基于制度性集體行動框架的協(xié)同機(jī)制長效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為例

1、一、引言 一、引言自 2011 年以來，我國很多地區(qū)大氣污染問題凸顯，引發(fā)大量社會關(guān)注，同時也間接影響我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。大氣污染治理問題，成為我國政府近期非常關(guān)注的公共治理議題。特別是，在解決大氣污染問題的時候，需要對多種現(xiàn)行治理工具進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，這既是對傳統(tǒng)行政層級管理方式的挑戰(zhàn)，也是對城市管理、國家治理能力的綜合考驗。為了應(yīng)對新出現(xiàn)的公共問題，政府往往從引入新的治理機(jī)制入手?；诖髿馕廴締栴}跨部門、跨區(qū)域的特點(diǎn)，我國主要采用了區(qū)

2、域城市之間相互配合的綜合治理方式。2013 年，國務(wù)院頒布了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），規(guī)定了各個層級政府從工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃設(shè)計、環(huán)境立法、交通管理等各個政策方面可以采取的綜合治理應(yīng)對措施，對大氣污染問題全面宣戰(zhàn)?！按髿馐畻l”特別設(shè)計了監(jiān)察監(jiān)管體系、聯(lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法機(jī)制、區(qū)域協(xié)作機(jī)制、考核約談制度等多樣化的治理工具，到“大氣十條”收官為止，取得了一定的效果。從綜合治理設(shè)計的方式來看，我國大氣污染防治工作主要采用

3、的是自上而下的，由中央政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)方式，具有易于發(fā)動、便于垂直管理的優(yōu)點(diǎn)。然而，這一類型的治理方式主要面臨治理過程中執(zhí)行偏差的挑戰(zhàn)，需要防范在實際污染治理過程中存在的短期式、運(yùn)動式的治理行為，更需要考量在執(zhí)行過程中地方政府面臨的各種問題，例如地區(qū)利益沖突和執(zhí)行能力限制等，繼而引發(fā)地方治理實踐中的自主性與能動性缺乏。因此，對大氣污染的綜合治理分析不應(yīng)該僅僅聚焦于治理機(jī)制的初期設(shè)計，更應(yīng)該關(guān)注在實際治理過程中，相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計是否可以在較長

4、時間內(nèi)持續(xù)實現(xiàn)最初的設(shè)計目標(biāo)，并具有自我維系、自我完善、自我改進(jìn)的特點(diǎn)。唯有這樣，才能在短期完成“大氣十條”目標(biāo)后，有效避免治理效果的“曇花一現(xiàn)”，保障大氣污染防治機(jī)制的長效運(yùn)行。大氣污染防治的綜合治理實踐背后，是中央政府期望推動不同區(qū)域、不同部門在大氣污染防治工作中克服行政部門邊界和區(qū)域行政邊界，相互協(xié)調(diào)、相互合作的努力。從公共管理理論的角度而言，大氣污染防治具有天然的協(xié)同治理特點(diǎn)：首先，由于大氣的流動性和污染源的復(fù)雜性，任何單一部門

5、或是單一地區(qū)都無法獨(dú)立完成治理任務(wù)；其次，不同部門和區(qū)域的綜合努力將形成合力，大于每個部門單獨(dú)努力能夠達(dá)成的目標(biāo)[1]2。因而，綜合治理的理論實質(zhì)是協(xié)同治理問題，是如何推動區(qū)域相關(guān)部門形成協(xié)同治理機(jī)制并有效運(yùn)行的問題。值得說明的是，大氣污染防治協(xié)同機(jī)制的設(shè)計和發(fā)展是在長期的治理實踐探索中逐步確立的：早在 2008 年的北京奧運(yùn)會籌備階段，京津冀地區(qū)為了保障賽事期間區(qū)域空氣質(zhì)量，就提出了大氣污染“聯(lián)防聯(lián)控”概念。2010 年，原環(huán)境保護(hù)部

6、等九部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》中首次正式提及了“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”概念，并確立了“五統(tǒng)一”的名稱：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。然而該文件并沒有進(jìn)一步界定具體的“統(tǒng)一”治理措施，也沒有通過后續(xù)的行政發(fā)文對治理措施進(jìn)行解釋和固化。所以，聯(lián)防聯(lián)控僅僅作為一個概念存在于行政機(jī)構(gòu)的日常工作中。甚至在“大協(xié)同機(jī)制形成后的運(yùn)行和調(diào)整通過不斷的動態(tài)循環(huán)實現(xiàn)。協(xié)同機(jī)制的良性循環(huán)，往往依賴

