執(zhí)法權(quán)研究.pdf

1、自從國(guó)家產(chǎn)生以來，執(zhí)法權(quán)一直是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中最基本、最活躍的一項(xiàng)權(quán)力，也是被法學(xué)界、特別是憲政學(xué)界所持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)問題?？梢哉f，人類社會(huì)歷史上任何一次重大變革，都與執(zhí)法權(quán)有關(guān)聯(lián)，這已被人類社會(huì)的法制發(fā)展歷史所佐證，如古希臘、古羅馬的歷次重大改革、歐美的資產(chǎn)階級(jí)革命以及我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型。進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的日益深化，政治體制改革也不可避免地被提上議事日程。要在我國(guó)不斷推進(jìn)依法治國(guó)方略，就必須依賴于真正的

2、現(xiàn)代法治意義上的執(zhí)法權(quán)的鼎力支持，這不僅是由依法行政在整個(gè)實(shí)施依法治國(guó)方略過程中的重要作用所決定，而且也是作為一項(xiàng)重要法律制度的內(nèi)在需求。從這個(gè)意義上來說，執(zhí)法權(quán)的理論探究顯得尤為必要。本文從以下五章展開論述： 第—章，主要探討執(zhí)法的概念與執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)。從執(zhí)法的涵義作為切入點(diǎn)，通過對(duì)“執(zhí)法”一詞的分析，從法理層面上剖析廣義執(zhí)法概念的邏輯錯(cuò)誤，對(duì)執(zhí)法的定義、特點(diǎn)進(jìn)行概括與總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)出執(zhí)法權(quán)的概念，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律授

3、權(quán)或委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律，將法律運(yùn)用到具體人與事的權(quán)力，包括：法律解釋權(quán)、實(shí)施行政處理權(quán)(處理形式主要有許可、征收、給付、確認(rèn)和裁決)、進(jìn)行行政檢查、實(shí)施行政強(qiáng)制和科處行政處罰權(quán)。文章并采取一種社會(huì)學(xué)法學(xué)派的進(jìn)路，將執(zhí)法權(quán)、行政權(quán)做如下理解：行政權(quán)包括三部分，即內(nèi)部權(quán)力(行政部門之間的權(quán)力)，中間權(quán)力(與國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)中介組織之間的權(quán)力)，外部權(quán)力(對(duì)行政相對(duì)人

4、的權(quán)力—執(zhí)法權(quán))——執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)中關(guān)于外部指向的那一部分權(quán)能。按照這一界定，很顯然，執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的主要權(quán)能，這尤其體現(xiàn)在當(dāng)今的文明社會(huì)，因?yàn)樵诂F(xiàn)時(shí)期，行政權(quán)主要通過執(zhí)行法律才能完成其每個(gè)具體使命。 第二章，主要從應(yīng)然的角度探討執(zhí)法權(quán)的功能、屬性與目的．本章指出，執(zhí)法權(quán)的根本目的在于保護(hù)公民與法人的正當(dāng)權(quán)利與利益，這是由執(zhí)法權(quán)的功能與屬性所決定的。執(zhí)法權(quán)的功能是指執(zhí)法權(quán)在實(shí)際運(yùn)作過程中發(fā)揮的有利的、積極的作用，主要指它對(duì)執(zhí)法對(duì)

5、象、對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家的有利作用。執(zhí)法權(quán)的屬性就是執(zhí)法權(quán)所固有的、基本的性質(zhì)。把執(zhí)法權(quán)的功能和屬性放在一起進(jìn)行分析研究，沿著“功能一屬性”即從現(xiàn)象到本質(zhì)的方法，不僅可以使我們能夠相對(duì)清晰和立體地認(rèn)識(shí)執(zhí)法權(quán)，而且可以從執(zhí)法權(quán)發(fā)生和發(fā)展的原因上對(duì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行一些相對(duì)深入地分析，以期完善對(duì)執(zhí)法權(quán)的認(rèn)識(shí)。從表象上看，執(zhí)法權(quán)通過明確權(quán)力邊界、嚴(yán)格控制權(quán)力行使及其程序?qū)崿F(xiàn)人權(quán)保障功能；通過依靠法律授權(quán)的強(qiáng)力將“應(yīng)然”秩序變?yōu)椤皩?shí)然”秩序?qū)崿F(xiàn)秩序維護(hù)功能；

