我國環(huán)境行政許可制度研究.pdf

1、從世界各國的環(huán)境立法來看，許可證制度是防范環(huán)境風(fēng)險的一項(xiàng)“支柱性”法律制度。由于這一制度便于把影響環(huán)境的各種開發(fā)建設(shè)活動、排污行為納入國家統(tǒng)一管理的軌道，并嚴(yán)格限制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，使政府能夠有效進(jìn)行環(huán)境管理，因而其在現(xiàn)代環(huán)境法上得到廣泛運(yùn)用。
　　目前，我國學(xué)界對環(huán)境行政許可的研究尚存在兩個明顯不足：一是許多學(xué)者偏重于從行政法上的理論、原則與制度來研究環(huán)境行政許可問題，而對環(huán)境法上的理論、原則與制度有所忽視，這種狀況日益使人誤

2、認(rèn)為環(huán)境行政許可屬于行政法學(xué)的研究領(lǐng)域，而非環(huán)境法學(xué)的研究領(lǐng)域；二是偏重于對環(huán)評審批、排污許可、溫室氣體排放許可等單項(xiàng)環(huán)境行政許可進(jìn)行研究，而對環(huán)境行政許可制度的整體性研究較為薄弱，從而難以反映出我國環(huán)境行政許可制度的全貌及存在的各種弊端。
　　針對上述現(xiàn)狀，本文從環(huán)境法學(xué)與行政法學(xué)交叉學(xué)科的角度（并且主要是從環(huán)境法學(xué)的角度），來對我國環(huán)境行政許可制度作整體性研究。本文的目的，在于以環(huán)境行政許可的基本理論為指引，從環(huán)境行政許可的項(xiàng)

3、目設(shè)定、運(yùn)行制度、矯正機(jī)制三個層面來系統(tǒng)剖析我國環(huán)境行政許可制度存在的種種弊端，進(jìn)而提出制度改進(jìn)的具體建議。也就是說，在研究的路徑上，本文以改進(jìn)中國的環(huán)境行政許可制度為導(dǎo)向。為此，除引言和結(jié)語外，本文共分為以下四章：
　　第一章：環(huán)境行政許可的基本理論。在本章中，筆者從五個方面論述了環(huán)境行政許可的基本理論：（1）梳理了目前學(xué)界對環(huán)境行政許可的定義，剖析了其存在的缺陷并提出了環(huán)境行政許可的新定義；（2）基于“現(xiàn)代環(huán)境法是污染防治法、

4、自然保護(hù)法與能源法三者有機(jī)融合的混合體”這一觀點(diǎn)，將環(huán)境行政許可從實(shí)體內(nèi)容上分為八類（污染防治類許可、自然資源保護(hù)類許可、特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)類許可、動物福利類許可、城鄉(xiāng)景觀美化類許可、物質(zhì)循環(huán)管理類許可、能源類許可、為環(huán)境保護(hù)提供社會化服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員資質(zhì)、資格類許可），從而進(jìn)一步澄清了環(huán)境行政許可的范圍；（3）概述了環(huán)境行政許可的四大理論基礎(chǔ)（公共信托理論、外部性理論、環(huán)境產(chǎn)權(quán)理論、利益團(tuán)體政治理論），在此基礎(chǔ)上，分析了環(huán)境行政

5、許可的三大功能（控制環(huán)境風(fēng)險、配置環(huán)境資源、提供環(huán)保公信力證明）和五個特點(diǎn)（風(fēng)險品性、科技背景、利益權(quán)衡、代際平衡、國際關(guān)聯(lián)）；（4）根據(jù)當(dāng)今國際社會對環(huán)境法原則的認(rèn)識，并參酌歐盟、美國等先進(jìn)國家的做法，指出環(huán)境行政許可制度建構(gòu)必須遵循八項(xiàng)環(huán)境法原則（預(yù)防原則、謹(jǐn)慎行事原則、科技促進(jìn)原則、合理開發(fā)利用原則、污染者負(fù)擔(dān)原則、公眾參與原則、協(xié)同合作原則、國家環(huán)境資源主權(quán)與不損害國外環(huán)境原則），并闡述了這八項(xiàng)原則對環(huán)境行政許可制度建構(gòu)的基本要

6、求；（5）剖析了環(huán)境行政許可在現(xiàn)實(shí)生活中的三大負(fù)面效應(yīng)（干擾市場機(jī)制、增加辦事成本、誘發(fā)行政腐?。M(jìn)而指出，在“對哪些事項(xiàng)可以設(shè)定環(huán)境行政許可”這一問題上，立法者應(yīng)當(dāng)堅持市場機(jī)制優(yōu)先原則，即只有在運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、抵押金、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息、環(huán)境行政合同、行業(yè)組織自律、事后監(jiān)督等工具無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之目的時，或者運(yùn)用這些工具違背社會公平時，才可以考慮設(shè)定環(huán)境行政許可項(xiàng)目。
　　第二章：環(huán)境行政許可的項(xiàng)目設(shè)定。我國環(huán)境行政許可制度，

