“訴訪分離”機(jī)制研究

1、<p>　　“訴訪分離”機(jī)制研究</p><p>　　摘 要 近年來(lái)，涉法涉訴信訪案件不斷攀升已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。一方面，由于整個(gè)社會(huì)在追求公平和正義的過(guò)程中，訴諸法律的紛爭(zhēng)不斷增多，但是相關(guān)法律體系和社會(huì)保障機(jī)制卻不夠完善，對(duì)新的利益沖突應(yīng)對(duì)不及時(shí)。另一方面，某些本應(yīng)納入訴訟程序內(nèi)的案件由于各種原因進(jìn)入信訪渠道，導(dǎo)致“訴”、“訪”交叉，嚴(yán)重干擾了司法機(jī)關(guān)的正常工作秩序。訴訪不分不僅不利于當(dāng)事人通過(guò)正

2、常的訴訟獲得權(quán)利救濟(jì)，也不利于司法機(jī)關(guān)妥善處置涉法涉訴信訪矛盾糾紛。因而有必要建立健全訴訪分離工作機(jī)制。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 訴訪分離 紛爭(zhēng) 利益沖突 訴訟程序 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：蘇從舜，北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；白玉坪，北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院控告申訴檢察處，處長(zhǎng)；張哲，北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院控告申訴檢察處，助理檢察員。 </p><p&g

3、t;　　中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）01-040-03 </p><p>　　涉法涉訴信訪機(jī)制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各部分互相配合、相輔相成，其中最為核心的內(nèi)容當(dāng)屬訴訪分離。可以說(shuō)，能否構(gòu)建完善的訴訪分離機(jī)制直接關(guān)系到涉法涉訴信訪機(jī)制改革的成敗。鑒于文章篇幅有限，本文將重點(diǎn)圍繞與訴訪分離機(jī)制緊密相關(guān)的訴訟導(dǎo)入機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制、信訪導(dǎo)出機(jī)制、終結(jié)退出機(jī)制進(jìn)行討論，

4、其他配套措施不做過(guò)多涉及。 </p><p>　　一、訴訪不分的成因分析 </p><p>　　（一）社會(huì)文化背景的影響 </p><p>　　千百年來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)文化秉承“以和為貴”的觀念，民眾有著較為普遍的“恥訟”、“厭訟”情緒，認(rèn)為法律就是懲罰和約束自己自由的工具。在遇到矛盾糾紛時(shí)，不會(huì)積極通過(guò)法律程序定紛止?fàn)?，甚至極力規(guī)避法律調(diào)整，轉(zhuǎn)而求助于“上訪鳴冤”、“請(qǐng)

5、求父母官為民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信訪不信法”的觀念。本該通過(guò)正常訴訟途徑解決的問(wèn)題，選擇非正常上訪，上訪引發(fā)矛盾糾紛又尋求訴訟解決，訴訟結(jié)果無(wú)法滿足自身期待時(shí)又試圖通過(guò)信訪行為向司法機(jī)關(guān)施壓，形成了“訴”、“訪”交織，矛盾不斷聚集的惡性循環(huán)。 </p><p>　　（二）司法救濟(jì)的有限性 </p><p>　　司法救濟(jì)是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力調(diào)整社會(huì)關(guān)系，并強(qiáng)制相關(guān)

6、當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種救濟(jì)手段，是具有終局效力的救濟(jì)方式。因此，為了防止司法機(jī)關(guān)在行使國(guó)家公權(quán)力的過(guò)程中濫用權(quán)力，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)安全，法律為司法機(jī)關(guān)的行為設(shè)定了明確的框架，超出框架的行為被認(rèn)為違法。這就導(dǎo)致了司法救濟(jì)具有相對(duì)性，不可能絕對(duì)地、不受限制地保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益?！笆馨阜秶木窒扌浴⒃V訟時(shí)效的機(jī)械性、訴訟活動(dòng)的有償性、訴訟程序的復(fù)雜性、裁判公正的相對(duì)性、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有限性決定了當(dāng)事人的司法救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)” ，司法救濟(jì)的有限性使越來(lái)越