6、通過與國(guó)家其它權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、與社會(huì)的交流與互動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力協(xié)調(diào)與社會(huì)溝通功能。然而，執(zhí)法權(quán)上述功能的發(fā)揮又由其屬性左右，它與立法權(quán)、司法權(quán)比較而言，具有明顯的強(qiáng)制性、效率性、服務(wù)性、反思性。事實(shí)上，本章在探討執(zhí)法權(quán)功能的同時(shí)，也是在敘述執(zhí)法權(quán)的人權(quán)價(jià)值、秩序價(jià)值、效率價(jià)值和服務(wù)價(jià)值等價(jià)值性問題，從而得出如下結(jié)論，即執(zhí)法權(quán)的目的在于保護(hù)公民的權(quán)利與利益。第三章。主要探討執(zhí)法權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。國(guó)家權(quán)力是一個(gè)體系，而執(zhí)法權(quán)只

7、是這一權(quán)力體系中的一部分。國(guó)家權(quán)力只有當(dāng)它由具體的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)等權(quán)力構(gòu)成時(shí)，才體現(xiàn)出它的具體性。按照經(jīng)典的權(quán)力分立理論，國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，分別由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)來行使。本文贊成權(quán)力分立觀點(diǎn)，但需強(qiáng)調(diào)指出的是，權(quán)力分立絕不應(yīng)該意味著各權(quán)力之間是互不相干的，因?yàn)槲ㄓ谐姓J(rèn)各國(guó)家權(quán)力的相關(guān)性，它們才能形成制約關(guān)系。否則，就很難解釋為什么某些國(guó)家的行政機(jī)關(guān)可以行使立法權(quán)、司法機(jī)關(guān)可以創(chuàng)制判例法

8、，以及立法機(jī)關(guān)還擁有除立法權(quán)以外的許多其它職權(quán)。 而此處所謂的法律監(jiān)督權(quán)是國(guó)家依法對(duì)立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視、督促，對(duì)合法活動(dòng)予以支持并對(duì)違法活動(dòng)予以糾正或撤銷的權(quán)力。一般來說，法律監(jiān)督權(quán)存在兩類基本模式：其一，在西方分權(quán)模式的國(guó)家中，法律監(jiān)督權(quán)作為權(quán)力之間互相制衡的一種手段，立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)之間再現(xiàn)為互為主體、互為對(duì)象的監(jiān)督模式，是一種典型的制約結(jié)構(gòu)形式。在這里，沒有最高的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有不受監(jiān)督的主體，立法、執(zhí)法、

9、司法互呈鼎足之勢(shì)，形成一個(gè)交叉監(jiān)督的關(guān)系。其二，在社會(huì)主義制度的國(guó)家中采取的是人民代表制的政治體制，人民代表大會(huì)是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其它權(quán)力均由該機(jī)關(guān)派生，司法、執(zhí)法是權(quán)力機(jī)關(guān)之下的二級(jí)權(quán)力形式，最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過自身及組成專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的結(jié)合方式實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)。我國(guó)人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督制度是整個(gè)國(guó)家法律監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，這決定了國(guó)家法律監(jiān)督體系只能是直線型復(fù)合結(jié)構(gòu)。也正是基于對(duì)社會(huì)主義國(guó)家有關(guān)監(jiān)督權(quán)設(shè)置的此種認(rèn)識(shí)，本文特別將法律監(jiān)督權(quán)，

10、這一經(jīng)典三權(quán)分立理論中不作為一種獨(dú)立的權(quán)力而單列為國(guó)家權(quán)力體系中的一支。第四章，闡述西方權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理論與實(shí)踐。執(zhí)法權(quán)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的權(quán)能，是西方近代民主政治制度的產(chǎn)物。從西方社會(huì)的歷史進(jìn)程看，執(zhí)法權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的分離走過了一個(gè)漸進(jìn)的過程。在西方的歷史進(jìn)程中，西方思想家從理論基礎(chǔ)上不斷豐富與完善主權(quán)在民、權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理念，與此同時(shí)，西方的政治實(shí)踐家逐步將權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理念付諸實(shí)踐，使得權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理論及其應(yīng)用逐步

11、趨于完備、科學(xué)與縝密。但是，由于西歐各國(guó)的歷史傳統(tǒng)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展?fàn)顩r不同，其權(quán)力分立模式以及相應(yīng)執(zhí)法權(quán)模式也不盡相同。如，英國(guó)與美國(guó)雖然都是英美法系的代表國(guó)家，但其執(zhí)法權(quán)的運(yùn)作模式卻有大相徑庭之勢(shì)，美國(guó)強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立，抑制執(zhí)法權(quán)的優(yōu)位(當(dāng)然，從當(dāng)前形勢(shì)來看，執(zhí)法權(quán)似乎有明顯的擴(kuò)張趨勢(shì))；而英國(guó)強(qiáng)調(diào)議行合一，議會(huì)至上、議會(huì)主權(quán)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法權(quán)對(duì)議會(huì)的服從。法國(guó)與德國(guó)盡管都是大陸法系的代表國(guó)家，但其執(zhí)法權(quán)運(yùn)作模式又各有其特點(diǎn)，法國(guó)借鑒美

