司法財(cái)政制度研究：基于國(guó)家治理技術(shù)的視角.pdf

1、在中國(guó)的國(guó)家治理歷史進(jìn)程中，司法扮演著重要的角色。在國(guó)家治理領(lǐng)域?qū)嵤八痉ㄕ{(diào)節(jié)”既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)糾紛解決和創(chuàng)制法律規(guī)則的實(shí)際需要，更是推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家政治秩序優(yōu)化以及權(quán)力格局合理化的其中應(yīng)有之意。從國(guó)家治理角度來(lái)看，財(cái)政的汲取和輸出作為國(guó)家的重要基礎(chǔ)能力，其不僅影響著國(guó)家宏觀調(diào)控以及經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，更是國(guó)家應(yīng)付危機(jī)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。如果一個(gè)國(guó)家發(fā)生財(cái)政危機(jī)，不僅會(huì)波及社會(huì)的各個(gè)子系統(tǒng)，釀成社會(huì)的系統(tǒng)性危機(jī)，后果嚴(yán)重的它會(huì)成為社會(huì)動(dòng)蕩，國(guó)家滅亡

2、的直接原因。歷史上類(lèi)似的教訓(xùn)數(shù)不勝數(shù)，從20世紀(jì)20年代的美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條到日本樓市泡沫引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)再到蘇聯(lián)后期由于中央政府收入計(jì)劃無(wú)法落實(shí)，失去對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、政治的控制直接導(dǎo)致蘇聯(lián)政府的倒臺(tái)，這些例子從經(jīng)驗(yàn)層面上再次顯現(xiàn)著財(cái)政對(duì)國(guó)家安危的重要性。而在司法領(lǐng)域內(nèi)，司法財(cái)政制度設(shè)計(jì)應(yīng)該著眼將協(xié)調(diào)司法認(rèn)知，凝聚司法共識(shí)，形成有益的司法公共政策與國(guó)家治理層面上中央與地方之間權(quán)力/動(dòng)力的平衡/調(diào)節(jié)納入一起做全盤(pán)考慮，除確定司法財(cái)政的收支內(nèi)容、司法

3、財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)、司法財(cái)政的法定程序外，以司法財(cái)政政策形式表現(xiàn)的調(diào)控目標(biāo)起著符合司法行為的具體需求，激勵(lì)中央與地方關(guān)系的良性互動(dòng)的重要戰(zhàn)略角色。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，司法財(cái)政是以杠桿調(diào)控的角色超越于司法運(yùn)行物質(zhì)保障的字面意思而存在的。本文主要從兩個(gè)主題來(lái)鋪陳主線，一方面，由于歷史的原因和政治的需求，我國(guó)的司法區(qū)域劃分受到了行政區(qū)域和軍事區(qū)域的影響，導(dǎo)致司法系統(tǒng)內(nèi)部無(wú)法繞開(kāi)韋伯意義上的“官僚統(tǒng)治與政治”，這種法院系統(tǒng)和法官隊(duì)伍的行政化趨勢(shì)起著影響

4、獨(dú)立公正司法與減損司法公信力的消極作用，而司法財(cái)權(quán)與司法職權(quán)之間的“回收與匹配”與法官群體薪金制度的“單軌道”設(shè)計(jì)是司法行政化轉(zhuǎn)向不完全司法行政化的目標(biāo)選擇;另一方面，過(guò)往的“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的司法財(cái)政體制使得地方政府借助經(jīng)濟(jì)權(quán)力來(lái)支配當(dāng)?shù)氐臋?quán)威權(quán)力，這種權(quán)力的滲透悄無(wú)聲息的左右著司法的審判過(guò)程和審判結(jié)果，司法的“地方化”表現(xiàn)直接以司法不公和司法腐敗為載體呈現(xiàn)出來(lái)，因此，對(duì)于司法財(cái)政來(lái)說(shuō)，除了物質(zhì)保障的功能，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國(guó)家治理下的杠桿

