地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控的法律制度研究.pdf

1、隨著外來(lái)人口流入城市，城市規(guī)模逐漸膨脹。這對(duì)我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是個(gè)重大挑戰(zhàn)。其中最主要體現(xiàn)在對(duì)資金的需求。加上前幾年全球金融危機(jī)的影響，我國(guó)出口開始減少，為了刺激經(jīng)濟(jì)，國(guó)家制定了增加大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資的政策。然而，地方政府卻由于預(yù)算法的禁止性規(guī)定不能舉債融資。在此背景下，地方融資平臺(tái)作為替代性選擇來(lái)規(guī)避法律，進(jìn)行融資。
　　 然而，平臺(tái)的出現(xiàn)引起了人們的爭(zhēng)議和擔(dān)憂。雖然官方文件將其認(rèn)定為由地方政府出資成立的法人組織，獨(dú)立

2、承擔(dān)責(zé)任。但是，平臺(tái)的法律性質(zhì)在理論上存在很大爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為地方政府和平臺(tái)就是授權(quán)經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，即平臺(tái)是地方政府職能的延伸;有的學(xué)者認(rèn)為地方政府和平臺(tái)是委托代理的關(guān)系;還有學(xué)者認(rèn)為地方政府和平臺(tái)是信托法律關(guān)系。如果平臺(tái)是地方政府的所屬機(jī)構(gòu)，那么平臺(tái)的融資行為就是地方政府的融資行為，這明顯違反了預(yù)算法禁止地方政府發(fā)行債券的規(guī)定。若地方政府和融資平臺(tái)是委托代理關(guān)系，那么地方政府就要為它所有授權(quán)的行為承擔(dān)法律后果，這會(huì)擴(kuò)大地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3、如果地方政府和融資平臺(tái)是信托法律關(guān)系，那么作為受托人的平臺(tái)只享有獲取報(bào)酬的權(quán)利，這與公司的本質(zhì)不符合。通過(guò)對(duì)三種觀點(diǎn)法律特征的分析，無(wú)論哪一種觀點(diǎn)在理論和實(shí)踐上都無(wú)法自圓其說(shuō)。只有將融資平臺(tái)界定為法人組織，才能保護(hù)債權(quán)人利益，避免地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。雖然理論上平臺(tái)作為法人無(wú)可爭(zhēng)議，但是，在實(shí)踐過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)很大，不得不引起人們的擔(dān)憂。通過(guò)以平臺(tái)、地方政府和銀行這個(gè)三方法律關(guān)系為切入點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論主合同和從合同都存在巨大風(fēng)險(xiǎn)

4、。在簽訂合同時(shí)，平臺(tái)的項(xiàng)目法律手續(xù)不全。銀行對(duì)政府信用過(guò)分信任，加上信息不對(duì)稱，導(dǎo)致銀行對(duì)信貸資金的監(jiān)管不到位。權(quán)利質(zhì)押標(biāo)的同時(shí)具備行政性和財(cái)產(chǎn)性，存在制度性風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)以及權(quán)利質(zhì)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。概括起來(lái)，地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)涵蓋了兩方面，一是金融風(fēng)險(xiǎn);二是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　 分析其原因，融資平臺(tái)其實(shí)在運(yùn)行狀況上差異很大，應(yīng)該進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。所以，在防控地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)平臺(tái)進(jìn)行分類。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)按照公司法的

5、規(guī)定進(jìn)行公司化治理，對(duì)政府信用擔(dān)保進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，同時(shí)充分發(fā)揮平臺(tái)內(nèi)部和外部的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)健康經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)嘗試建立和完善地方債制度，以逐漸淘汰該類平臺(tái)。當(dāng)然，發(fā)行地方債應(yīng)當(dāng)平衡好融資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。為此，應(yīng)當(dāng)從地方債發(fā)行、監(jiān)管、清償三個(gè)角度發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題，進(jìn)而針對(duì)性地設(shè)計(jì)出防控平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的法律制度。在地方債發(fā)行制度上，應(yīng)當(dāng)修改預(yù)算法，賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，同時(shí)修改其他法律，將地方債納入一個(gè)系統(tǒng)的法律體系中去