》點(diǎn)擊率：84次發(fā)布時(shí)間：2011040715:39——以湖北基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“五部制”試點(diǎn)為研究對(duì)象一、問題的提出一、問題的提出當(dāng)前，在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)體系中，基層檢察院處于法律監(jiān)督工作一線，往往人數(shù)不多，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不少，一般在515個(gè)。根據(jù)調(diào)研，我市15個(gè)基層院中，人數(shù)最少的僅14人，最多的僅57人，40人以下的小院達(dá)8個(gè)；內(nèi)設(shè)

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置上，除兩個(gè)院分別為6個(gè)和7個(gè)外，其余均在1115個(gè)之間；其中，僅有23人的某城區(qū)院，只有15名檢察官（含領(lǐng)導(dǎo)班子成員），內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)12個(gè)。人少機(jī)構(gòu)多、辦案力量分散；管理層級(jí)多，崗位權(quán)責(zé)不明；待遇行政化，履職難以保障是當(dāng)前基層院普遍存在的問題。近年來，為適應(yīng)形勢(shì)變化，各地大膽地進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與探索，出現(xiàn)了重慶渝中區(qū)的三局二部一辦制，湖北宜昌伍家崗區(qū)的四部制，河南鶴壁淇濱區(qū)的五部門等模式。2009年初，高檢院下發(fā)《2009201

3、2年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，要求“科學(xué)設(shè)置基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)范基層檢察院各業(yè)務(wù)部門之間職能劃分，優(yōu)化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監(jiān)督能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。”2009年底，湖北省院在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、充分論證的基礎(chǔ)上，制定《關(guān)于部分基層檢察院內(nèi)部整合改革試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》，確定全省13個(gè)40人以下的基層院進(jìn)行試點(diǎn)，從機(jī)構(gòu)、人員、流程三個(gè)方面進(jìn)行內(nèi)部整合，被人們形象地稱為“小院整合”。根據(jù)《實(shí)施方案》，實(shí)行“訴訟職能與監(jiān)督職

4、能相分離、案件辦理與案件管理相分離”兩個(gè)分離，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部、案件管理部、綜合管理部等五個(gè)部門；人員按現(xiàn)行檢察人員職務(wù)、職級(jí)管理不變的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類整合，各部負(fù)責(zé)人由副檢察長(zhǎng)（或其他班子成員）兼任，負(fù)責(zé)該部全面工作，部?jī)?nèi)按照工作量配備檢察官若干名，建立以檢察官為主體的執(zhí)法辦案模式，其他人員按履職要求合理配備；工作流程要求根據(jù)整合后的各部及崗位職責(zé)，對(duì)各項(xiàng)工作按照受理、辦理、審批、監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)進(jìn)行整

5、合并重新設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期以來，人們普遍認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督要通過辦案實(shí)現(xiàn)，刑事訴訟監(jiān)督依附于審查批捕、審查起訴、出庭公訴等參加訴訟的活動(dòng)，民事審判與行政訴訟監(jiān)督主要依靠當(dāng)事人申訴。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“五部制”模式下，批捕公訴部和訴訟監(jiān)督部分立，前者僅參與訴訟活動(dòng)，不對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，后者僅對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，不參與訴訟活動(dòng)，出現(xiàn)了“辦案的不監(jiān)督，監(jiān)督的不辦案”的情況。離開了訴訟參與活動(dòng)，在訴訟違法行為“發(fā)現(xiàn)揭露難、調(diào)查核實(shí)難、糾正處理難

6、”等問題仍然比較突出，訴訟監(jiān)督整體工作仍很薄弱的情況下，“老辦法不能用，新途徑?jīng)]找到”，訴訟監(jiān)督工作一時(shí)面臨著新的挑戰(zhàn)，成為當(dāng)前“小院整合”試點(diǎn)工作中最迫切需要解決又最難以解決的問題之一。二、訴訟監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的法理基礎(chǔ)二、訴訟監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的法理基礎(chǔ)訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，這項(xiàng)職能是否能夠全面正確地履行，取決于檢察職權(quán)在訴訟監(jiān)督過程中的優(yōu)化配置。剖析訴訟監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，分析檢察職權(quán)在訴訟監(jiān)督活動(dòng)中配置，對(duì)于建立與完善訴訟監(jiān)督工