7、多的權(quán)利人選擇信訪途徑來(lái)表達(dá)訴求，以期獲得更為可觀的補(bǔ)償。特別是個(gè)別信訪人在訴訟過(guò)程中進(jìn)行惡意信訪，在訴訟程序內(nèi)，不積極應(yīng)訴，反而亂發(fā)“舉報(bào)信”、“控告信”，以此拖延訴訟，干擾正常訴訟秩序，借助外力向?qū)徟谢顒?dòng)施壓。 </p><p>　?。ㄈ┥暾?qǐng)?jiān)賹彊?quán)保障不力 </p><p>　　現(xiàn)行法律對(duì)于申訴主體、申訴時(shí)間、申訴理由等諸多方面毫無(wú)限制，導(dǎo)致訴訟秩序混亂。不僅在信訪申訴上具有錯(cuò)誤的導(dǎo)

8、向作用，更易導(dǎo)致當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)處于空置狀態(tài)?！氨緫?yīng)具有訴權(quán)地位的當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利淹沒(méi)在傳統(tǒng)的職權(quán)監(jiān)督的色彩中，弱化了其作為當(dāng)事人訴權(quán)所應(yīng)具有的法律地位” 。申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利不能現(xiàn)實(shí)的依法行使，申請(qǐng)?jiān)賹彽那啦粔驎惩ê鸵?guī)范，導(dǎo)致許多當(dāng)事人無(wú)奈之下只好選擇信訪來(lái)表達(dá)、實(shí)現(xiàn)訴求。 </p><p>　　二、訴訪分離機(jī)制概述 </p><p>　　訴訟與信訪，二者交集在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，但分屬于

9、不同的糾紛解決方式。既有共同的存在價(jià)值，又有彼此分離的可行性和必要性。“訴訪分離，不是機(jī)械分離，而是辯證分離，實(shí)質(zhì)上是理念之合與程序之分的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前，在構(gòu)建訴訪分離工作機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做到既訴訪分離、又訴訪相濟(jì)，這是方向問(wèn)題，也是方法問(wèn)題。訴訪分離工作機(jī)制不僅要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單的分，更要實(shí)現(xiàn)辯證的合，無(wú)論是進(jìn)入訴的訪，還是形成訪的訴，不能僅看是否規(guī)范了受理程序，是否確保了程序公正，更要看是否最終解決了實(shí)際問(wèn)題，是否實(shí)現(xiàn)了兩種權(quán)利救濟(jì)途徑的

10、殊途同歸” 。 </p><p>　　有學(xué)者指出，訴訪分離機(jī)制的內(nèi)涵包括“三個(gè)要素”，外延包括“三項(xiàng)機(jī)制”。 </p><p>　?。ㄒ唬﹥?nèi)涵――三個(gè)要素 </p><p>　　“三個(gè)要素”指載體要素、邏輯要素、處置要素。載體要素包含了資源調(diào)配與制度構(gòu)建，資源調(diào)配是指解決涉訴信訪問(wèn)題的各種程序、責(zé)權(quán)、組織的調(diào)整和配置，制度構(gòu)建是指與資源調(diào)配相適應(yīng)的各種操作技術(shù)的規(guī)則

11、化；邏輯要素是指訴與訪之間有一種牽連的邏輯關(guān)系，訴是訪的所經(jīng)階段，訪是訴的當(dāng)然結(jié)果，這種牽連關(guān)系決定了訴訪分離機(jī)制構(gòu)建的方向；處置要素是指訴與訪在處置方式上有本質(zhì)區(qū)別，訴有嚴(yán)格的程序保障，司法機(jī)關(guān)在任何一個(gè)階段都有嚴(yán)格依照法定程序辦事，訪不具有如此嚴(yán)格的程序限制，主要依靠的是教育息訴，這就決定了涉及訪的制度必然成為訴訪分離機(jī)制中最難以執(zhí)行的部分。 </p><p>　　（二）外延――三項(xiàng)機(jī)制 </p>

12、<p>　　“三項(xiàng)機(jī)制”是指受訴機(jī)制、息訪機(jī)制和穩(wěn)控機(jī)制?，F(xiàn)有制度構(gòu)建往往圍繞受訴機(jī)制進(jìn)行，明晰哪些訴求能夠?qū)朐V訟程序，哪些訴求需要導(dǎo)出，引入信訪程序；對(duì)于息訪機(jī)制與穩(wěn)控機(jī)制關(guān)注較少，息訪機(jī)制的主體呈現(xiàn)多元化的特征，不僅包含司法機(jī)關(guān)，也包括各級(jí)黨委、政府和基層組織。各主體遵循屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、主管負(fù)責(zé)等基本原則，通過(guò)責(zé)權(quán)分配，互相配合開(kāi)展工作。穩(wěn)控機(jī)制涉及的主要是非正常訪事件的防范與控制，一般而言，主要是各級(jí)地方政府及