12、國(guó)的總統(tǒng)制，強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)行政權(quán)的重要，并輔之以總理重要的執(zhí)法權(quán)，形成了執(zhí)法的兩頭制；而德國(guó)的執(zhí)法權(quán)配置模式集英國(guó)與美國(guó)的做法于一身，既強(qiáng)調(diào)議會(huì)主權(quán)，又加強(qiáng)行政首腦總理的執(zhí)法權(quán)強(qiáng)勢(shì)地位。另外，從西方四國(guó)執(zhí)法權(quán)模式的發(fā)展脈絡(luò)還可以清晰地看出，英美法系與大陸法系相互融合的傾向。 無論西方四國(guó)執(zhí)法權(quán)具體的運(yùn)作模式有何不同，但其基本理念是一致的，即國(guó)家權(quán)力要分立，職權(quán)要法定，國(guó)家權(quán)力要受法律的約束，并且都非常重視國(guó)家權(quán)力的科學(xué)配置。總之，正確

13、的理念與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)是西方主要國(guó)家執(zhí)法權(quán)模式運(yùn)作成功的兩大要件，而這恰好也是東方民族所缺乏的。 第五章，分析我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法權(quán)配置存在的問題及改革路徑。自八十年代改革開放以來構(gòu)筑的我國(guó)執(zhí)法權(quán)力體系在運(yùn)行了近三十年后，面對(duì)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化、加入國(guó)際貿(mào)易組織等形勢(shì)的變化，遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。本文以為，考慮到執(zhí)法權(quán)實(shí)際上的“強(qiáng)勢(shì)”地位，考慮到我國(guó)長(zhǎng)期以來的官本位觀念，因此，從很大程度上講，當(dāng)前的改革開放能否深入持久以及面臨

14、的各種新問題(典型的如教育與醫(yī)療衛(wèi)生等問題)能否有效解決，都依賴于我國(guó)執(zhí)法權(quán)體制的健全與完善。 實(shí)踐證明，現(xiàn)行的執(zhí)法權(quán)體制存在著一定的缺陷，即由于政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位：一方面，行政機(jī)關(guān)仍在管著許多不該管、管不了，實(shí)際上也管不好的事情，其典型結(jié)果或表現(xiàn)就是機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范。另一方面，部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法效率低，不僅造成執(zhí)法擾民，也容易滋生腐敗。導(dǎo)致有時(shí)執(zhí)法權(quán)的行使背離執(zhí)法權(quán)設(shè)置的最終目的，

15、制約了執(zhí)法權(quán)效率的正常發(fā)揮。導(dǎo)致以上問題的癥結(jié)在于：我國(guó)關(guān)于政府權(quán)力的組織立法柔性有余，剛性不足；法律條文簡(jiǎn)單粗糙，缺乏可操作性，為人治因素、權(quán)治因素留下很大空間；組織法律制度的設(shè)計(jì)，只注重執(zhí)法權(quán)力劃分，沒有各權(quán)力部門的相互協(xié)調(diào)與責(zé)任。改革開放以來雖然我國(guó)也進(jìn)行了幾次行政體制改革，取得了一些成效。但是由于缺乏法律制度層面全面合理的科學(xué)設(shè)計(jì)，幾次改革所付出的成本與目的設(shè)計(jì)呈現(xiàn)鮮明的反差對(duì)比。更值得注意的是，幾次改革由于缺乏整體法律制度設(shè)計(jì)

16、與法律制度制約，單純依靠中央編制委員會(huì)的政策性文件，反彈性大，穩(wěn)定性差。而國(guó)外執(zhí)法權(quán)法律設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)改革開放以來幾次行政體制改革的教訓(xùn)昭示我們，必須依靠科學(xué)的法律制度健全與完善我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法權(quán)體制，除了已經(jīng)被廣泛認(rèn)識(shí)到的諸如緊縮編制、建立文明、高效、公正、廉潔的執(zhí)法隊(duì)伍等方面外，從法學(xué)角度講，尤其應(yīng)注意如下幾個(gè)方面：第一，加強(qiáng)政府組織立法，實(shí)行剛性組織法與柔性行為法相結(jié)合；第二，控制執(zhí)法機(jī)關(guān)的進(jìn)口與出口，建立并實(shí)行權(quán)級(jí)協(xié)調(diào)、權(quán)能適應(yīng)與