7、在立法上首先表現(xiàn)為數(shù)量眾多的環(huán)境行政許可項(xiàng)目，因此，探討我國環(huán)境行政許可制度存在的問題，應(yīng)當(dāng)先從環(huán)境行政許可的項(xiàng)目設(shè)定入手。在我國立法上，具體的環(huán)境行政許可項(xiàng)目通常由單行環(huán)境法律、法規(guī)設(shè)定。由于我國是一個單一制國家，中央立法對地方立法有很大的約束力和示范效應(yīng)，加之環(huán)境問題反映的是人與自然的關(guān)系，通常不以人為的行政區(qū)域?yàn)榻?，因而我國的環(huán)境行政許可項(xiàng)目主要是由中央立法設(shè)定。《行政許可法》規(guī)定，在中央立法的層面上，只有法律、行政法規(guī)和國務(wù)院

8、決定才能設(shè)定行政許可項(xiàng)目，國務(wù)院部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定?；诖耍P者用了近半年的時間，全面清理了我國現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定的所有環(huán)境行政許可項(xiàng)目（清理工作嚴(yán)格遵循第一章中筆者對環(huán)境行政許可的定義和分類），并在本文附錄中以表格的形式分類列出了所清理出的環(huán)境行政許可項(xiàng)目（共511項(xiàng)）。在此基礎(chǔ)上，筆者在本章中首先敘述了我國中央立法設(shè)定的環(huán)境行政許可項(xiàng)目的基本情況，然后根據(jù)環(huán)境行政許可的基本理論，剖析了我國立法

9、在環(huán)境行政許可項(xiàng)目設(shè)定上存在的五大問題（濫設(shè)環(huán)境行政許可項(xiàng)目、環(huán)境行政許可項(xiàng)目要素不明確、環(huán)境行政許可體制繁雜、環(huán)境行政許可項(xiàng)目設(shè)定滯后、環(huán)境行政許可項(xiàng)目相互沖突或關(guān)系不明確），并提出了完善環(huán)境行政許可項(xiàng)目設(shè)定的相關(guān)立法建議。
　　第三章：環(huán)境行政許可的運(yùn)行制度。總體而言，一項(xiàng)環(huán)境行政許可的運(yùn)行過程可分為兩個階段：一是該環(huán)境行政許可的實(shí)施，包括許可的申請、受理、審查與決定等；二是該環(huán)境行政許可的轉(zhuǎn)讓（其實(shí)質(zhì)是環(huán)境許可證上權(quán)利的轉(zhuǎn)讓

10、，當(dāng)然，并非所有環(huán)境行政許可都可以轉(zhuǎn)讓，行政法理論認(rèn)為，“對物的許可”可以轉(zhuǎn)讓，而“對人的許可”則不能轉(zhuǎn)讓）。從實(shí)踐來看，在環(huán)境行政許可的運(yùn)行過程中，有四個方面的法律問題值得探討：（1）環(huán)境行政許可實(shí)施中的裁量權(quán)問題。環(huán)境問題通常具有地域性和空間性，加之環(huán)境行政許可具有利益權(quán)衡之特色，且頻頻決策于科技未知之中，因而在環(huán)境行政許可的實(shí)施上，立法者往往賦予許可機(jī)關(guān)以廣泛裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境管制的因地制宜。雖然裁量權(quán)有助于提升環(huán)境管制的效率并促

11、進(jìn)環(huán)境管制創(chuàng)新，但也容易被濫用而破壞環(huán)境正義，尤其是環(huán)境行政許可具有明顯的風(fēng)險品性，一旦決策失誤，往往引發(fā)生態(tài)災(zāi)難，因此，如何約束和控制環(huán)境行政許可裁量權(quán)的濫用，是環(huán)境行政許可實(shí)施中的關(guān)鍵問題，也是現(xiàn)代環(huán)境法面臨的一個重要課題。（2）環(huán)境行政許可實(shí)施中的公眾參與問題。盡管環(huán)境行政許可具有濃厚的科技背景，被部分論者認(rèn)為適合專家政治，但是，環(huán)境行政許可亦時常涉及廣度利益沖突，在性質(zhì)上必須借助公眾參與程序來調(diào)和利益沖突，以增強(qiáng)決策的正當(dāng)性。對

