中國近現(xiàn)代監(jiān)督權(quán)利研究.pdf

1、本文以監(jiān)督權(quán)利這一重要的公民基本權(quán)利作為研究對象，從歷史的角度分析中國近代以來監(jiān)督權(quán)利的產(chǎn)生、發(fā)展和變化過程，結(jié)合運用憲法學(xué)的相關(guān)理論，試圖通過監(jiān)督權(quán)利這一建立在人民主權(quán)、法治、權(quán)力制約和人權(quán)等諸多理論基礎(chǔ)之上，連接著抽象的國家主權(quán)、實在的政權(quán)和具體的人權(quán)的基本權(quán)利，描繪我國近代以來民主法制的進(jìn)程和發(fā)展規(guī)律，探尋我國的憲法和法律對監(jiān)督權(quán)利保障的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并試圖揭示出公民監(jiān)督權(quán)利實現(xiàn)的發(fā)展方向。之所以選擇監(jiān)督權(quán)利的歷史演變作為本文研究對

2、象，一方面在于憲法學(xué)對該權(quán)利的研究較為薄弱，另一方面在于該權(quán)利在中國從近代到新中國成立直至今天所呈現(xiàn)出的曲折性和復(fù)雜性的特點。本研究既厘清了監(jiān)督權(quán)利的內(nèi)涵、性質(zhì)和特征，彌補(bǔ)憲法學(xué)研究的空白；有通過歷史分析法，梳理出監(jiān)督權(quán)利在近代中國曲折的演變過程，總結(jié)出其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)。 本文采取了歷史的實證分析方法與法學(xué)論證的邏輯分析方法相結(jié)合，在對監(jiān)督權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)涵進(jìn)行理論分析以奠定全文的理論前提后，通過對清朝末民初、南京國民政府、人民革

3、命根據(jù)地和新中國成立后各個歷史時期的研究，對監(jiān)督權(quán)利相關(guān)思想理論、保障監(jiān)督權(quán)利的憲法和法律規(guī)范以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人民行使監(jiān)督權(quán)利的實踐進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，以期對完善我國現(xiàn)行的公民監(jiān)督權(quán)利有所裨益。 全文分導(dǎo)論、正文五章和余論三部分，其內(nèi)容要點如下： 導(dǎo)論，介紹以監(jiān)督權(quán)利作為研究對象的原因和意義，表明選擇監(jiān)督權(quán)利作為研究對象的意圖。在整體的邏輯結(jié)構(gòu)上，從民主憲政理論研究監(jiān)督權(quán)利是本文的出發(fā)點，以歷史的角度研究監(jiān)督權(quán)利是本文的落腳

4、點，對現(xiàn)實的監(jiān)督權(quán)利狀況的評判和發(fā)展方向的判斷是本文的終結(jié)點。 第一章，監(jiān)督權(quán)利的理論分析。本章通過理論分析的方法，對“監(jiān)督”、“監(jiān)督權(quán)力”、“監(jiān)督權(quán)利”的概念進(jìn)行了辨析，梳理了我國憲法學(xué)界對監(jiān)督權(quán)利性質(zhì)的各種學(xué)說，即參政權(quán)說、請愿權(quán)說、訴愿權(quán)說、陳情權(quán)說、請求權(quán)說。在歸納了我國憲法第41條中批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、取得賠償權(quán)等六項權(quán)利的特性后，提出監(jiān)督權(quán)利是一項更能夠涵蓋這些權(quán)利的相對獨立的權(quán)利。由此確定了作為

5、本文研究對象的監(jiān)督權(quán)利既包括民眾通過各種形式對政府的批評、建議、控告、檢舉權(quán)，又涉及能夠?qū)φa(chǎn)生監(jiān)督效果的請愿權(quán)、行政訴訟權(quán)、取得國家賠償權(quán)等。本章還分析了監(jiān)督權(quán)利的價值和功能，認(rèn)為監(jiān)督權(quán)利具有正義價值、秩序價值和自由價值，在一國的民主法治進(jìn)程中有著捍衛(wèi)人權(quán)、弘揚(yáng)民主、政治穩(wěn)定與社會和諧、遏制腐敗等重要的功能。 第二章，近代中國監(jiān)督權(quán)利的源起。首先，在中國古代，有著民眾對官員偶發(fā)的監(jiān)督活動，如采詩、諷喻和直諫、擊鼓鳴冤、邀車駕

