我國環(huán)境行政執(zhí)法權配置研究.pdf

1、在中國特色社會主義環(huán)境與資源保護法律體系已經形成的情況下，如何將“書本中的環(huán)境法”全面轉化為“行動中的環(huán)境法”已經成為影響我國環(huán)境法治建設的關鍵因素，上述轉化過程主要涉及環(huán)境執(zhí)法問題，環(huán)境行政執(zhí)法權配置作為解決環(huán)境執(zhí)法問題所要面臨的首要問題，主要涉及由哪些主體來行使環(huán)境行政執(zhí)法權最有效果、最能保障“書本中的環(huán)境法”得到嚴格執(zhí)行：一方面環(huán)境行政執(zhí)法權配置是否科學，直接關系到環(huán)境行政執(zhí)法效能的高低；另一方面環(huán)境行政執(zhí)法權配置是否恰當、是否與

2、其他權力形成有效的制約機制，直接關系到環(huán)境行政執(zhí)法權是否會被濫用。因此，可以說合理配置環(huán)境行政執(zhí)法權是解決我國現(xiàn)階段環(huán)境法治赤字的重要措施。
　　從理論上講，環(huán)境行政執(zhí)法權配置這一命題包括四個層面的問題：社會權力語境下的環(huán)境行政執(zhí)法權配置、政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置、政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置和環(huán)保部門內部的環(huán)境行政執(zhí)法權配置，上述四個層面的環(huán)境行政執(zhí)法權配置并非各自獨立、毫無聯(lián)系的，而是一種層層遞進、密切關聯(lián)的關系，清晰

3、地展示了環(huán)境行政執(zhí)法權如何從一種人民讓渡給政府的模糊權力逐步細化和明確為一種環(huán)保部門各內設機構可以直接行使的具體權力的過程。具體來說：在社會權力語境下的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，因為環(huán)境領域同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的問題，這就決定了環(huán)境問題的解決應當統(tǒng)籌兼顧政府（行政）的力量和社會（市場）的力量，不應有所偏廢且應隨著時代變化不斷進行調整，而在我國現(xiàn)階段過于注重解決環(huán)境領域“市場失靈”而忽視“政府失靈”問題的現(xiàn)狀下，應當著重構建私權

4、利對公權力的監(jiān)督和制約機制，著重強化我國環(huán)境法中的私人實施制度，最終實現(xiàn)環(huán)境法公共實施與私人實施的結合與銜接；在政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，因我國現(xiàn)階段以管轄區(qū)域作為配置的基本標準而造成了上下級政府環(huán)保部門“職責同構”的問題，為解決上述問題應當堅持權責匹配原則，包括在配置標準上堅持管轄區(qū)域與環(huán)境影響并重、立法明確上下級政府環(huán)保部門的職能職責和在配置保障上堅持“重心下移”原則，最終達到與上下級政府環(huán)保部門之間“正三角形”環(huán)境監(jiān)管任務

5、模式相適應的“正三角形”的環(huán)境行政執(zhí)法權配置保障模式，實現(xiàn)上下級政府環(huán)保部門的權責統(tǒng)一；在政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，因我國現(xiàn)階段以部門化原則作為配置的基本標準而造成了環(huán)境行政執(zhí)法權分散、重疊及錯位等問題，為解決上述問題應當堅持生態(tài)系統(tǒng)化管理原則，穩(wěn)步推進環(huán)境保護大部制改革，同時明確行政協(xié)助原則以有效整合因職能分工而形成的碎片化的行政資源；在環(huán)保部門內部的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，因我國現(xiàn)階段缺乏明確的配置標準而導致環(huán)保部門內部的決策

6、權與執(zhí)行權未完全分離且缺乏有效溝通反饋，為解決上述問題一方面應當堅持分權制衡原則，實現(xiàn)環(huán)保部門內部的決策權與執(zhí)行權適當分離，達到防止權力濫用的目的，另一方面應當堅持溝通協(xié)調原則，實現(xiàn)決策機構和執(zhí)行機構之間及時高效溝通，實現(xiàn)決策機構的決策更具有可行性、執(zhí)行機構的執(zhí)行更有效果。
　　從實踐層面來講，應當將環(huán)境行政執(zhí)法權配置問題作為生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革首先應當予以解決的問題，強化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革頂層制度設計和政策設計，同時不

