論行政訴訟立案監(jiān)督——以訴訟角色間的制約為視角.pdf

1、行政訴訟立案程序，即對行政訴訟案件進(jìn)行立案審查的程序，指的是人民法院根據(jù)行政訴訟法有關(guān)行政訴訟立案審查的規(guī)定，對行政相對人提交的起訴材料進(jìn)行審查并決定是否立案的程序。立案程序是一案件進(jìn)入審判程序的起點(diǎn)，也是行政相對人權(quán)利從應(yīng)然走向?qū)嵢坏拈_端。在我國，行政訴訟立案難問題突出，危害嚴(yán)重。2009年6月2日最高人民法院通報(bào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見》的進(jìn)展情況，將群眾提出的意見建議進(jìn)行了歸納整理，初步梳理出13類需要有關(guān)部門辦理的問題

2、中，其中，行政訴訟立案難的問題高居第二位。
　　行政訴訟立案難有很多表現(xiàn)方式，有的是因?yàn)榉梢?guī)定的原因?qū)е碌牧鸽y，有的是因?yàn)槌绦騿栴}導(dǎo)致的立案難，更有甚者是因?yàn)榉ㄔ汗ぷ魅藛T素質(zhì)問題出現(xiàn)的立案難。在種種的表現(xiàn)方式中，有些表現(xiàn)方式相對比較典型，總結(jié)如下：
　　1、由于立法原因?qū)е碌男姓V訟立案難。(1)被訴行政行為被認(rèn)定不屬于受案范圍導(dǎo)致的行政訴訟立案難。在所有出現(xiàn)立案難的行政爭議中，受案法院以行政爭議不屬于人民法院受理行政案

3、件受案范圍為由拒絕立案的情形是最為普遍的。涉及到行政訴訟立案難爭議的主要有以下幾種：最終裁決行為，抽象行政行為，對公民、法人和其他組織不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，內(nèi)部行政行為，概括為不屬于行政訴訟受案范圍的行為。(2)原告被認(rèn)定為不具備行政訴訟主體資格而導(dǎo)致的行政訴訟立案難。(3)級別管轄爭議而導(dǎo)致的行政訴訟立案難。行政訴訟法關(guān)于級別管轄的法律規(guī)定中采用的“重大、復(fù)雜”的用此相對而言較模糊，并沒有將各級法院的管轄范圍進(jìn)行量化從而

4、明確分工，各級法院因此而享有了巨大的自由裁量權(quán)，直接導(dǎo)致法院間相互推諉，從而造成行政訴訟立案難，主要體現(xiàn)在一審案件的受訴法院，究竟是中級法院還是基層法院。另外，《行政案件管轄規(guī)定》中“社會影響重大”、“重大涉外”這些定義模糊的詞匯，《行政訴訟法》第23條有關(guān)移送管轄中“有權(quán)”、“可以”等選擇性的詞語，對于人民法院是否越級審判、移交審判都賦予了極大的自由裁量余地。
　　2、由于程序原因?qū)е碌男姓V訟立案難。由于法院原因?qū)е碌男姓V訟

5、立案難的情形不僅普遍，而且難以得到解決，主要表現(xiàn)為行政訴訟立案程序等方面，人民法院在面對行政訴訟立案時(shí)，要么消極對待不履行法定義務(wù)，要么積極創(chuàng)設(shè)規(guī)定抬高行政訴訟立案門檻，這樣損害的不僅僅是當(dāng)事人的訴權(quán)，更是中國行政訴訟制度以及中國法治建設(shè)的大局。
　　行政訴訟立案難是行政相對人進(jìn)行行政訴訟時(shí)面對的首個(gè)難題，難以解決且影響極壞。行政訴訟立案難的原因是多方面的，要從根源上解決行政訴訟立案難的問題，就必須深刻了解行政訴訟立案難的根源。1

6、、有關(guān)行政訴訟立案審查和行政訴訟立案監(jiān)督的制度在立法方面不夠完善，這是在分析行政訴訟立案難的問題時(shí)無法忽視的重要因素。2、司法沒有得到真正的獨(dú)立，這是出現(xiàn)行政訴訟立案難的制度性原因。3、傳統(tǒng)的官本位思想同樣根深蒂固。4、有一些行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)異化。5、法官職業(yè)道德缺失，針對法官違法行為監(jiān)管不夠，違法成本太低。6、立審分離的制度設(shè)計(jì)在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，走入形式主義的漩渦。
　　對于解決我國行政訴訟立案難的問題，主要可采取以下措施。1、完善