6、、京控、特定的輿論表達(dá)場所的設(shè)立等。這些監(jiān)督活動只是專制統(tǒng)治者調(diào)整政策、維持政權(quán)穩(wěn)定的手段，帶有相當(dāng)?shù)木⒄紊剩诰缄P(guān)系下民眾不具備作為權(quán)利性質(zhì)存在的監(jiān)督權(quán)利，其主要原因在于高度集權(quán)的封建專制體制和臣民的人格意識。其次，從清末開始，監(jiān)督權(quán)利思想和觀念開始在中國產(chǎn)生和傳播。人民主權(quán)思想的啟蒙、民權(quán)意識的萌發(fā)、國民參政意識的啟蒙和培育，使得監(jiān)督權(quán)利的內(nèi)容在中國最早成型。而辛亥革命準(zhǔn)備時期的民權(quán)意識和監(jiān)督權(quán)利思想的強(qiáng)化，尤其是孫中山的監(jiān)

7、督權(quán)利思想，對整個民國時期監(jiān)督制度的形成的發(fā)展都起到了十分重要的作用。新文化運動中，陳獨秀、李大釗等對人民主權(quán)的確認(rèn)、對國民參政的關(guān)注、對抵抗力與國民性的論證，弘揚(yáng)了民主和監(jiān)督思想。再次，在清末制憲背景下，臣民政治權(quán)利包括一些監(jiān)督權(quán)利的內(nèi)容被提出，并得到《欽定憲法大綱》等憲法性文件的部分確認(rèn)。清末的國會請愿運動、設(shè)立議院以監(jiān)督政府、地方自治的實踐等，表明民眾對政府的監(jiān)督在中國幾成現(xiàn)實。解析近代中國監(jiān)督權(quán)利理論的形成可以發(fā)現(xiàn)，清末監(jiān)督權(quán)利

8、與憲法觀念產(chǎn)生具有同步性，受西方思想的影響和中國傳統(tǒng)文化的碰撞，當(dāng)時的監(jiān)督權(quán)利思想呈現(xiàn)出零散性、非系統(tǒng)性。 第三章，近代中國監(jiān)督權(quán)利的演進(jìn)。本章對監(jiān)督權(quán)利的規(guī)范分析和實證研究按三個階段展開：第一階段，中華民國初期。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級革命派對監(jiān)督權(quán)利的法律確認(rèn)及其實踐，包括《中華民國鄂州臨時約法》中的陳訴權(quán)、陳情權(quán)，《中華民國臨時約法》中的主權(quán)在民和請愿權(quán)、陳訴權(quán)和行政訴訟權(quán)，地方立法中對陳請、訴愿和輿論監(jiān)督的規(guī)定；北洋軍閥時期

9、的憲法性文件對監(jiān)督權(quán)利的規(guī)定、保障監(jiān)督權(quán)利行使的機(jī)構(gòu)如平政院的設(shè)置。在這一時期，資產(chǎn)階級革命初期的愿望與緊隨其后的軍閥政治的背離，決定了人民的監(jiān)督權(quán)利是難以實現(xiàn)的。第二階段，國民黨政府時期。這一階段對監(jiān)督權(quán)利規(guī)定的憲法和憲法性文件涉及到《太原約法》、《中華民國訓(xùn)政時期約法》、<中華民國憲法草案》和1946年《中華民國憲法》，同時出現(xiàn)了關(guān)于人權(quán)包括監(jiān)督權(quán)利的思想論戰(zhàn)。在監(jiān)督官吏的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有廣州國民政府的監(jiān)察院和懲吏院、南京國民政府的監(jiān)

10、察院、行政法院。其時，國家賠償制度開始起步，地方自治、冤獄賠償運動對人民監(jiān)督權(quán)利起到了推動作用，但南京國民政府的以黨治國、一黨專政窒息了監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展空間。第三階段，人民革命根據(jù)地時期。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命中監(jiān)督權(quán)利思想和和革命根據(jù)地的監(jiān)督權(quán)利實踐，迎來了人民監(jiān)督權(quán)利的曙光?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》、《華北人民政府施政方針》等對人民的監(jiān)督權(quán)利予以保障。革命根據(jù)地建立了保障人民