7、應單獨推進某一層面的環(huán)境行政執(zhí)法權配置改革，而應當統(tǒng)籌考慮四個層面的環(huán)境行政執(zhí)法權配置問題，依據(jù)配置合理的環(huán)境行政執(zhí)法權來有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，合理構建各組監(jiān)管力量的運行機制，保障其能夠有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，最終形成運轉高效、科學合理的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。具體來說：在社會權力語境下的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，將這一問題落腳于環(huán)境法的實施方式——公共實施和私人實施，包括完善環(huán)境法的公共實施制度、強化環(huán)境法的私

8、人實施制度和實現(xiàn)環(huán)境法公共實施與私人實施的結合與銜接三個方面；在政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，將這一問題落腳于配置模式問題——建立環(huán)境保護領域垂直管理制度或上級政府環(huán)保部門設置區(qū)域或流域派出機構，現(xiàn)階段我國可同時采取上述兩種模式，即在環(huán)境保護領域實行省級垂直管理模式，并由省級政府環(huán)保部門根據(jù)本區(qū)域內的實際情況設置區(qū)域或流域派出機構，以最大程度減少地方政府對環(huán)保工作的不當干預；在環(huán)境問題有一定緩和之后，可以僅采取設置區(qū)域或流域派出機構

9、模式，仍由各地方政府對本區(qū)域內的環(huán)保工作負責，并行使相應的環(huán)境行政執(zhí)法權；在政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，將這一問題落腳于配置方案問題——推行環(huán)境保護大部制或繼續(xù)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負責模式，現(xiàn)階段我國應當逐步推進環(huán)境保護大部制改革，但由于這一過程的困難性與長期性，還應繼續(xù)完善統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負責模式，同時推進上述兩個方案，值得注意的是即使我國完成了環(huán)境保護大部制改革，由于環(huán)境問題的綜合性和復雜性，單靠這一個部門也無法徹底解決環(huán)

10、境問題，還需要其他行政部門、司法部門等的支持與配合，跨部門、跨行業(yè)、跨規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調機制也是必不可少的；在環(huán)保部門內部的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中，現(xiàn)階段的重點在于確立明確且統(tǒng)一的配置標準，推進決策權與執(zhí)行權適當分離但又有效溝通、內部監(jiān)督權獨立且有效，具體來說包括在職能整合的基礎上以“決策司局+執(zhí)行司局”模式設置內設機構、構建綜合協(xié)調中心以保證決策權與執(zhí)行權適當分離但又有效溝通和構建專門監(jiān)督部門以保證環(huán)保部門內部監(jiān)督權獨立且有效三個方面。

11、
　　從環(huán)境法治的角度來看，我國現(xiàn)階段的環(huán)境行政執(zhí)法權配置所存在的最大問題在于非法治化，四個層面的環(huán)境行政執(zhí)法權配置均呈現(xiàn)出不同程度的行政化、非對等性和不確定等特征，這導致環(huán)境行政執(zhí)法權的配置處于極度不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成了環(huán)境行政執(zhí)法配置及調整的隨意性，甚至與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背。為解決上述問題，應當將環(huán)境行政執(zhí)法權配置問題納入到環(huán)境法治的范疇，按照環(huán)境法治原則的要求來制定《環(huán)境行政組織法》以實現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法權配置的規(guī)范化和穩(wěn)定性。就

12、制定《環(huán)境行政組織法》的總體要求來說，需要做到以下五點：一是要同時規(guī)定四個層次的環(huán)境行政執(zhí)法權配置，二是特別注重社會權力理論對環(huán)境行政執(zhí)法權配置的影響，三是在政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中應堅持權責匹配原則，四是在政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中應堅持生態(tài)系統(tǒng)化管理原則，五是在環(huán)保部門內部的環(huán)境行政執(zhí)法權配置中應堅持分權制衡與溝通協(xié)調并重。就《環(huán)境行政組織法》的主要內容來說，需要對以下四個方面進行規(guī)定：一是環(huán)保部門的職能職責，包括重新

13、梳理環(huán)保部門的職權職責，確保環(huán)境行政執(zhí)法權不缺位、越位和錯位、更加注重環(huán)境法的私人實施制度，強化對政府行為的監(jiān)督和約束、建立環(huán)境法公共實施與私人實施結合與銜接的保障制度三點；二是縱向權力層面，包括采取管轄區(qū)域與環(huán)境影響并重的標準來配置政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權、合理配置上下級政府環(huán)保部門的事權、建立與事權相匹配的環(huán)境行政執(zhí)法保障體系、著重強化上級政府環(huán)保部門對下級政府和環(huán)保部門的監(jiān)督制約、探索建立我國環(huán)境保護領域垂直管理制度和完善上級政