鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵與類型

1、財(cái)經(jīng)活頁(yè)2008 年第 9 期(總第 105 期)遼 寧 省 財(cái) 政 學(xué) 會(huì) 遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所 2008 年 5 月 15 日本期主題：鄉(xiāng)村治理 本期主題：鄉(xiāng)村治理[按]隨著全球化時(shí)代的來(lái)臨，人類的政治生活正在發(fā)生重大變革，其中最引人注目的變化，便是人類政治過(guò)程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從政府的統(tǒng)治走向沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理，從民族國(guó)家的政府統(tǒng)治走向全球治理。德國(guó)前總理施羅德把“新治理

2、”作為目前大討論和推行新政治的一個(gè)主導(dǎo)概念，其背后的含義是國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過(guò)自己的行動(dòng)解決所有問(wèn)題了，要從新的角度出發(fā)，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社會(huì)”。 “鄉(xiāng)村治理”是“治理”所派生的概念，由于翻譯上的原因可能會(huì)產(chǎn)生歧義，但鄉(xiāng)村治理并不能等同于治理鄉(xiāng)村，這個(gè)概念中注重的是多元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序。鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)之一是要促進(jìn)鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設(shè)、改善鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活環(huán)境，建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。黨中央在新形勢(shì)下提出的新農(nóng)

3、村建設(shè)是鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)途徑轉(zhuǎn)換的重要契機(jī)。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵與類型 鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵與類型“治理”源自于古典拉丁文或古希臘語(yǔ)的“引導(dǎo)領(lǐng)航”一詞,原意是指統(tǒng)理(govern)、引導(dǎo)或操縱之行動(dòng)或方式，經(jīng)常與“統(tǒng)治”(government)一詞相互交疊使用。長(zhǎng)期以來(lái)， “治理”一詞主要被限用于與“國(guó)家事務(wù)”相關(guān)之憲法議題和法律活動(dòng)，3會(huì)里，地方事務(wù)畢竟有限，因此費(fèi)用也很有限，是地方士紳能夠和愿意負(fù)擔(dān)的。二、1840 年以后鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的衰敗國(guó)家通過(guò)

4、鄉(xiāng)紳治理農(nóng)村的局面在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后被打破了。隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化的推進(jìn)，不僅農(nóng)業(yè)成為收益低的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村生活條件越來(lái)越落后于城市，而且新興知識(shí)的學(xué)習(xí)、有用信息的集散，鄉(xiāng)村也遠(yuǎn)不能與城市相比(特別是科舉制的廢除)，于是傳統(tǒng)的居于鄉(xiāng)村的“耕讀之家” ，開(kāi)始轉(zhuǎn)業(yè)和流向城市。從 19 世紀(jì)末新興產(chǎn)業(yè)和新式學(xué)堂的興起，使得從前以產(chǎn)品和資金純流向城市(包括外國(guó))的城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步增加到鄉(xiāng)村精英大規(guī)模向城市流動(dòng)。導(dǎo)致了農(nóng)村不僅經(jīng)濟(jì)枯竭、而且人才枯竭。

5、這也是 20 世紀(jì) 20-30 年代，不僅中國(guó)共產(chǎn)黨，而且許多研究農(nóng)村和試圖振興農(nóng)村的知識(shí)分子，如晏陽(yáng)初、梁漱溟等大聲疾呼知識(shí)分子到農(nóng)村去幫助建設(shè)的原因。農(nóng)村知識(shí)精英(主要是青年)大量流失，而農(nóng)村管理依然延續(xù)著傳統(tǒng)的“士紳治理” ，同時(shí)這種治理的難度又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了過(guò)去。一是現(xiàn)代化和“政府主導(dǎo)型”導(dǎo)致的鄉(xiāng)村事務(wù)繁多，專業(yè)知識(shí)和財(cái)力都不足；二是政治腐敗和戰(zhàn)亂，導(dǎo)致上級(jí)政府、甚至軍閥橫征暴斂，征糧、征兵成為鄉(xiāng)村政權(quán)的主要任務(wù)，根本無(wú)法維護(hù)正當(dāng)?shù)?/p>

6、地方利益。這都導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理人員無(wú)力承當(dāng)起鄉(xiāng)村政權(quán)的基本職能。在這種情況下，農(nóng)村就出現(xiàn)了所謂的“土劣化”傾向。即使是好人，要執(zhí)行和完成上級(jí)政府布置下來(lái)的任務(wù)，也必須去超過(guò)限度地搜刮農(nóng)民，走向與民眾對(duì)立的反面。因此，鄉(xiāng)紳中好的越來(lái)越少，土豪劣紳越來(lái)越多；對(duì)于鄉(xiāng)村管理， “好人不愿干，壞人爭(zhēng)著干” 。這種趨勢(shì)從清末到 1949 年新中國(guó)建立前，愈演愈烈。三、1949—1978 年鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重建上述這種鄉(xiāng)村政權(quán)“土劣化”傾向，被中國(guó)共產(chǎn)

7、黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革和鄉(xiāng)村政權(quán)重建所制止了。新中國(guó)建立前后進(jìn)行的土地改革，不僅徹底摧毀了舊的鄉(xiāng)村政權(quán)，也徹底消滅了這種“士紳”治理鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)——地主階級(jí)。在土地改革完成以后的民主建政中，農(nóng)村基層政權(quán)是按照中國(guó)共產(chǎn)黨提出的馬克思主義新理念、黨政合一的自上而下的新體制、忠于新政權(quán)的農(nóng)村精英和土改積極分子為主體建立起來(lái)的，因此，農(nóng)村基層政權(quán)從一開(kāi)始就是國(guó)家政權(quán)的基層組織，與中央和上級(jí)政府保持高度一致，作為他們?cè)谵r(nóng)村的代理機(jī)構(gòu)，而不是作為自治機(jī)構(gòu)而

8、存在的。對(duì)于農(nóng)村基層政權(quán)中的這些人員，國(guó)家有理由相信他們的忠誠(chéng)和聽(tīng)話，他們也確實(shí)應(yīng)該對(duì)新生政權(quán)忠心耿耿，因?yàn)樗麄兪峭恋馗母锏淖畲笫芤嬲?，由過(guò)去鄉(xiāng)村社會(huì)的最底層“翻身”為最高層，并可以通過(guò)政權(quán)來(lái)控制已有的社會(huì)資源。但是新政權(quán)很快發(fā)現(xiàn)，通過(guò)土地改革所建立的政府直接面對(duì)農(nóng)民的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，即由政府直接統(tǒng)治分散的、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民并為工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余，管理成本太高，因此，由互助組到合作社，再到“政社合一”的人民公社，終于實(shí)現(xiàn)了將鄉(xiāng)村資源集中到人