重慶地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防控研究.pdf

1、重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),為緩解當(dāng)前城市建設(shè)用地供給緊張與農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的矛盾,并結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)出地票交易制度。所謂地票,指的是農(nóng)戶(hù)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地(宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等)復(fù)墾為耕地,并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。地票交易制度不僅是對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)合的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,也是國(guó)外土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移

2、(TDR)制度在中國(guó)的創(chuàng)新實(shí)踐,它有效地緩解了城市建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)供不應(yīng)求的矛盾,極大地提升了農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用水平,顯著地改善了農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件,對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地交易市場(chǎng)、促進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。
　　 然而同任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新一樣,地票交易制度在實(shí)踐過(guò)程中難免會(huì)存在一定的缺陷、蘊(yùn)含一些潛在的風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)重制約著其正常運(yùn)行和未來(lái)發(fā)展。2010年下半年,國(guó)土資源部專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研組對(duì)

3、重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研,在肯定該項(xiàng)創(chuàng)新制度的同時(shí)提出了地票交易制度需進(jìn)一步研究的十大問(wèn)題,其中之一就是地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。因此,準(zhǔn)確辨識(shí)當(dāng)前地票交易制度面臨的風(fēng)險(xiǎn),揭示其來(lái)源和發(fā)生的機(jī)理、影響機(jī)制,運(yùn)用科學(xué)方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的大小及重要程度進(jìn)行評(píng)估,探索規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的路徑方法并提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范措施,建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范控制體系,是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。
　　 本文以地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象,從制度風(fēng)險(xiǎn)管理的角度,采用

4、地票交易制度績(jī)效評(píng)估→地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)→地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估→制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施→設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范體系的思路開(kāi)展研究。運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法、特爾斐法定性識(shí)別了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn),運(yùn)用層次分析法、模糊評(píng)價(jià)法和綜合評(píng)價(jià)法對(duì)地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了定量評(píng)估,最后提出了相應(yīng)的防控措施,并設(shè)計(jì)出風(fēng)險(xiǎn)防控體系。研究?jī)?nèi)容與成果如下:
　　 1、評(píng)價(jià)了地票交易制度的總體運(yùn)行成效
　　 地票交易制度運(yùn)行以來(lái),舉辦地票交易會(huì)25場(chǎng),累計(jì)交易地票8.86

5、萬(wàn)畝,成交金額175億元,取得了明顯的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。一是創(chuàng)新了農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地置換模式,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng);二是顯化了農(nóng)村土地價(jià)值,為農(nóng)民增加了175億元的財(cái)產(chǎn)性收入,并優(yōu)化了農(nóng)村土地空間布局;三是以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式,補(bǔ)充耕地8.86萬(wàn)畝,有利于重慶市堅(jiān)守3256萬(wàn)畝的耕地保有量、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡?？傮w來(lái)說(shuō),該項(xiàng)制度的運(yùn)行對(duì)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用,做出

6、了顯著的貢獻(xiàn)。
　　 2、定性識(shí)別了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)
　　 依據(jù)系統(tǒng)性、全面性、動(dòng)態(tài)性、全程性等原則。運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法、德?tīng)柗品ǘㄐ宰R(shí)別了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn),地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)可分為7大風(fēng)險(xiǎn)24項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):
　　 一是對(duì)耕地保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為:復(fù)墾耕地質(zhì)量保障風(fēng)險(xiǎn)、耕地占補(bǔ)平衡的風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)墾耕地撂荒風(fēng)險(xiǎn);
　　 二是對(duì)政府宏觀管理的沖擊風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為:對(duì)土地管理的沖擊影響、對(duì)土地利用規(guī)劃的沖擊影響、對(duì)城市土地供應(yīng)的影

7、響、對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的影響、對(duì)現(xiàn)行征地制度的影響;
　　 三是對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為:未充分考慮農(nóng)村自身發(fā)展需求、提高了區(qū)縣發(fā)展用地成本、造成區(qū)域間發(fā)展不均衡;
　　 四是對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為:農(nóng)民的復(fù)墾主體地位有待提升、農(nóng)民的交易主體地位有所忽略、宅基地社會(huì)保障功能需慎重考慮、地票落地區(qū)農(nóng)民權(quán)益未得到充分保障;
　　 五是對(duì)地票購(gòu)買(mǎi)者權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為:“打包”方式影響地票交易秩序、地票

8、持有者落地權(quán)利未得到保障、限制地票流轉(zhuǎn)不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;
　　 六是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為:可能造成建設(shè)用地成本增加而推高房?jī)r(jià)、可能造成房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)量增加而影響市場(chǎng);
　　 七是對(duì)地票制度自身運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)為地票供給不足風(fēng)險(xiǎn)、集體組織存在尋租風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)用地指標(biāo)雙軌制風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)初衷未能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
　　 3、定量評(píng)估了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)
　　 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果,地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)綜合風(fēng)險(xiǎn)值為46.3732

9、,雖不算太低但仍然處于風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)。按照風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)嚴(yán)重程度,7大風(fēng)險(xiǎn)可依次排序?yàn)?對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)政府宏觀管理的沖擊風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)耕地保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)地票制度自身運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)地票購(gòu)買(mǎi)者權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn),其風(fēng)險(xiǎn)值分別為15.0692、10.3843、7.9263、6.2349、3.1684、2.9505和0.6396。
　　 4、提出了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防控措施
　　 在對(duì)地票交易制

10、度風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)和評(píng)估的基礎(chǔ)上,針對(duì)其主要風(fēng)險(xiǎn)提出充分保障農(nóng)民合法權(quán)益、加強(qiáng)政府土地宏觀調(diào)控能力、切實(shí)有效的保護(hù)耕地、適當(dāng)維護(hù)地票購(gòu)買(mǎi)者的利益訴求、逐步改進(jìn)完善地票交易相關(guān)制度等防控措施,以有效規(guī)避和防范控制風(fēng)險(xiǎn),推進(jìn)地票交易制度進(jìn)一步發(fā)展。
　　 5、設(shè)計(jì)了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防控體系
　　 借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)以及系統(tǒng)工程學(xué),為進(jìn)一步防控地票交易制度運(yùn)行中出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn),完善地票交易制度,設(shè)計(jì)出地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系。地票交易制