轉移支付、財力均衡與基本公共服務均等化.pdf

1、改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，代表經(jīng)濟總量的國內(nèi)生產(chǎn)總值指標2011年達到47.21萬億，經(jīng)國家統(tǒng)計局測算2012年更是高達51.93萬億，相比于1978年的3645億，增長了100倍以上。于此同時，民眾要求分享改革成果，人人享有政府提供的大致相同的基本公共服務的呼聲也越來越高。但是我們應當看到，近年來公平的目標不但沒有實現(xiàn)，各方面的差距反而逐漸加大，這其中主要包括基本公共服務的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，這些差距是由于自然條件、歷史原因、制

2、度原因造成的，客觀存在，需要政府發(fā)揮積極作用，承擔起基本公共服務達到均等化的歷史重任。
　　 中國是中央集權制的國家，中央政府承擔著發(fā)展和穩(wěn)定的雙重職責，既要講求經(jīng)濟增長的效率，又要維護分配的公平，實現(xiàn)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間公共服務均等化的目標，可謂是重任在肩，但是根據(jù)事權劃分，這些職責的實現(xiàn)更多的是依靠地方政府的具體實施落實。1994年分稅制財政管理體制改革之后，財力更多的向中央政府集中，地方政府的事權范圍多而廣，但是財力相比來說不足

3、，并且不同地區(qū)差異巨大，無法與事權相匹配。實現(xiàn)公共服務均等化的目標，需要中央政府提供財力支援，因而中央政府對地方政府的縱向轉移支付成為增加地方政府財力，均衡地區(qū)間差異、體現(xiàn)中央意圖的重要手段。政府間縱向轉移支付制度的產(chǎn)生，從根本上說源于財政分權所導致的政府間財力失衡，財力失衡導致地區(qū)間的基本公共服務均等化目標無法實現(xiàn)，所以需要轉移支付制度的合理設計以便促進地區(qū)間基本公共服務均等化供給。本文主要關注這樣一個問題:中央對地方政府的轉移支付是

4、否能促進基本公共服務均等化水平的提高？在政府基本公共服務均等化的目標指引下，應該如何完善轉移支付制度？本文將對全國除西藏外的省市區(qū)的基本公共服務均等化水平和以山東省為例對市級政府提供的基本公共服務均等化的水平進行評價，在兩級層面上對上述問題進行研究。
　　 本文共分七章，具體各章內(nèi)容如下:
　　 第一章，導言。簡單介紹本文研究的背景和意義，并介紹全文的結構和創(chuàng)新點。
　　 第二章，轉移支付促進基本公共服務均等化的

5、相關文獻綜述，介紹基本公共服務均等化的內(nèi)涵、理論依據(jù)、度量方法和影響因素，對財政均衡以及財力均衡的理論和實踐進行描述，在基本公共服務均等化實現(xiàn)方式中更看重財力均衡對公共服務能力均等化的重要作用，在實現(xiàn)地區(qū)間財力均衡問題上突出轉移支付的重要地位，并對轉移支付促進基本公共服務均等化問題的研究匯總，并從效應方面介紹了轉移支付對地區(qū)間公共服務均等化的影響。
　　 第三章，轉移支付促進公共服務均等化的內(nèi)在機制。先介紹轉移支付制度的發(fā)展過程

6、，現(xiàn)行轉移支付的主要形式，著重分析了轉移支付制度與實現(xiàn)基本公共服務均等化之間的聯(lián)系，認為轉移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要手段，而實現(xiàn)公共服務均等化是轉移支付制度的主要目標，并且介紹了其他國家運用轉移支付促進公共服務均等化的實踐經(jīng)驗，從理論和實踐上得出結論，轉移支付制度的合理設計是可以促進地區(qū)間公共服務均等化的。但是在我國目前的中央政府轉移支付的設計能否存進地區(qū)之間公共服務的均等化，還需要進行實證檢驗。
　　 第四章，轉

7、移支付和基本公共服務均等化的現(xiàn)狀分析，首先對轉移支付制度的實施情況進行調(diào)查，對中央對地方政府的轉移支付變化趨勢進行研究，并根據(jù)全國地市縣分類轉移支付情況進行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行轉移支付在數(shù)額和結構方面存在的問題。對我國基本公共服務的均等化程度進行測算，以省市區(qū)一級政府為對象，建立省級基本公共服務指數(shù)測度體系，從社會保障、公共衛(wèi)生、基礎教育、基礎設施、環(huán)境保護、科學技術與公共文化七個方面入手，建立起包含7個一級目標、20個二級指標在內(nèi)的地區(qū)基本

