學校法人治理問題研究.pdf

1、在社會轉型中，政府與學校的關系正面臨分化和改組，逐步演變?yōu)榕e辦者、辦學者和管理者三個主體之間的關系。這種角色分化深刻觸及了政府與學校的傳統(tǒng)管理模式，對現行的政府功能構成了新的挑戰(zhàn)。事實上，從改革開放以來，國家也一直在試圖改革學校與政府的關系，從出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《教育法》以及《高等教育法》等法律法規(guī)來看，將學校定位為事業(yè)單位法人，擴大學校的辦學自主權，實行校長負責制等，都是政府在努力理順其與學校關系的具體舉措。從這些舉措

2、來看，政府與學校的關系，或者說政府對學校的管理模式并沒有發(fā)生重要的變化，本質上學校與政府的關系仍然是一種行政型管理。這當然不能從根本上解決學校不適應社會發(fā)展的要求而造成的諸多問題。關鍵還是要轉變政府的這種管理模式，實行法人治理。 基于這種改革背景和改革目的，本研究主要探討了我國學校管理體制如何從行政型管理的調整深入到法人治理的構造，因此，要解決的核心問題是學校法人的界定和分類、學校法人的基本性質、學校法人治理結構、學校法人治理中

3、的權力制衡以及基于法人治理的自主辦學等主要問題。本研究由走向法人治理的核心問題展開，并基于中國學校改革之實踐，研究如何實現學校治理轉型，即走向法人治理。 學校法人的界定和分類是研究學校法人治理的理論基礎。根據我國目前法律的規(guī)定，學校被定位為事業(yè)單位，屬于事業(yè)單位法人。但在我國，由于沒有公法和私法之分，也就沒有公法人和私法人之指稱，所以學校事業(yè)單位法人實際上處于模糊的法律定位。另外，根據我國現有的法人制度，公辦學校屬于事業(yè)單位法人

4、，民辦學校由于不屬于事業(yè)單位，只能注冊為民法非企業(yè)單位法人。這種關于學校法人制度的設計把各種類型的學校全部歸屬為非營利法人，政府舉辦的學校和民間力量舉辦的學校性質沒有從法人制度的意義上作出明確的區(qū)分和規(guī)范。對混合制學校也缺乏相應的規(guī)范。因此，首先需要對目前多樣化學校類型進行法律上的定位，重新設計我國的學校法人制度。根據當前的學校類型以及不同學校的辦學目的和舉辦主體，本研究將公立學校歸定位為公法人，私立學校納入私法范疇。但是由于當前我們私

5、立學校界定比較模糊，所以私立學校應該作出具體的分析。 學校法人的基本性質還需要在學校法人分類的基礎上，基于不同類型的學校、不同國家的學校法人性質比較的基礎上作出進一步的分析。從我國現有的教育法律法規(guī)來看，對學校類型的分類主要是公辦學校與民辦學校。事實上，公辦學校概念內涵很不清楚，而且與民辦學校也非同一分類標準意義上的兩分法。因此，本文主要研究兩種學校類型：公立學校和私立學校。公立學校和私立學校不僅法人定位模糊，而且公立學校和私立

6、學校法人地位不平等。此外，從管理和規(guī)．范辦學來說，私立學校的公益性和自治性并沒有得到體現。政府對私立學校的管理存在某種程度的歧視。同時，不管是大陸法系的國家還是英美法系的國家，在學校法人定位上的共同點是這些國家普遍將公立學校定位在屬于公法人范疇。另外，將學校法人與其他法人比較后，我們會發(fā)現，學校法人不僅具有非營利性，而且更多受到公法規(guī)范的調整和約束。學校法人治理結構需要對學校發(fā)展過程中的各個利益相關者的權利配置，并規(guī)范其機構設置及其運行

7、機制，是學校法人治理的核心問題。學校治理結構的框架，可以從學校內部治理結構和學校外部治理結構兩個層面加以剖析。此外，通過對西方發(fā)達國家學校治理結構評析后，會發(fā)現學校治理結構的選擇會受到諸多因素的影響、具有合法性基礎、呈現多元化趨勢，并處在不斷變化之中。因此，我們需要從法律框架和治理主體以及治理機制等方面進一步完善我國學校法人治理結構。 學校法人治理結構是對各個利益相關者的權利配置的過程，實質上也是一種權力制衡。但是學校法人治理過

8、程中的權力制衡路徑選擇應該是多元的，包括法律制衡、權力制衡、權利制衡和責任制衡。制衡的目的主要是為了保障學校的獨立法人地位，保障學校的自主辦學。 學校作為獨立法人組織，自主辦學既是學校法定權利，也是學校持續(xù)發(fā)展的內在規(guī)律。學校自主辦學是基于學校是獨立的法人組織，可以根據自身的發(fā)展需求以及社會對學校的要求，自主決策、自主管理和自主約束的一種制度性設計，通過這種制度性設計以此保障學校法人的各種權益并促進學校的自主發(fā)展。由于我國正處在

9、社會轉型時期，所以學校和政府的關系問題現在是，并且仍然會是保障學校自主辦學需要關注和解決的重要問題之一。問題是，這種改革要受到整個社會的改革，尤其是受到政府機構改革進度和力度的影響，所以，學校自主辦學在解決政府和學校關系的同時，應該轉變學校治理模式，由政府或者說教育行政機關的行政管理轉變?yōu)閷W校法人治理為主，政府行政指導為輔。這種治理的轉型，本身就要求政府必須要轉變職能，這個過程其實也就是重構學校與政府關系的過程。所以，我國學校要真正能夠