13、各類基層組織。 </p><p>　　構(gòu)建訴訪分離機(jī)制的前提在于明確訴訪分離的價(jià)值目標(biāo)與功能定位。有學(xué)者指出，訴訪分離應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)，一是有效疏導(dǎo)，二是合理抑制，這一定位為訴訪分離機(jī)制的完善提供了整體思路。 </p><p>　　三、訴訪分離機(jī)制的規(guī)范基礎(chǔ) </p><p>　　為深入貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神，最高人民檢察院于2014年8月28日出臺(tái)了三個(gè)配套

14、辦法，即《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》。北京市人民檢察院也先后出臺(tái)了《北京市人民檢察院關(guān)于推進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》和《北京市檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合接訪工作規(guī)定》，規(guī)定了訴訪分離的具體做法，明確了涉法涉訴信訪案件辦理的具體標(biāo)準(zhǔn)，建立案件承辦部門和控申部門聯(lián)合接訪、聯(lián)合答復(fù)的矛盾糾紛化解雙責(zé)機(jī)制和涉檢信訪案件共同息訴機(jī)制。 　

15、　可以說(shuō)，涉法涉訴信訪工作改革思路已十分明確，配套機(jī)制也逐步健全。當(dāng)下的主要任務(wù)在于，通過(guò)司法實(shí)踐，特別是基層司法實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并進(jìn)行總結(jié)、提煉，以不斷完善相關(guān)工作制度。就涉法涉訴信訪機(jī)制改革現(xiàn)狀來(lái)看，最大的癥結(jié)仍在于訴訪分離難以真正實(shí)現(xiàn)。訴訪不分，涉法涉訴信訪機(jī)制改革就失去了前提和基礎(chǔ)。 </p><p>　　現(xiàn)階段，針對(duì)訴訪分離機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定的規(guī)范性文件主要有兩個(gè)，一是最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院

16、受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），二是北京市人民檢察院出臺(tái)的《北京市人民檢察院關(guān)于推進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）。二者在整體思路及具體操作上體現(xiàn)了高度一致的特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)這兩份文件的梳理，可以大致明確訴訪分離機(jī)制的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路： </p><p>　　1.對(duì)于不涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的普通信訪事項(xiàng)，根據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管

17、、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將材料轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)。 </p><p>　　2.涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)，依法可以通過(guò)法律程序解決的控告、申訴，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)或者本院有關(guān)部門；屬于公安機(jī)關(guān)、人民法院或者其他機(jī)關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。 </p><p>　　3.對(duì)于訴訟程序進(jìn)行中的案件，訴訟參與人提出控告或者申訴，但是法律未規(guī)定相應(yīng)救濟(jì)途徑的，應(yīng)及時(shí)移送本

18、院案件承辦部門，承辦部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依法按程序辦理，并做好當(dāng)事人等訴訟參與人的解釋說(shuō)明工作。 </p><p>　　4.控告、申訴已經(jīng)最高人民檢察院或者省級(jí)人民檢察院決定終結(jié)的，各級(jí)人民檢察院不予受理。按照中央和最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定，移交當(dāng)?shù)攸h委、政府有關(guān)部門及其基層組織，落實(shí)教育幫扶、矛盾化解責(zé)任。 </p><p>　　此外，訴訪分離還有如下配套機(jī)制： </p><p

19、>　　1.控告申訴一體化辦理機(jī)制。 </p><p>　　2.終結(jié)退出機(jī)制。 </p><p>　　3.建立會(huì)商機(jī)制。 </p><p>　　在訴與訪的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，以上兩個(gè)規(guī)范性文件同時(shí)進(jìn)行了回避。高檢院《實(shí)施辦法》沒(méi)有對(duì)“訪”進(jìn)行解釋，北京市檢院《實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)于“訪”，進(jìn)行了這樣的定義：“訴訪分離中的‘訪’，是指信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢、拒絕行使或者

20、喪失，仍然對(duì)人民檢察院做出的決定不服，通過(guò)來(lái)信來(lái)訪形式，向有關(guān)部門表達(dá)意愿，反映與案件決定、裁判有關(guān)的問(wèn)題和事項(xiàng)”。 </p><p>　　二者均沒(méi)有對(duì)“訴”進(jìn)行定義，而是選擇了對(duì)應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入法律程序的申訴或者控告進(jìn)行一一列舉。 </p><p>　　四、司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題 </p><p>　　無(wú)論從頂層設(shè)計(jì)還是從具體規(guī)范上來(lái)看，可以說(shuō)訴訪分離機(jī)制構(gòu)建相對(duì)完備，規(guī)范