7、于協(xié)同主體之間能否形成溝通、信任、承諾、理解并產(chǎn)生協(xié)同成果，這些要素以互動和迭代的方式，形成協(xié)同治理的內(nèi)生動力，不斷推動參與主體實現(xiàn)進(jìn)一步的協(xié)同。此外，在特定的制度化設(shè)計（如協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則設(shè)計）和領(lǐng)導(dǎo)力的推動（如領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)制要求）下，協(xié)同的運(yùn)行進(jìn)一步得到保障[4-5]。因此，當(dāng)我們討論協(xié)同機(jī)制的長效性時必然包含了兩個方面的定義：首先，協(xié)同機(jī)制可以在不同參與者之間引發(fā)足夠動力，獲得協(xié)同認(rèn)同，形成協(xié)同行動；其次，在較長時間內(nèi)或是在變動的

8、條件中，該協(xié)同機(jī)制可以相應(yīng)演化，具有長期有效的特點(diǎn)，持續(xù)完成協(xié)同機(jī)制最初設(shè)定的目標(biāo)。具體到大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控綜合治理的實踐中，我們需要認(rèn)定，最初設(shè)置的“四統(tǒng)一”機(jī)制在實踐中首先可以得到執(zhí)行，其次可以持續(xù)有效地運(yùn)行。由于大氣污染防治工作是在“大氣十條”之下經(jīng)過國家政策統(tǒng)一部署的行動，其形成機(jī)制屬于中央政府在統(tǒng)一政策指導(dǎo)下敦促地方所形成的協(xié)同機(jī)制和協(xié)同活動。因此，對于機(jī)制長效性的討論聚焦于機(jī)制形成后的運(yùn)行階段，即已經(jīng)形成的“四統(tǒng)一”機(jī)制能

9、否有效、長期運(yùn)行。（二） 基于 ICA 框架的協(xié)同機(jī)制長效性要素維度現(xiàn)有研究識別出多種不同的協(xié)同機(jī)制，發(fā)現(xiàn)維持協(xié)同機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵要素往往依據(jù)機(jī)制類別的不同而有所差別[6]550。當(dāng)前對協(xié)同機(jī)制最主要的分類依據(jù)是協(xié)同的交易成本理論和協(xié)同風(fēng)險判斷[7-8]。例如，F(xiàn)eiock 在制度性集體行動框架（Institutional collective action，ICA）理論中認(rèn)為，地方政府之間之所以形成和維持特定的協(xié)同治理行為，是各個地方政

10、府對其收益和成本綜合考量的結(jié)果，即當(dāng)協(xié)同治理帶來的收益大于交易成本時，地方政府才有動力選擇并維持該協(xié)同治理。故而交易成本是協(xié)同治理機(jī)制出現(xiàn)和運(yùn)行的重要決定因素[9]，ICA 理論據(jù)此對不同種類的協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了較為全面的分類。考慮到協(xié)同治理是一個動態(tài)發(fā)展的過程[1]6，交易成本、協(xié)同風(fēng)險和治理機(jī)制之間形成互動關(guān)系：兩者在協(xié)同治理的形成階段會影響機(jī)制的篩選和產(chǎn)生，同樣的，在協(xié)同機(jī)制形成后，制度設(shè)計的特點(diǎn)也決定了它是否可以應(yīng)對運(yùn)行過程中交易成

11、本和協(xié)同風(fēng)險的變化。ICA 框架對于不同的協(xié)同機(jī)制在形成和運(yùn)行兩個階段的分析都有參考意義，認(rèn)為不同機(jī)制有著截然不同的運(yùn)行方式[10]。圖 1 中列舉了從雙邊完全自愿協(xié)同，到外部強(qiáng)制力介入的多邊協(xié)作等 12 種常見的協(xié)作機(jī)制。一方面，自愿機(jī)制和外部強(qiáng)制力的介入形成一組對比，另一方面，較少的參與者和眾多參與者形成一組對比。每一種協(xié)作機(jī)制都是根據(jù)其形成階段的交易成本和協(xié)同風(fēng)險決定的。在協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行過程中，如果二者出現(xiàn)變化，則需要相應(yīng)調(diào)整機(jī)制