12、于環(huán)境行政許可的公眾參與問題，目前學(xué)界主要限于探討環(huán)評審批的公眾參與。雖然在所有環(huán)境行政許可項(xiàng)目中，環(huán)評審批的公眾參與最為復(fù)雜和重要，但是，環(huán)境行政許可項(xiàng)目眾多，各環(huán)境行政許可項(xiàng)目所需要的公眾參與往往繁簡不一、互有差異，因此，仍有必要對環(huán)境行政許可的公眾參與問題作整體性研究，找出我國環(huán)境行政許可公眾參與制度所存在的普遍性問題，進(jìn)而求得一條有效的立法途徑，以全面推進(jìn)環(huán)境行政許可的公眾參與。（3）環(huán)境行政許可實(shí)施中的加快程序問題。許可加快程

13、序是行政許可實(shí)施中的一種重要程序，目的是提高行政效率。就環(huán)境行政許可而言，目前主要是許多地方政府依據(jù)《行政許可法》所規(guī)定的“統(tǒng)一辦理制度”（即“一家承辦、轉(zhuǎn)告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時完成”），對開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的大量環(huán)境行政許可項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)一辦理。從實(shí)踐來看，這種審批模式不僅達(dá)不到提高審批效率之目的，反而不利于環(huán)境行政許可的正確實(shí)施，進(jìn)而對生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。為此，有必要借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，探索一種適合于開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的新的許可加快程序，以實(shí)現(xiàn)生

14、態(tài)利益與審批效率的有機(jī)平衡。（4）環(huán)境行政許可轉(zhuǎn)讓中的行政干預(yù)問題。立法者建立環(huán)境行政許可轉(zhuǎn)讓制度的目的，在于利用市場機(jī)制來促進(jìn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)以低成本達(dá)成環(huán)境保護(hù)之目的。環(huán)境行政許可轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是一種私法關(guān)系，然而，市場不是萬能的，在某些時候市場也可能“失靈”，需要國家的適度干預(yù)，行政干預(yù)則是其中最重要的一個方面。但是，當(dāng)行政干預(yù)措施的運(yùn)用超過必要限度時，不僅會擾亂市場交易機(jī)制，還可能出現(xiàn)權(quán)力尋租、交易成本增加、效率低下等問

15、題。我國是一個行政權(quán)強(qiáng)大的國度，在目前的環(huán)境行政許可轉(zhuǎn)讓制度中，存在大量非正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)措施，亟需從立法上加以改進(jìn)。本章從上述四個方面剖析了我國環(huán)境行政許可運(yùn)行制度存在的問題，并提出了制度改進(jìn)的具體建議。
　　第四章：環(huán)境行政許可的矯正機(jī)制。所謂環(huán)境行政許可的矯正機(jī)制，是指對行政相對人、行政主體違反環(huán)境行政許可制度的行為進(jìn)行矯正的法律機(jī)制。離開了矯正機(jī)制，環(huán)境行政許可制度所設(shè)定的各項(xiàng)環(huán)境義務(wù)就只是“環(huán)境道德”的宣示，難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境行

16、政許可應(yīng)有之功能。近年來，我國進(jìn)行了大量環(huán)境立法，設(shè)定了大量環(huán)境行政許可項(xiàng)目，但許多地區(qū)仍然走不出“越治越污染”的怪圈，其中一個很重要的原因，就是矯正機(jī)制不到位，導(dǎo)致環(huán)境行政許可制度得不到正確實(shí)施。在結(jié)構(gòu)上，環(huán)境行政許可的矯正機(jī)制分為環(huán)境行政許可的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制與法律責(zé)任機(jī)制兩大部分。后續(xù)監(jiān)管機(jī)制的目的在于發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定環(huán)境行政許可領(lǐng)域的違法行為；法律責(zé)任機(jī)制的目的在于糾正違法行為并懲罰違法者。無論是后續(xù)監(jiān)管機(jī)制還是法律責(zé)任機(jī)制，均涉及兩類主

17、體：行政相對人和行政主體（包括行政機(jī)關(guān)和行政人員）。從實(shí)踐來看，我國環(huán)境行政許可矯正機(jī)制存在諸多問題：環(huán)境行政許可間接侵權(quán)的法律責(zé)任不明確；被許可人的環(huán)境信息公開義務(wù)缺失；環(huán)境行政處罰力度偏軟；監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法裁量權(quán)過于寬泛；“限期補(bǔ)辦許可”制度未能與其他責(zé)任制度有機(jī)銜接；相對人的“治理、恢復(fù)、補(bǔ)救”責(zé)任有所遺漏；行政機(jī)關(guān)和行政人員（尤其是行政首長）不正確履行環(huán)境行政許可職責(zé)的法律責(zé)任不到位；公眾參與環(huán)境行政許可監(jiān)督的機(jī)制不健全；與環(huán)境行