21、體系已基本形成，但是，涉法涉訴信訪機(jī)制改革試點(diǎn)一年多以來(lái)，實(shí)踐中依然發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題，導(dǎo)致訴訪分離難以真正實(shí)現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄒ唬┰V訪分離缺少明確標(biāo)準(zhǔn) </p><p>　　按照現(xiàn)有文件規(guī)定，“訴”與“訪”之間沒(méi)有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是采取一一列舉的形式，將檢察機(jī)關(guān)實(shí)際工作中最為常見(jiàn)的信訪形式予以羅列，做出了明確、具體、剛性的規(guī)定，以促進(jìn)訴訪分離工作規(guī)范化開(kāi)展。但實(shí)際工作中遇到的情況

22、往往更為復(fù)雜多變，執(zhí)法辦案中遇到的很多問(wèn)題無(wú)法與文件規(guī)定一一對(duì)號(hào)入座，致使實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)案內(nèi)案外訴求一并處理、信訪事項(xiàng)反復(fù)處理等現(xiàn)象。訴訪分離缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐難以適從，工作存在一定隨意性。 </p><p>　　（二）信訪線索導(dǎo)出途徑不暢 </p><p>　　涉法涉訴信訪機(jī)制改革推行以來(lái)，導(dǎo)入檢察機(jī)關(guān)的案件量逐步上升，但與此相反，檢察機(jī)關(guān)導(dǎo)出信訪案件量逐步下降。信訪案件導(dǎo)出過(guò)程中，

23、逐漸暴露出途徑不暢、有關(guān)單位拒絕接收等一系列問(wèn)題?？梢?jiàn)，隨著改革深入，“訴”的概念已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，但對(duì)“訪”的認(rèn)識(shí)和處理尚不明確。 </p><p>　?。ㄈ?dǎo)入訴訟程序不暢 </p><p>　　由于職能交叉，對(duì)于需要導(dǎo)入訴訟程序的舉報(bào)、申訴或者控告，司法機(jī)關(guān)之間存在管轄爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)與法院之間涉及問(wèn)題較少，爭(zhēng)議最突出的體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間，主要涉及以下幾類線索：第一，村民委

24、員會(huì)等村集體組織工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件；第二，非國(guó)有公司、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體工作人員涉嫌職務(wù)犯罪案件；第三，進(jìn)京訪引發(fā)的涉嫌犯罪案件。由于取證難、立案難、以及可能涉及政府行為無(wú)法定性等原因，這三類線索導(dǎo)入訴訟程序的概率極低。 </p><p>　?。ㄋ模┤鄙儆行У慕K結(jié)退出機(jī)制 </p><p>　　信訪案件終結(jié)退出機(jī)制已不是新出現(xiàn)的概念，文件規(guī)定中早有涉及，制度建設(shè)上也有保障。但是在司法實(shí)踐

25、中涉法涉訴信訪案件啟動(dòng)終結(jié)退出機(jī)制的實(shí)屬罕見(jiàn)，涉法涉訴信訪工作“終而不結(jié)”問(wèn)題突出。原因主要有三： </p><p>　　其一，終結(jié)退出機(jī)制門檻較高，司法資源有限，往往難以在一起信訪案件中投入如此多的精力。 </p><p>　　其二，信訪案件終結(jié)退出決定作出后，可能引發(fā)信訪人纏訪鬧訪，考慮到存在這一風(fēng)險(xiǎn)，司法機(jī)關(guān)多不愿啟動(dòng)終結(jié)退出機(jī)制。 </p><p>　　其三

26、，終結(jié)退出機(jī)制的意義更多的停留在程序處理上，即使對(duì)某一信訪案件作出終結(jié)退出決定，信訪人仍然可能纏訪鬧訪，司法機(jī)關(guān)即使“不受理、不交辦、不統(tǒng)計(jì)” ，但依然要反復(fù)進(jìn)行釋法說(shuō)理，這不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了司法資源，更可能損害司法權(quán)威，助長(zhǎng)信訪人通過(guò)無(wú)理纏訪獲取利益的不良心態(tài)。 </p><p>　　五、完善訴訪分離機(jī)制的建議 </p><p>　　（一）明確訴訪分離標(biāo)準(zhǔn) </p><p

