以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式.pdf

1、今年，是土地管理法頒布、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理和“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策提出二十周年。在過去的二十周年間，盡管我國已經(jīng)實(shí)行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但耕地仍然大量流失，違法用地的現(xiàn)象仍屢禁不止，即使國土資源管理的政策一再嚴(yán)厲、體制一再調(diào)整也不能扭轉(zhuǎn)。通過對世界各國(地區(qū))土地制度特別是土地管理制度的考察，通過比較各國(地區(qū))的土地管理模式，文章指出：為什么發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家不存在像我國這樣龐大的土地管理機(jī)構(gòu)、這樣嚴(yán)

2、格的土地管理措施，卻很少有違法批地用地情況的發(fā)生?究其根源，在于土地產(chǎn)權(quán)制度；具體到土地管理工作，則與我國當(dāng)前的土地管理模式有很大的關(guān)系。 對我國土地管理模式有多種解釋，如計劃管理模式，條塊結(jié)合的管理模式，資源與資產(chǎn)結(jié)合的管理模式，行政管理模式等等，都有一定的局限性。文章研究發(fā)現(xiàn)，我國土地管理的法律制度、目標(biāo)、體制、內(nèi)容、業(yè)務(wù)流程都緊緊圍繞耕地保護(hù)而設(shè)置，將之歸結(jié)為以耕地保護(hù)為核心的土地管理模式更為準(zhǔn)確。文章利用系統(tǒng)理論、委托代

3、理理論和公共管理理論等從幾個方面分析了這種模式的弊端和不足，對在該模式下耕地流失、土地管理失靈現(xiàn)象進(jìn)行了系統(tǒng)分析。針對上述問題，文章研究認(rèn)為，政府與其直接保護(hù)耕地，不如切實(shí)保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，讓權(quán)利人自己去保護(hù)土地，包括耕地，更為有效。文章首次提出了以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式。 產(chǎn)權(quán)范疇、交易費(fèi)用理論和科斯定律是掌握產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)，文章在此基礎(chǔ)上闡明了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的概念、原則和意義，指出產(chǎn)權(quán)的國家保護(hù)是最節(jié)約的一種保護(hù)形式，有效的產(chǎn)權(quán)

4、保護(hù)是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，同時由于“諾斯悖論”的存在，產(chǎn)權(quán)人的自我保護(hù)也是必不可少。文章分析了我國產(chǎn)權(quán)(國家)保護(hù)的現(xiàn)狀，闡明了實(shí)施產(chǎn)權(quán)保護(hù)在中國的特殊意義。 文章將產(chǎn)權(quán)保護(hù)的概念引入土地管理工作，系統(tǒng)分析了產(chǎn)權(quán)保護(hù)和土地管理的關(guān)系。首先，通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)可以有效地解決耕地保護(hù)問題。第二，通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)有助于實(shí)現(xiàn)土地管理工作由政府“管理”向市場“交易”的轉(zhuǎn)換。第三，土地管理模式的轉(zhuǎn)變同時也有利于土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。文章同時分析了我國土地產(chǎn)權(quán)

5、制度建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出建議。 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論包括制度變遷理論為土地管理模式的變遷提供了理論依據(jù)，土地制度變遷的系統(tǒng)動力源于制度不均衡所誘發(fā)的獲利機(jī)會。本文以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)，以公共參與為保證，以土地登記系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為支撐，以交易為動力，以規(guī)劃和公共管制為前提，以市場化原則和信息手段改造了傳統(tǒng)的土地管理模式，實(shí)現(xiàn)了誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的統(tǒng)一。這樣一種

6、安排，是一種交易費(fèi)用最低的安排，也是一種社會效用最大的制度安排。 基于中國在市場經(jīng)濟(jì)體制改革上的漸進(jìn)性，這種新的制度安排不可能一蹴而就，只能通過“誘致性制度變遷”和邊際的“強(qiáng)制性制度變遷”逐步實(shí)現(xiàn)。具體路徑的選擇，則要沿著界定產(chǎn)權(quán)、充實(shí)權(quán)能、降低交易費(fèi)用、保護(hù)交易成果、提高信息的現(xiàn)勢性有效性等幾個維度來推進(jìn)。文章重點(diǎn)研究了幾個兼具基礎(chǔ)性、重要性和可操作性的路徑，包括規(guī)劃管制、土地登記、耕地價值重估。它們是新的以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土

7、地管理模式的重要管理工具，也是連接新舊管理模式的橋梁。 新的管理模式盡管尚無直接的案例可供實(shí)證，但是通過對廈門市土地管理工作的考察分析，通過廈門市完善登記制度、解決群眾辦證難，改革征地制度、實(shí)施“金包銀”工程的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)土地管理部門通過界定產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的一系列工作，不但可以有效保護(hù)耕地，同時也滿足了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，獲得較高的公眾滿意度。正是這一系列的工作，作者認(rèn)為，孕育著新的以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式的雛形，昭示著