7、作機(jī)制具有重要指導(dǎo)作用。檢察權(quán)是一種抽象的權(quán)力，是各種檢察職權(quán)的概括與抽象；檢察職權(quán)是檢察權(quán)的具體化，各種檢察職權(quán)都是檢察權(quán)的具體表現(xiàn)形式。從法理上，檢察職權(quán)可分為功能性職權(quán)和結(jié)構(gòu)性職權(quán)兩類，功能性職權(quán)是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的整體作用而設(shè)定的，反映檢察職能的外延和內(nèi)容；結(jié)構(gòu)性職權(quán)是履行檢察職能應(yīng)必備的基本法律要素，實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)行使功能性職權(quán)的手段和方式。二者之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，功能性職權(quán)反映檢察職能的內(nèi)容，是決定性、方向性的權(quán)

8、力，指導(dǎo)著結(jié)構(gòu)性職權(quán)的具體構(gòu)建；結(jié)構(gòu)性職權(quán)反映檢察職權(quán)的內(nèi)在構(gòu)成要素，是構(gòu)建檢察職權(quán)的重要前提，是檢察職權(quán)賴以存在和發(fā)揮效能的理論基礎(chǔ)。訴訟監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的重要內(nèi)容，其功能性職權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的對(duì)象和范圍，結(jié)構(gòu)性職權(quán)是指訴訟監(jiān)督權(quán)在運(yùn)行過程中作用于被監(jiān)督對(duì)象的手段和方式。（一）訴訟監(jiān)督權(quán)的功能性職權(quán)3督部、職務(wù)犯罪偵查部的檢察官負(fù)責(zé)；案件的審批由各部負(fù)責(zé)人或檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，檢務(wù)保障由綜合管理部負(fù)責(zé)，有利于檢察權(quán)的正確行使

9、?！拔宀恐啤蹦Ｊ綄⒃V訟監(jiān)督作為一項(xiàng)獨(dú)立的檢察職能，專設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是有利于改變?cè)V訟監(jiān)督盲區(qū)較多的現(xiàn)狀。目前，訴訟監(jiān)督工作主要由偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行等多個(gè)部門共同行使，除民行部門外，其他三部門在訴訟監(jiān)督范圍上存在職責(zé)不清的地方。在“人少事多”的情況下，訴訟監(jiān)督往往成為“副業(yè)”，盲區(qū)較多。專設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使，使批捕公訴部門集中精力做好批捕、起訴工作，訴訟監(jiān)督部專注于對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，避免了相互推諉。二是有利于訴訟

10、監(jiān)督工作的專業(yè)化。長(zhǎng)期以來，訴訟監(jiān)督工作依附于批捕公訴，辦案人員往往重配合輕監(jiān)督，出現(xiàn)“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力”的情況。訴訟監(jiān)督部專司訴訟監(jiān)督工作，使訴訟監(jiān)督工作由“副業(yè)”變“主業(yè)”，由“兼職”變“專職”，同時(shí)，訴訟監(jiān)督部還要主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)和糾正訴訟活動(dòng)中的違法行為，有利于訴訟監(jiān)督工作的專業(yè)化發(fā)展。三是有利于加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。批捕公訴與訴訟監(jiān)督是兩種不同性質(zhì)的司法活動(dòng)，前者是訴訟活動(dòng)的組成部分，后者是對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。

11、這種制度設(shè)計(jì)，有利于將檢察機(jī)關(guān)參加訴訟的批捕、審查起訴、出庭公訴以及職務(wù)犯罪偵查等訴訟行為納入監(jiān)督范圍，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。(二)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“五部制”模式下訴訟監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“五部制“模式下，應(yīng)根據(jù)各部職能及檢察官崗位職責(zé)，按照訴訟監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的“發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、決定、糾正”等四個(gè)基本環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)訴訟監(jiān)督工作流程，著力完善以下四個(gè)方面的工作機(jī)制：1、違法行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制小院整合后，訴訟監(jiān)督離開辦案，“線索發(fā)現(xiàn)難”成為制約工作的瓶頸。我們認(rèn)為