11、行使監(jiān)督權(quán)利的機(jī)構(gòu)，如江西瑞金蘇維埃政府的控告局、抗日民主政權(quán)建立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)人民監(jiān)察通訊員制度。論文在肯定了這一時期的監(jiān)督權(quán)利理論和實踐的憲政意義后，認(rèn)為監(jiān)督權(quán)利的目的主要在于鞏固根據(jù)地政權(quán)、防止腐敗，內(nèi)容較為單一，側(cè)重于控告權(quán)和批評權(quán)監(jiān)督權(quán)利的行使，以有組織的群眾運動方式為主。 第四章，新中國監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展。新中國成立后，公民監(jiān)督權(quán)利大致經(jīng)歷了以下三個階段：第一階段，從1949年新中國成立到1957年6月“反右”斗爭開始。

12、國家對公民的監(jiān)督權(quán)利比較重視，既通過憲法對公民的監(jiān)督權(quán)利予以根本法上的保障，又建立了相關(guān)的制度努力使公民的監(jiān)督權(quán)利得到實現(xiàn)。但由于歷史的原因，領(lǐng)導(dǎo)人的指示在傳統(tǒng)習(xí)慣上占有最優(yōu)地位和具有最佳效力，人治并沒有完全為法治所取代，又沒有建立系統(tǒng)有效的監(jiān)督機(jī)制，公民對于政府機(jī)關(guān)及其工作人員的申訴、控告并非都能得到及時、公正的處理，公民因行政行為所受的損害并非都能得到適當(dāng)?shù)馁r償，更多只能借助于輿論監(jiān)督政府。第二階段，1957年6月反右斗爭開始到19

13、78年12月黨的十一屆三中全會召開。由于社會主義民主制度的被破壞，人民的監(jiān)督權(quán)利被扭曲甚至被異化。是凡針對“文化大革命”的批評和建議，往往被冠之以“惡毒攻擊”的罪名并予以“法律”的制裁。在分析產(chǎn)生這一嚴(yán)重后果的原因時，本文認(rèn)為在于“人治”思想的泛濫和“法律虛無主義”的盛行、權(quán)力制約和監(jiān)督的喪失以及對憲政民主價值的工具化認(rèn)知。第三階段，1978年12月黨的十一屆三中全會召開至今。這是中國歷史上公民監(jiān)督權(quán)利的保障和行使?fàn)顩r最好的時期。十一屆

14、三中全會后，鄧小平監(jiān)督理論和監(jiān)督權(quán)利思想為82年憲法的相關(guān)規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。82年憲法對公民的監(jiān)督權(quán)利進(jìn)行了充分的確認(rèn)，成為后來我國確立行政訴訟制度、國家賠償制度、違憲違法審查建議權(quán)的憲法依據(jù)。黨的紀(jì)律檢查委員會、國家行政監(jiān)察體制、聽證制度的確立使公民監(jiān)督權(quán)利行使有了制度保障。最后，著重對82年憲法中監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展進(jìn)行了思考。 第五章，我國當(dāng)代監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展方向。本章分兩部分，第一部分提出了構(gòu)建我國監(jiān)督權(quán)利充分實現(xiàn)的主要條件，包括

15、創(chuàng)造監(jiān)督權(quán)利行使的組織化、社會化條件，保障公民的知情權(quán)，實現(xiàn)政務(wù)活動的公開化，建立監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的良性互動關(guān)系，培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識等。這些條件決定了我國公民監(jiān)督權(quán)利的未來走向，也是憲政民主發(fā)展的基本要求。第二部分針對批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和取得國家賠償權(quán)，分別提出了保障公民監(jiān)督權(quán)利的具體路徑。作者認(rèn)為，應(yīng)實現(xiàn)批評、建議權(quán)的規(guī)范化，申訴、控告、檢舉權(quán)的法治化，國家賠償權(quán)的常態(tài)化，特別是備受爭議的信訪制度應(yīng)該向司法化回歸，即確立以

16、司法途徑解決各類矛盾和沖突應(yīng)成為全社會的共識。 結(jié)語。監(jiān)督權(quán)利發(fā)展的歷史告訴我們，民主制度建立是監(jiān)督權(quán)利的重要保障，而監(jiān)督權(quán)利的實現(xiàn)又是民主制度的重要一環(huán)。監(jiān)督權(quán)利因民主而生，民主離不開監(jiān)督權(quán)利的行使。監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展史是一部民主政治史的縮影。論文最終總結(jié)出，中國歷史上人民的監(jiān)督權(quán)利始終未能實現(xiàn)的根本原因就在于各個歷史時期的統(tǒng)治者將其工具化，只有將監(jiān)督權(quán)利作為人民固有的當(dāng)家作主的權(quán)利對待，還監(jiān)督權(quán)利本來面目，監(jiān)督權(quán)利才能成其為權(quán)利