27、>　　應(yīng)對(duì)現(xiàn)有文件進(jìn)一步完善，統(tǒng)一訴訪分離的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一是以實(shí)質(zhì)要件為標(biāo)準(zhǔn)劃分；二是以形式要件為標(biāo)準(zhǔn)劃分 。實(shí)質(zhì)要件以信訪人的訴訟內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，案內(nèi)訴訟請(qǐng)求納入訴訟程序，案外利益訴求納入信訪程序。形式要件以程序是否終結(jié)為標(biāo)準(zhǔn)，訴訟程序尚未終結(jié)的，當(dāng)事人提出的訴訟在程序中解決，訴訟程序已經(jīng)終結(jié)的，信訪人不再具有案件當(dāng)事人身份，應(yīng)當(dāng)在信訪程序中提出訴求。 </p><p>　　無(wú)論采取哪一種標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是統(tǒng)一、

28、具有可操作性。防止司法實(shí)踐中出現(xiàn)新情況時(shí)反復(fù)修改規(guī)范性文件，破壞制度的穩(wěn)定性。 </p><p>　　（二）暢通信訪導(dǎo)入導(dǎo)出機(jī)制 　　1.充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用。涉法涉訴信訪機(jī)制改革推進(jìn)一年多以來(lái)，各司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中都或多或少遇到一些現(xiàn)實(shí)困難，而很多問(wèn)題并不是單純依靠完善規(guī)范能夠解決的。因?yàn)?，?guī)范無(wú)論如何完備，在今后的工作中，依然會(huì)遇到新情況、新問(wèn)題，是已有規(guī)范無(wú)法解決的，因此，在規(guī)范之外，各職能主體形成一個(gè)

29、有效的溝通協(xié)作機(jī)制亦十分重要。當(dāng)下，司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分溝通，首先解決司法機(jī)關(guān)內(nèi)部信訪線索導(dǎo)入訴訟程序不暢的問(wèn)題，其次，梳理各司法機(jī)關(guān)存在的信訪線索對(duì)外導(dǎo)出途徑不暢的問(wèn)題。最后，與黨委、政法委、政府信訪部門、政府各主要職能部門進(jìn)行協(xié)商。以具體問(wèn)題為切入點(diǎn)，共同建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)流轉(zhuǎn)工作機(jī)制，整合資源，以簽訂協(xié)議的形式明確涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入、導(dǎo)出標(biāo)準(zhǔn)，確立統(tǒng)一規(guī)范。探索在政府信訪部門內(nèi)部設(shè)立專門的處理涉法涉訴信訪問(wèn)題工作小組。對(duì)于

30、導(dǎo)出的信訪件，應(yīng)定期通報(bào)相關(guān)信訪線索的處理進(jìn)度，保證各機(jī)關(guān)答復(fù)口徑一致，防止不同職能部門相互推諉，扯皮。 </p><p>　　2.引入第三方參與檢察機(jī)關(guān)矛盾化解工作。當(dāng)前涉法涉訴信訪工作面臨的矛盾日趨復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分挖掘可用資源，加強(qiáng)與司法局、律師協(xié)會(huì)、人大代表、社區(qū)及基層組織的聯(lián)系。充分引入律師、人大代表等作為第三方參與涉法涉訴信訪矛盾化解，充分發(fā)揮第三方兼具專業(yè)性和中立性的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)信訪人合法、理性地

31、解決問(wèn)題，有效緩解信訪人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的抵觸情緒，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)辦理信訪案件的社會(huì)公信力和支持度，同時(shí)達(dá)到將涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法制化軌道解決的目的。 </p><p>　　（三）規(guī)范司法，防止程序空轉(zhuǎn) </p><p>　　1.強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能范圍有限，對(duì)于公安機(jī)關(guān)久拖不決，拒絕出具法律文書(shū)等問(wèn)題缺少明確的監(jiān)督手段，監(jiān)督難以起到實(shí)效。而目前這一問(wèn)題已十分嚴(yán)重地侵害了信訪

32、人權(quán)利，必須引起足夠重視?？梢钥紤]在偵查監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)拓寬監(jiān)督手段和監(jiān)督范圍，防止公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而久拖不決、應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 </p><p>　　2.建立穩(wěn)定的信息共享與反饋機(jī)制。與轄區(qū)內(nèi)其他司法機(jī)關(guān)建立穩(wěn)定的信息共享與反饋機(jī)制，促進(jìn)信訪事項(xiàng)依法導(dǎo)入法律程序，并在導(dǎo)入法律程序后，及時(shí)跟蹤獲取反饋，避免法律程序空轉(zhuǎn)，提高辦案質(zhì)量。 </p><p>　?。ㄋ模?/p>

