地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為及其規(guī)制研究.pdf

1、地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為實(shí)質(zhì)是地方政府通過融資平臺(tái)的制度外債務(wù)汲取活動(dòng)，這種汲取行為內(nèi)生于地方政府投資和支出膨脹需求。本文從地方資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)與負(fù)債汲取財(cái)權(quán)匹配角度，探析當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為的經(jīng)濟(jì)合理性及其風(fēng)險(xiǎn)，研究如何對(duì)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為進(jìn)行適度規(guī)制，以保證地方資本型公共產(chǎn)品有效供給基礎(chǔ)上的低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相互匹配、相互制約，是確保公共產(chǎn)品有效供給的重要前提

2、。根據(jù)供給特性，地方公共產(chǎn)品可分為勞動(dòng)密集型與資本密集型公共產(chǎn)品。資本（密集）型公共產(chǎn)品就是具有資本密集型特征的公共產(chǎn)品，主要表現(xiàn)為當(dāng)期資本投入大、受益期后延且生產(chǎn)需要一定技術(shù)條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施。資本型公共產(chǎn)品在空間上雖具有固定效應(yīng)范圍，但這種效應(yīng)具有時(shí)間上的后溢性，從而會(huì)造成公共產(chǎn)品的供給與成本補(bǔ)給方式的非對(duì)稱性，收益與成本在當(dāng)期內(nèi)偏離。蒂布特競(jìng)爭(zhēng)模型表明，與資本型公共產(chǎn)品相匹配的收入籌資方式為負(fù)債籌資，其權(quán)責(zé)發(fā)生制特點(diǎn)對(duì)政府資本型項(xiàng)

3、目投資可起到直接約束作用，并且可促進(jìn)社會(huì)閑置資金向生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)移。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方資本型公共產(chǎn)品存在需求擴(kuò)張效應(yīng)，這決定了實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制的我國(guó)也存在資本型公共產(chǎn)品供給與負(fù)債汲取的相互制衡問題。
　　 地方資本型公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給的可分離性技術(shù)特點(diǎn)決定了其可與生產(chǎn)方式組成多元化供給模式。也正是這一特性，直接推動(dòng)了20世紀(jì)70-80年代西方國(guó)家的“地方政府公共治理”改革，促使地方政府在地方資本型公共產(chǎn)品的供給中，由“劃

4、槳”到“掌舵”，由“傳統(tǒng)全能”到“生產(chǎn)引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，大大提高了供給效率。
　　 當(dāng)前隨著我國(guó)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取規(guī)模的擴(kuò)張，地方政府資本型公共產(chǎn)品供給總量不斷增加。但是，由于對(duì)地方政府提供資本型公共產(chǎn)品事權(quán)缺乏相應(yīng)的分類與權(quán)責(zé)界定，地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債汲取行為相關(guān)規(guī)制也就難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果。為解決這一難題，本文圍繞地方資本型公共產(chǎn)品供給事權(quán)與地方政府負(fù)債財(cái)權(quán)匹配這一主線，首先從理論層面分析我國(guó)現(xiàn)行地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取行

5、為的成因、產(chǎn)生與發(fā)展，分析其背后的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求以及其他制度環(huán)境因素;其次，基于PanelData與DEA實(shí)證分析方法，從投資結(jié)構(gòu)和方向兩個(gè)維度，分析我國(guó)31個(gè)地方政府通過融資平臺(tái)負(fù)債汲取后的投融資績(jī)效。
　　 本文研究表明，盡管政策嚴(yán)控，地方政府通過融資平臺(tái)制度外負(fù)債汲取規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，這主要是源于以下四個(gè)方面的激勵(lì)因素:其一，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本型公共產(chǎn)品需求擴(kuò)張的同時(shí)市場(chǎng)融資體制放開;其二，土地資源產(chǎn)生價(jià)值溢出效應(yīng)的同時(shí)地方政

6、府土地管理權(quán)限的增大;其三，政治集權(quán)下的地方政府決策者晉升的“零和競(jìng)爭(zhēng)”博弈與地方政府通過制度外負(fù)債汲取投資的“成本約束軟化”;其四，經(jīng)濟(jì)分權(quán)下的體制內(nèi)負(fù)債籌資渠道受限與現(xiàn)行政府投資市場(chǎng)融資管理制度滯后的并存。四種因素綜合作用下，地方政府的投資需求進(jìn)一步膨脹，通過融資平臺(tái)進(jìn)行制度外隱性負(fù)債汲取，就成為“一致”的集體利益行動(dòng)選擇。
　　 地方政府融資平臺(tái)負(fù)債汲取后主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共管理和服務(wù)類基礎(chǔ)建設(shè)、競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)

7、整引導(dǎo)投資。這三個(gè)類別既有公共產(chǎn)品領(lǐng)域，也涉及到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。通過省際間的PanelData分析揭示，三種主要投向?qū)Φ貐^(qū)GDP的增長(zhǎng)影響具有統(tǒng)計(jì)顯著性。一定條件下，公共管理與服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資對(duì)城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)則在統(tǒng)計(jì)上不顯著。通過省際間相對(duì)投資效率的DEA檢驗(yàn)分析，結(jié)果表明，隨著融資平臺(tái)負(fù)債汲取規(guī)模的擴(kuò)張，我國(guó)地方政府投資效率下降，省際間投資效率差距拉大。
　　 本文指出，缺乏負(fù)債汲取行為規(guī)制下的資本型公共產(chǎn)

8、品投資低效在所難免。原因主要在于受“經(jīng)濟(jì)人”自利行為目標(biāo)的驅(qū)使，地方政府制度外負(fù)債汲取行為擴(kuò)張，一方面表現(xiàn)為脫離成本管控的地方政府投資膨脹，另一方面，其投資方向既包含資本型公共產(chǎn)品，也介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。
　　 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，融資平臺(tái)能夠持續(xù)進(jìn)行負(fù)債汲取，主要取決于兩個(gè)方面的判斷:一是地方政府持續(xù)財(cái)政能力。地方政府是真實(shí)負(fù)債主體，平臺(tái)依據(jù)地方政府的公共資財(cái)提供相應(yīng)的各類擔(dān)保和支撐;二是相應(yīng)投資項(xiàng)目的持續(xù)收益能力。由于負(fù)債汲取主要以項(xiàng)

9、目融資的形式存在，項(xiàng)目投資后會(huì)產(chǎn)生持續(xù)的收益，能彌補(bǔ)投資成本。因此對(duì)融資平臺(tái)負(fù)債汲取行為的規(guī)制，應(yīng)依據(jù)這兩種判斷，分清償債責(zé)任，因勢(shì)利導(dǎo)，推行“疏”“堵”并舉的規(guī)制之策?！笆琛闭撸瑥馁Y本型公共產(chǎn)品的特性出發(fā)，對(duì)地方政府投資事權(quán)進(jìn)行明確劃分，疏通公開、規(guī)范的籌資渠道，滿足資本型公共產(chǎn)品的融資需求;“堵”者，正視負(fù)債汲取過程中融資平臺(tái)的“壟斷”低效率，對(duì)地方政府“經(jīng)濟(jì)人”自利行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。從激勵(lì)性規(guī)制角度，本文進(jìn)一步提出“疏、堵”基礎(chǔ)上