5、調(diào)控角色，調(diào)節(jié)中央與地方的司法互動(dòng)關(guān)系，去除地方因子對(duì)司法權(quán)的干預(yù)和影響，形成中央對(duì)地方進(jìn)行有效管理、綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)一司法認(rèn)知的合理司法格局?；诖?，本文將從歷史和未來(lái)兩個(gè)維度來(lái)考察司法財(cái)政制度在我國(guó)司法工作里的運(yùn)行邏輯和實(shí)施狀況，全面分析在國(guó)家治理層面上，中央是如何通過(guò)司法財(cái)政制度來(lái)改善地方司法治理的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，除導(dǎo)論之外，本文正文部分分為五章:
　　第一章以治理理論中的國(guó)家治理原理立論，從國(guó)家治理的內(nèi)涵與外延來(lái)揭示國(guó)家的本質(zhì)

6、和治理的實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確的國(guó)家治理目標(biāo)與強(qiáng)大的國(guó)家治理能力才是國(guó)家治理實(shí)踐的推動(dòng)力，進(jìn)而從邏輯上理順了國(guó)家能力、國(guó)家治理能力與國(guó)家現(xiàn)代化治理的關(guān)系。財(cái)政制度的性質(zhì)和功能表明其除了正確處理國(guó)家在財(cái)政收支中的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題以外，還承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公共管理的作用;作為國(guó)家財(cái)政制度的分支之一，司法財(cái)政有著獨(dú)立于一般財(cái)政的公共價(jià)值和理論意義，不僅因?yàn)樗痉ㄔ趪?guó)家/社會(huì)結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特地位，同時(shí)也是由于財(cái)政嵌入司法領(lǐng)域中的功能角色具有多樣性。因此，司法

7、財(cái)政超越一般意義上的司法運(yùn)行物質(zhì)保障，不僅能夠影響司法行為的決策和效率，更為積極地是在國(guó)家宏觀治理體系中起著調(diào)控中央和地方司法關(guān)系的重要作用。
　　第二章追溯了新中國(guó)建立初期司法財(cái)政運(yùn)行的背景，即在解放戰(zhàn)爭(zhēng)尚未全面結(jié)束、政府結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整、國(guó)家財(cái)政陷入困境以及人民司法工作剛剛起步的約束條件下，司法財(cái)政體制呈現(xiàn)出高度集權(quán)的狀態(tài)，除了保障日常司法工作的正常開(kāi)展，中央還通過(guò)司法財(cái)政政策的不斷立廢來(lái)調(diào)動(dòng)地方司法工作的積極性和創(chuàng)造性。具體到收

8、支結(jié)構(gòu)，司法財(cái)政都富有很濃的歷史氣息和政治意味，一方面，從收入的角度來(lái)看，當(dāng)時(shí)的財(cái)政宗旨就是國(guó)家收入全部集中至中央，用于國(guó)家的必要開(kāi)支，大部分為軍事需要，因此，司法財(cái)政收入在該階段總體呈現(xiàn)中央全額保障的狀態(tài);另一方面，從支出的狀態(tài)來(lái)看，司法區(qū)域隨軍事區(qū)域和行政區(qū)域而劃定，司法財(cái)政支出也就附屬在行政管理支出列目表中，具體開(kāi)支上，中央支出雖然主調(diào)是保證軍隊(duì)開(kāi)支，恢復(fù)生產(chǎn)建設(shè)，作為支出列項(xiàng)之一的行政管理支出（包括司法財(cái)政支持）也自然隨中央支出