8、公共服務指數(shù)測度體系，得出結論，2000-2011年我國不同省市區(qū)的基本公共服務均等化指數(shù)有升有降，前幾年呈現(xiàn)單邊增長的態(tài)勢，近幾年波動較大，省際的基本公共服務均等化水平有所提高，盡管在2007年達到最高點之后變異系數(shù)略有縮小，地區(qū)間基本公共服務均等化程度有所提高，但并不是很明顯，在2009年下降之后2010年迅速上升，在2011年又進一步縮小，愈加表現(xiàn)出地區(qū)間基本公共服務的公共水平變化較大。
　　 第五章，轉移支付促進公共服務

9、均等化的實證分析。通過普通面板固定效應模型檢驗中央對各省級政府的轉移支付對省級公共服務均等化的影響，發(fā)現(xiàn):財力性轉移支付對基本公共服務均等化產(chǎn)生顯著的正效應，稅收返還也對基本公共服務均等化產(chǎn)生正效應，而專項轉移支付、稅收收入、預算外資金收入、預算支出、人均GDP、物價因素作為控制變量對基本公共服務均等化的效應不顯著。
　　 第六章，山東省級轉移支付對各市公共服務均等化的影響。將轉移支付層級擴展到省以下，檢驗省際轉移支付對17個城

10、市的公共服務均等化的影響。在檢驗之前，首先建立山東省各市基本公共服務均等化測度的指標體系，由于數(shù)據(jù)的可得性不同，選用比省級基本公共服務均等化指標體系更為簡單的指標，得出山東省基本公共服務均等化指數(shù)，并且利用2007-2009年山東省17個市的面板數(shù)據(jù)檢驗了省級對下轉移支付總額以及分項轉移支付額對省以下基本公共服務均等的影響，得出以下結論:人均GDP對山東省內(nèi)基本公共服務均等化的效應顯著;轉移支付對基本公共服務均等化的促進作用不明顯，不管

11、是轉移支付總額還是分項轉移支付來看效果都不明顯，預算性收入、預算性支出作為控制變量對基本公共服務均等化的效應也不顯著。
　　 第七章，完善轉移支付制度，促進公共服務均等化的思路，闡述了我國促進政府間基本公共服務均等化的路徑選擇主要就是改革轉移支付制度，這是解決政府財力失衡問題，促進政府間基本公共服務均等化目標實現(xiàn)的重要途徑，應該穩(wěn)步推進?？紤]到各地區(qū)之間自然條件差異、經(jīng)濟發(fā)展水平差距、政府財力有限的現(xiàn)實，基本公共服務均等化的實現(xiàn)

12、是個長期過程。在完善轉移支付促進基本公共服務均等化的思路部分，提出完善中央政府轉移支付制度的措施包括:合理劃分政府的事權范圍;深化財政體制改革，增進政府服務職能;完善轉移支付制度;加快法制建設步伐，依法實施轉移支付。提出要確立兩種不同的轉移支付模式;為基本公共服務均等化項目安排專項轉移支付等。并且提出具體轉移支付的設計方案，包括均衡性轉移支付方案設計，專項轉移支付方案設計。
　　 本文的研究方法包括:第一，運用統(tǒng)計方法，選擇政府

13、在基本公共服務各領域當中的典型指標，構建指標體系，運用層次分析法和主成分分析法，測量省級及市級基本公共服務均等化水平。第二，運用普通面板固定效應模型，選擇多個樣本進行計量分析，發(fā)現(xiàn)轉移支付確實能夠促進基本公共服務的均等化提供。
　　 本文的主要觀點包括:第一，比較完整論述了全國以及省一級政府轉移支付與地區(qū)間基本公共服務均等化的關系，指出轉移支付是實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化的主要方式。第二，論述了轉移支付促進公共服務均等化的內(nèi)在

14、機制，指出轉移支付制度對促進地區(qū)財力均衡的作用有助于實現(xiàn)公共服務均等化。第三，實證檢驗了我國轉移支付是促進公共服務均等化的重要影響因素，并提出了有助于提高地區(qū)間基本公共服務均等化的轉移支付制度完善措施。
　　 本文的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在:第一，本文在已有理論框架基礎上，構建了轉移支付對地區(qū)間基本公共服務均等化影響的綜合分析框架，從理論上將轉移支付、財力均衡和基本公共服務均等化放到一個的分析框架，分析通過轉移支付制度的設計，最終如何促進

15、基本公共服務均等化實現(xiàn)，在這個框架中，政府轉移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要手段，基本公共服務均等化是轉移支付制度優(yōu)化的最終目的，在兩者中間，還有一個重要的媒介，財力均衡是在轉移支付促進基本公共服務均等化的作用機制中起到主要的傳導作用。第二，本文比較系統(tǒng)地檢驗了轉移支付對地區(qū)間基本公共服務均等化的影響，既研究了中央對省級政府轉移支付對省際基本公共服務均等化的影響，還研究了省以下轉移支付對市級際基本公共服務均等化的影響。第三，本文