中國政府環(huán)境責任制度變遷研究.pdf

1、“九五”以來，中國經(jīng)濟在總量持續(xù)增長的情況下，環(huán)境污染和生態(tài)破壞不斷加劇，環(huán)境問題已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和百姓健康的一個重要因素。為了遏制環(huán)境的持續(xù)惡化，我國確立了“主要污染物排放總量減少”的目標。中央政府將此目標層層落實到地方，并采用縱向問責制推動目標責任的履行。由于政府環(huán)境責任邊界模糊，地方政府及其相關(guān)部門的行為時常游走在規(guī)則的邊緣，其履職的缺位和不到位嚴重阻礙了我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。因此，政府環(huán)境責任制度作為一種規(guī)制工具

2、正式介入污染治理，這是我國對生態(tài)環(huán)境惡化做出的積極響應。本研究試圖通過對中國政府環(huán)境責任制度現(xiàn)狀的準確把握和20世紀80年代后中國政府環(huán)境責任制度變遷過程和特征的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)政府環(huán)境責任制度變遷的規(guī)律，揭示政府環(huán)境責任制度變遷的基因和動力，提出改革政府環(huán)境責任制度的設(shè)想。
　　本研究的開篇首先介紹選題的背景、選題的意義，在此基礎(chǔ)上提出完善我國政府環(huán)境責任制度的命題。研究者主要圍繞政府環(huán)境責任制度界定、政府環(huán)境責任制度改革的動因

3、分析、主體行為分析、改革方案的探討四個方面進行文獻回顧。接著對制度、制度環(huán)境、制度變遷等基礎(chǔ)概念進行界定，對制度環(huán)境、制度安排與制度結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，制度變遷與制度演化之間的關(guān)系進行梳理。在此基礎(chǔ)上，重點闡釋制度變遷的動力、過程及其路徑。然后對20世紀80年代后的中國政府環(huán)境責任制度變遷過程和現(xiàn)行制度的特點進行梳理和描述，明確中國政府環(huán)境責任制度改革的起點;運用制度變遷理論對中國政府環(huán)境責任制度變遷進行經(jīng)濟分析，發(fā)現(xiàn)外部利潤是中國政府環(huán)境

4、責任制度變革的動力之源;中國政府環(huán)境責任制度變遷是相關(guān)利益集團之間為追逐外部利潤反復博弈的結(jié)果，具有路徑依賴的特怔;運用博弈模型分析我國不同利益集團的環(huán)境行為邏輯及博弈過程，依次對中央政府問責下的地方政府之間、環(huán)保部門與地方政府之間、社會公眾與地方政府之間博弈進行均衡求解。另一方面，通過對太湖環(huán)境責任制度的歷史變遷進行描述和分析，系統(tǒng)地總結(jié)太湖環(huán)境責任制度的創(chuàng)新之處，為我國政府環(huán)境責任制度改革提供借鑒。最后，圍繞政府環(huán)境責任制度的責任主

5、體、責任配置、責任監(jiān)督及追究等主要構(gòu)成要素，闡釋改革中國政府環(huán)境責任制度的設(shè)想。
　　本研究的主要研究結(jié)論是:
　　第一，制度是在特定的環(huán)境下，人們經(jīng)過反復博弈而達成的約束特定經(jīng)濟主體活動方式和相互關(guān)系的一系列契約或規(guī)則。它是一個自我維系、動態(tài)變化的系統(tǒng)。制度環(huán)境變化會改變現(xiàn)有制度的潛在成本與收益，產(chǎn)生外部利潤。但是，外部利潤只是制度變遷的必要條件，只有當事人認知到外部利潤，并且參與制度變遷可能獲取的凈收益最大化時，才可能發(fā)

6、動制度變遷，而制度變遷最終的路徑取決于各利益集團之間的利益耦合程度及其力量對比關(guān)系。
　　第二，隨著中國經(jīng)濟由粗放型高速增長向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，環(huán)境問題成為制約中國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的障礙。而環(huán)境民主意識的萌發(fā)和責任政府的理念滲透不僅為破除障礙提供了動力，也為中國政府環(huán)境責任制度變革明示了方向。中國政府環(huán)境責任制度變遷的過程是中國政府努力解決中國環(huán)境問題的過程。中國政府環(huán)境責任制度變遷具有明顯的路徑依賴特性。
　　第三，中國政府

7、環(huán)境責任制度正朝著責任明晰的方向改進。通過修改和補充立法，責任主體和主體職責的確立逐步由政策保障為主向立法保障為主轉(zhuǎn)變。環(huán)境責任配置由重視中央政府的環(huán)境責任開始轉(zhuǎn)向強化地方政府和環(huán)境保護部門的環(huán)境責任，并開始關(guān)注政府作為資源所有權(quán)代表所承擔的責任。環(huán)境責任監(jiān)督和問責逐步由對相關(guān)責任人員的監(jiān)督和問責向?qū)φ旧碡熑温男羞M行監(jiān)督和問責轉(zhuǎn)變，問責的主體由行政機關(guān)逐步擴大到司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)和社會公眾。但是，目前政府環(huán)境責任制度仍然存在責任主體

8、不明晰，主體職責缺失和虛化，責任配置標準未能兼顧公平和效率以及異體監(jiān)督和問責缺位等問題。
　　第四，中國政府環(huán)境責任制度變革能否取得成功，關(guān)鍵在于能否滿足相關(guān)當事人的利益訴求。中央政府通常是初級行動團體，協(xié)調(diào)、引導參與各方的認知和行動規(guī)則，主導著政府環(huán)境責任制度改革。地方各級政府不僅是政府環(huán)境責任制度變遷的次級行動團體，而且通過自身的創(chuàng)新推動制度變遷的多樣化。環(huán)境保護部門始終是政府環(huán)境責任制度變遷的次級行動團體，出于自身利益最大化

9、的考慮，會調(diào)整自己的行為并找到與地方政府利益相一致的均衡點。社會公眾的參與是對政府在環(huán)境保護領(lǐng)域主導結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，中國政府環(huán)境責任制度變革實質(zhì)上是以政府和社會公眾為主導的核心層利益集團之間的博弈，兩大利益集團都有足夠的動力推動政府環(huán)境責任制度改革向縱深發(fā)展。
　　第五，不同利益集團之間環(huán)境行為存在博弈關(guān)系。由于環(huán)境政策由地方政府負責執(zhí)行，地方政府的環(huán)境行為直接影響著整個國家的環(huán)境質(zhì)量。中央政府加大對地方政府問責力度，加大環(huán)保指

10、標在地方政績考核體系中比重，降低地方政府履行環(huán)境責任成本可以推動地方政府共同選擇實施環(huán)境保護行為;改變目前地方環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導體制，明晰責任主體和主體職責，可有效提高環(huán)境治理績效;提高社會公眾的環(huán)保意識，培育環(huán)保的社會團體力量，讓社會公眾成為環(huán)境監(jiān)督和問責主體可以有效推動政府環(huán)境責任履行。
　　第六，如何科學公平地確定各行政區(qū)域的政府環(huán)境責任，不僅關(guān)系到環(huán)境責任配置標準的確立，而且也是我國政府環(huán)境責任制度改革要解決的重要問題。本