9、的增加而超預(yù)期增加，但是由于司法工作的政治地位低，工作性質(zhì)的失位，因而導(dǎo)致司法財(cái)政支出實(shí)際增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)象。
　　第三章從文化大革命結(jié)束，改革開(kāi)放的起航作為歷史起點(diǎn)，遵循著國(guó)家政治路線的轉(zhuǎn)移以及憲法修改的目標(biāo)，特別是具有“隱性財(cái)政聯(lián)邦主義”的分稅制改革，加上司法工作的恢復(fù)，都能清晰地體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)的中國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入建設(shè)治理的狀態(tài)之下。作為改革建設(shè)的旗幟性標(biāo)志，該階段治理總體呈現(xiàn)全面放權(quán)的階段，作為保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組成部分，司法工作也當(dāng)

10、仁不讓的加入恢復(fù)建設(shè)的浪潮。這里呈現(xiàn)出一個(gè)突出的矛盾，就是當(dāng)時(shí)亟需通過(guò)建設(shè)大量各級(jí)法院的基礎(chǔ)設(shè)施以恢復(fù)全國(guó)司法工作的區(qū)域布局，同時(shí)又要防止由于地方區(qū)域性的差異導(dǎo)致中央出臺(tái)的司法政策無(wú)法得到統(tǒng)一有效的實(shí)施。因此，司法財(cái)政作為調(diào)控手段再次扮演著重要角色，不僅歷史性的推出訴訟費(fèi)繳納制度，允許法院有限度的籌措資金，這是對(duì)法院的財(cái)政收入“造血”功能進(jìn)行有益的嘗試和補(bǔ)充;同時(shí)由于司法基礎(chǔ)建設(shè)以及人員經(jīng)費(fèi)的急速增加，中央開(kāi)始嘗試將司法財(cái)政支出從行政管

11、理支出項(xiàng)目中脫離出來(lái)，一是為了在支出上保持財(cái)政對(duì)司法需求的相應(yīng)匹配，更重要的是期望此舉能夠促使地方政府重視各級(jí)法院工作的開(kāi)展與建設(shè)。
　　第四章自人民法院制定并頒布第一個(gè)《人民法院五年改革綱要》起，中國(guó)便開(kāi)始走上構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義理論，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的現(xiàn)代法治國(guó)家道路。國(guó)家也從前面改革建設(shè)階段全面進(jìn)入科學(xué)發(fā)展階段，社會(huì)各個(gè)層面都自上而下地進(jìn)行著系統(tǒng)改革與完善，其中司法改革便是主要部分之一。為了配合司法改革的順利進(jìn)行，司法財(cái)政制度在

12、本階段起著多重效用，一是要有充分的司法支出來(lái)解決各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施資金需求問(wèn)題;二是法官激勵(lì)和懲罰機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)以促進(jìn)司法工作效率為宗旨;三是司法財(cái)政收入的分配在調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系上起著較大的作用。具體表現(xiàn)在“收支兩條線”的管理模式啟動(dòng)以及具有“隱性財(cái)政聯(lián)邦主義”特征的中央專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)支的實(shí)施，同時(shí)在人員薪資和法院基礎(chǔ)設(shè)施上給予較大幅度的提升。這種財(cái)政收支的規(guī)范和完善就是為了發(fā)揮財(cái)政在司法領(lǐng)域里的杠桿作用，對(duì)司法地方化以及司法腐敗現(xiàn)象予以根本上的限制

13、和打擊。
　　第五章隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開(kāi)始從“奇跡”轉(zhuǎn)向“常態(tài)”，司法體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，中國(guó)迫切需要理性的行為來(lái)突破現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)瓶頸問(wèn)題。社會(huì)現(xiàn)代化作為一種自我維持增長(zhǎng)和創(chuàng)新的發(fā)展過(guò)程，是通過(guò)社會(huì)在許多方面的變革實(shí)現(xiàn)的，這其中，政府發(fā)揮著強(qiáng)有力的支配和指導(dǎo)作用，這同樣也體現(xiàn)在本輪的司法體制改革之中。人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管作為改革思路成為司法改革的重點(diǎn)，雖然還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的改革方案，但是從改革思路來(lái)