33、完善信訪終結(jié)退出機(jī)制 </p><p>　　涉法涉訴信訪終結(jié)退出機(jī)制是涉法涉訴信訪機(jī)制改革中必須關(guān)注的一環(huán)。為了保證制度應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)威性和法律效力，涉法涉訴信訪導(dǎo)出機(jī)制必不可少?？偟膩?lái)說(shuō)，導(dǎo)出機(jī)制的意義在于：第一，促使信訪人形成信訪合理預(yù)期；第二，從更深層次上實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理。涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)退出機(jī)制能否發(fā)揮作用，一定程度上影響到涉法涉訴信訪機(jī)制改革的效果。 </p><p>　　1.

34、明確涉法涉訴信訪終結(jié)退出機(jī)制。北京市人民檢察院2012年11月出臺(tái)了《北京市檢察機(jī)關(guān)涉檢信訪案件終結(jié)退出工作辦法》，明確規(guī)定了涉檢信訪案件終結(jié)退出的前提條件、啟動(dòng)程序、備案程序、決定主體等內(nèi)容。當(dāng)前涉法涉訴信訪機(jī)制改革已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于信訪終結(jié)退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)予以完善，彌補(bǔ)制度空白。 </p><p>　　2.完善信訪救濟(jì)機(jī)制。目前涉法涉訴信訪“終而不結(jié)”矛盾突出，對(duì)于這類信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確區(qū)分出有理訪和無(wú)理訪，針

35、對(duì)其中訴求有一定合理性的涉法涉訴信訪人，其訴求通過(guò)法律途徑難以解決、且信訪人生活困難、愿意接受救助息訴罷訪的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)救助、救濟(jì)，構(gòu)建涉法涉訴信訪多元化處理機(jī)制，通過(guò)依據(jù)相關(guān)政策和規(guī)定進(jìn)行司法救助、法律援助、綜合治理等手段統(tǒng)籌解決當(dāng)事人在生存、生活面臨的困難，使信訪案件真正終結(jié)。 </p><p>　　3.完善息訪、穩(wěn)控機(jī)制。上文中提到，訴訪分離機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面內(nèi)容：受訴機(jī)制、息訪機(jī)制、穩(wěn)控機(jī)制。目前我們

36、關(guān)注的重點(diǎn)主要停留在受訴機(jī)制上，對(duì)于息訪機(jī)制和穩(wěn)控機(jī)制關(guān)注較少。涉法涉訴信訪本身由訴訟引發(fā)，但是很多問(wèn)題無(wú)法在訴訟程序中解決。對(duì)于訴訟程序已經(jīng)終結(jié)、當(dāng)事人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢的信訪問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)經(jīng)反復(fù)釋法說(shuō)理仍無(wú)法解決問(wèn)題的，可以由省級(jí)人民檢察院做出終結(jié)退出決定。涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)退出后，如信訪人仍不服，應(yīng)由當(dāng)?shù)攸h委、政府作為主責(zé)部門，開(kāi)展息訪、穩(wěn)控工作。對(duì)于存在一定合理性的信訪訴求，當(dāng)?shù)攸h委、政府應(yīng)整合資源切實(shí)解決信訪人實(shí)際困難。

37、</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　李云.淺析訴訪分離對(duì)政法工作的新挑戰(zhàn).貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào).2013（6）. </p><p>　　唐龍生、劉菲.論訴訪分離工作機(jī)制之構(gòu)建.法治研究.2010（1）. </p><p>　　濱州市中級(jí)人民法院課題組、宋文明、程紀(jì)寒.關(guān)于建立健全訴訪分離工

38、作機(jī)制問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告.山東審判.2010（3）. </p><p>　　《北京市檢察機(jī)關(guān)涉檢信訪案件終結(jié)退出工作辦法》第二條：涉檢信訪案件終結(jié)后，案件法律程序已經(jīng)辦結(jié)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不再受理、不再交辦、不再統(tǒng)計(jì)。對(duì)已終結(jié)的案件要形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、制定統(tǒng)一答復(fù)口徑，進(jìn)一步深化辦案公開(kāi)審查制度，落實(shí)釋法說(shuō)理工作機(jī)制，案件終結(jié)后重點(diǎn)是做信訪人的釋法明理和教育勸返工作，要厘清信訪案件在不同階段上的職責(zé)、任務(wù)重點(diǎn)，推進(jìn)信訪問(wèn)題的