12、，違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制的建立應(yīng)從線索發(fā)現(xiàn)和線索管理兩方面探索：(1)線索發(fā)現(xiàn)的途徑。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“五部制”模式下，應(yīng)重新審視定位訴訟監(jiān)督工作，樹立“訴訟監(jiān)督工作是一項(xiàng)獨(dú)立的司法活動(dòng)，不應(yīng)依附于批捕公訴等訴訟參加活動(dòng)而獨(dú)立存在”的理念，從而創(chuàng)新思路，拓寬訴訟監(jiān)督案件的來源和渠道。①設(shè)置不同的訴訟監(jiān)督檢察官崗位。在訴訟監(jiān)督部?jī)?nèi)部，依據(jù)訴訟監(jiān)督職責(zé)，結(jié)合本地實(shí)際，設(shè)置社區(qū)檢察官、駐所檢察官、民事行政檢察官等，明確各自職責(zé)和工作重點(diǎn)。②暢通訴訟監(jiān)督案件

13、渠道。社區(qū)檢察官進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村，建立檢察聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，貼近人民群眾，方便人民群眾舉報(bào)違法訴訟行為線索。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)過偵查、起訴、審判等多個(gè)訴訟環(huán)節(jié)，被羈押者入所之際，駐所檢察官應(yīng)會(huì)見并發(fā)放“權(quán)利救濟(jì)告知書”，解釋和告知其在不同訴訟階段的權(quán)利，當(dāng)其權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以約見駐所檢察官，控告或檢舉訴訟違法行為；在監(jiān)管場(chǎng)所會(huì)見室懸掛“訴訟違法行為控告檢舉辦法”，以及駐所檢察官信息(包括照片、簡(jiǎn)介、手機(jī)和辦公室電話號(hào)碼、電子信箱等信息)

14、，方便被羈押者的近親屬、法定代理人、辯護(hù)律師控告檢舉。在審判機(jī)關(guān)立案大廳、偵查機(jī)關(guān)審訊室，派出所、律師事務(wù)所懸掛《訴訟違法行為控告檢舉辦法》以及訴訟監(jiān)督檢察官信息，當(dāng)事人權(quán)益受到侵犯，可向訴訟監(jiān)督檢察官控告檢舉。③重視當(dāng)事人申訴控告與群眾檢舉反映。訴訟過程中的違法行為往往伴隨著對(duì)訴訟中當(dāng)事人權(quán)益的侵犯，將訴訟違法行為的糾正啟動(dòng)權(quán)賦予違法行為所侵害的當(dāng)事人，是發(fā)現(xiàn)訴訟違法行為最科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)的“控告申訴檢舉”不僅應(yīng)該，而且可以成為訴

15、訟監(jiān)督案件的重要來源，對(duì)訴訟當(dāng)事人的申訴控告，檢察機(jī)關(guān)必須依法調(diào)查，限期書面答復(fù)。重視人民群眾檢舉、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體的反映，像“舉報(bào)宣傳”工作一樣，開展“尊重和保護(hù)人權(quán)”工作，動(dòng)員人民群眾來檢舉司法機(jī)關(guān)侵犯人權(quán)的行為。④建立信息資源共享機(jī)制。一是辦案信息通報(bào)制度。偵查機(jī)關(guān)每月末向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)通報(bào)上月辦理刑事案件的“發(fā)立破”案，變更強(qiáng)制措施情況，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)每季末向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)本季度查處違法案件情況和向偵查機(jī)關(guān)移送刑事案件情況

16、。二是文件交換制度。檢察機(jī)關(guān)與審判、偵查、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立工作計(jì)劃、部署、專項(xiàng)行動(dòng)、文件、簡(jiǎn)報(bào)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等例行交換制度，并逐步實(shí)行信息互通、聯(lián)網(wǎng)查詢。(2)線索管理的方式。完善內(nèi)部銜接配合機(jī)制，案件管理部主要履行以下職責(zé)：一是統(tǒng)一登記。批捕公訴部在辦案或工作中發(fā)現(xiàn)的偵查、審判、執(zhí)行、監(jiān)管機(jī)關(guān)的訴訟違法線索或職務(wù)犯罪線索，社區(qū)檢察官和駐所檢察官發(fā)現(xiàn)的訴訟監(jiān)督線索，人民群眾的舉報(bào)、當(dāng)事人申訴和控告、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等途徑