我國行政規(guī)范制定中的問題及對策研究.pdf

1、行政機關(guān)制定的對不特定當事人發(fā)揮規(guī)范效力的行政規(guī)范，是行政機關(guān)發(fā)布行政措施、決定和命令等重要政策的公文載體和行使行政權(quán)力、進行行政管理的手段之一，在歷史上曾發(fā)揮了行政管理依據(jù)的作用，在現(xiàn)實的行政管理中仍被廣泛地應(yīng)用，某種程度上扮演著“準法律”的角色。隨著經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展，行政管理事項的日益復(fù)雜化、專業(yè)化和現(xiàn)實生活的多變性都要求行政機關(guān)對現(xiàn)實做出及時、必要的響應(yīng)，行政規(guī)范正是適應(yīng)了規(guī)范行政權(quán)力行使、應(yīng)對社會快速變遷的需要。但由于我國理

2、論界對其研究甚少，實務(wù)界對其認識往往也比較感性，造成行政規(guī)范制定過程中出現(xiàn)了較為嚴重的問題。在某種程度上行政規(guī)范成為“惡法”，不但未能促進行政管理的順利開展和行政效率的提高，甚至被作為維護地方、部門利益甚至個人利益的手段，背離了行政的公益目的，侵害了公眾的合法權(quán)益。為防止這種權(quán)力失范，針對易出現(xiàn)問題的方面和環(huán)節(jié)，對行政規(guī)范制定過程進行系統(tǒng)的研究，將其納入法治化、制度化的軌道，是我國行政法治化進程中必須解決的一個現(xiàn)實的緊迫課題。

3、行政規(guī)范的制定與依法行政和公共決策問題緊密相關(guān)。本文根據(jù)法學(xué)和管理學(xué)的基本原理，針對我國行政規(guī)范制定過程中存在的某些突出問題，從規(guī)范和實證兩個角度、程序和實體兩個方面進行平實的分析、考察，并對建構(gòu)和完善行政規(guī)范制度提出了某些構(gòu)想。全文共分三大部分，分別論述了行政規(guī)范的基本理論，我國行政規(guī)范制定中存在的問題及其成因，完善行政規(guī)范制定制度之對策和建議。希望以初步探討引發(fā)開展更多的理論研究，給完善行政規(guī)范制定工作以助力。 第一部分行政

4、規(guī)范的基本理論。沒有科學(xué)的理論，就沒有科學(xué)的實踐，沒有理論根基的研究只能是空中樓閣。本部分首先從行政規(guī)范的概念著手，梳理和歸納了我國行政規(guī)范理論和實務(wù)中對此概念的論述，從概念應(yīng)具有的外延和內(nèi)涵兩個方面論證了行政規(guī)范的基本含義，并根據(jù)行政規(guī)范制定主體、與行政法律規(guī)范的關(guān)系及其制定目的幾方面對該概念予以解釋。其次，為進一步準確認識其涵義，對行政規(guī)范的特征進行了深入分析，具體歸納了其執(zhí)行性、規(guī)范性、主體廣泛性、效力多層次性、內(nèi)容豐富性、形式多

5、樣性等六個方面的特征。再次，從法學(xué)和公共政策的角度總結(jié)了行政規(guī)范所具有的指引預(yù)測功能、利益調(diào)控功能、激勵約束功能和資源分配功能，從一個側(cè)面表達了其存在的必要性和合理性。接著，從秩序行政——管理行政——服務(wù)行政的國家行政發(fā)展史、我國政府主導(dǎo)型社會治理模式和法律本身的局限性入手，進一步從理論上論證了行政規(guī)范存在的客觀必然性和必要性。但存在的未必都是合理的，現(xiàn)代政治科學(xué)和公共管理科學(xué)研究及發(fā)達國家程序法治的歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗則為完善我國的行政規(guī)范

6、指出了可行的途徑。 第二部分行政規(guī)范存在問題及其成因。筆者根據(jù)自己所做、所見、所聞和所感，從程序和實體兩方面歸納了行政規(guī)范制定中存在的一些突出問題。在程序方面主要表現(xiàn)為幾“亂”：啟動程序亂、論證程序亂、審查程序亂、公布程序亂、存在狀態(tài)亂、制定技術(shù)亂等。而在實體方面主要表現(xiàn)為利益導(dǎo)向問題：制度安排不合理、地方化和部門化傾向嚴重、突出方便管理忽視權(quán)利保障、政令不統(tǒng)一等。造成上述問題的原因是多方面的，除了我國組織法不健全、政府職能定位

7、不清、機構(gòu)設(shè)置不合理、公共財政體制未確立及政績考評體系不科學(xué)等體制性問題外，在現(xiàn)有體制下不應(yīng)存在的管理理念滯后、制定程序不規(guī)范、制定者素質(zhì)不高、制度建設(shè)不完善等，卻因各種原因現(xiàn)實存在著，而這種狀況是可以而且應(yīng)該改進的，筆者將這些因素概括為尚法理念的缺失、程序意識淡漠、公共選擇的自然結(jié)果、制度建設(shè)的滯后和有限理性的制約等五個主要方面。 第三部分完善行政規(guī)范制定制度之對策和建議。提出問題是為了解決問題，在第二部分列明問題和剖析原因的

8、基礎(chǔ)上，筆者根據(jù)工作經(jīng)驗和理論學(xué)習(xí)成果，有針對性地提出了建構(gòu)完善行政規(guī)范制定制度的設(shè)想。首先確立制定行政規(guī)范的法治、民主和科學(xué)的理念，明確行政規(guī)范應(yīng)具有的基本內(nèi)容和價值取向，從實體上保證公平、公正和科學(xué)。其次確立行政規(guī)范制定過程的正當程序和加強制度建設(shè)。筆者認為，在行政規(guī)范制定中應(yīng)按照正當程序理念建立健全立項制度、公眾參與及專家論證制度、政府法制機構(gòu)審查制度、統(tǒng)一公開發(fā)布制度、說明理由制度、評價清理制度等六項基本制度，并就議程控制制度和

9、公眾旁聽與新聞報道制度提出了初步構(gòu)想。完善的制度建設(shè)能夠提高行政規(guī)范制定的質(zhì)量，但不能解決出現(xiàn)的問題，而且，前述制度更多的是行政機關(guān)的自律行為，而權(quán)力的誘惑和人性的弱點時刻威脅著自律的防線，僅靠內(nèi)部自律是不足的，為鞏固自律效果，防范道德風(fēng)險，必須輔之以強大的外部約束力量，這就是本文最后提出的加強對行政規(guī)范制定工作監(jiān)督，落實行政決策責任制的目的。結(jié)合分析我國目前行政規(guī)范監(jiān)督存在的問題，提出了完善立法監(jiān)督、行政層級監(jiān)督和復(fù)議監(jiān)督、司法監(jiān)督及