7、行政訴訟立法，首先，應(yīng)將部分抽象行政行為納入人民法院受理行政訴訟受案范圍。其次，應(yīng)將行政最終裁決行為納入人民法院受理行政訴訟受案范圍。第三，應(yīng)將行政合同行為納入人民法院受理行政訴訟受案范圍。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍和有關(guān)原告資格的理解，有利于行政相對人合法權(quán)益的維護(hù)，符合行政訴訟制度獨(dú)立的初衷和行政訴訟的任務(wù)。其次，強(qiáng)化司法獨(dú)立，獨(dú)立法院系統(tǒng)的財(cái)政制度，建立和完善法院異地交叉管轄制度，強(qiáng)化司法獨(dú)立，尤其是行政訴訟中的司法獨(dú)立，使行政訴訟中法

8、院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)，免受行政機(jī)關(guān)的干涉。同時(shí)，完善法院的內(nèi)部監(jiān)督，提高法院處理行政訴訟的辦案水平。強(qiáng)化對于行政訴訟立案審查環(huán)節(jié)的各種監(jiān)督，形成一個(gè)監(jiān)督網(wǎng)。法院系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，為同種權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，而目前有些學(xué)者倡導(dǎo)的歲行政訴訟立案審查采取的檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等都是異種權(quán)力對于審判權(quán)的監(jiān)督和制約。
　　在建國初，行政訴訟制度并不是獨(dú)立的司法制度，而是依附于民事訴訟制度。但自行政訴訟獨(dú)立之后，隨著我國法制化進(jìn)程的加快

9、以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，發(fā)揮著越來越重要的作用。行政案件的數(shù)量逐年增長，類型逐漸增多，涉及治安處罰、勞動教養(yǎng)、土地行政、規(guī)劃管理、房屋拆遷等等，基本涵蓋了行政領(lǐng)域的各個(gè)方面。鑒于行政訴訟與民事訴、刑事訴訟管轄范圍的不同，這三種訴訟的立案監(jiān)督制度之間必然存在著巨大的差別，行政訴訟立案審查應(yīng)適用其特殊的價(jià)值理念，有其特殊的程序，也有特殊的要求。在行政執(zhí)法或者行政管理的過程中，行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為，通過設(shè)定針對特定相對人的權(quán)利和義務(wù)，而建立

10、一種經(jīng)法律所確認(rèn)的社會公共秩序，完成或維持某種社會公共利益密切，即行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為本身即具有社會公益性。而發(fā)生于公民之間民事爭議通常只涉及到個(gè)體之間的權(quán)利義務(wù)，并不涉及公共利益。如果采用民事訴訟立案監(jiān)督的強(qiáng)度來監(jiān)督行政訴訟立案程序，則顯然是不能夠達(dá)到保護(hù)社會公共利益的目的。正是因?yàn)槿绱?，在行政爭議審理的過程中，行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益不可讓渡和、不可調(diào)和。這也是調(diào)解制度不適用于行政訴訟的理論基礎(chǔ)，同時(shí)更是行政訴訟與民事訴訟相區(qū)

11、別的基本標(biāo)志。
　　在我國這樣一個(gè)官本位思想遺毒嚴(yán)重的國家，我國的行政訴訟立案監(jiān)督應(yīng)該采取以權(quán)力制約權(quán)力的方式，應(yīng)以法律監(jiān)督權(quán)力對抗法律審判權(quán)，使得訴訟角色得以平衡。因?yàn)?，對于行政相對人來說，法院也是“官”，也是公務(wù)機(jī)關(guān)，其力量與權(quán)限不是小小的公民所能抗衡的，必須有一個(gè)力量與之一樣強(qiáng)大的能夠代表其利益的機(jī)關(guān)或是聯(lián)合，來幫助其維護(hù)權(quán)益。
　　我國行政訴訟立案監(jiān)督應(yīng)由遭遇不予立案的行政相對人向人民檢察院提出申請，人民檢察院審查受