論我國基層財政困境的形成機理及出路——基于基層財政的地位、職能進行的分析.pdf

1、近年來，基層財政困境成為財政實際工作亟待解決的難題，也是理論界研究的熱點。很多學者側重從財政體制角度探討基層財政困境的成因和出路，但卻沒有解釋為什么不合理的體制會長期存在而難以得到修正；也有的學者從基層政府財政自身探討困境的成因和出路，認為基層政府機構臃腫、人浮于事，支出效率低下，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，財源有限等因素導致了基層財政困境。顯然，他們所指出的原因本身就是亟待解決的現(xiàn)實問題，如果這些問題不能解決，基層財政自然也就難以解困，而要解決

2、這些導致基層財政困境問題的問題，從邏輯上講，就是要探討基層財政困境成因的成因，即要尋找基層財政困境問題的癥結，要對導致基層財政困境的多種原因追本溯源，找出它們共同的根源。 本文認為，基層財政困境從根本上講，是市場經(jīng)濟條件下我國規(guī)定高層政府與基層政府間權力分配關系的特定制度結構扭曲的必然結果。 從應然的角度分析，政府財政是人們?yōu)榱私档凸伯a(chǎn)品供給過程中的交易成本而創(chuàng)設的一種特殊的制度安排。目前的多級政府是從最初的單一層次的

3、“小政府”發(fā)展演化過來的。由于受交易成本的制約，最初能夠出現(xiàn)的政府必然是涉及人數(shù)少、涵蓋范圍有限的“小政府”?！靶≌睘榱私档褪芤娣秶龈髯暂爡^(qū)的公共產(chǎn)品供給的交易成本，就成立了高一層次的政府，其權力來自“小政府”的授予，其可以協(xié)調(diào)、管理“小政府”的行為，提供超出“小政府”轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品，于是單一層次的政府就為二層制政府所取代。以此類推，多個高一層次的政府為降低受益范圍超出各自轄區(qū)的公共產(chǎn)品供給的交易成本會成立更高層次的政府，政

4、府級次化的程度會由此而不斷加深，但不會一直持續(xù)下去。因為高一層次的政府通過其與低層次政府之間的縱向交易替代低層次政府之間的橫向交易，雖然可以降低公共產(chǎn)品供給的交易成本，但隨著政府級次的增加，邊際橫向交易成本遞減而邊際縱向交易成本遞增，當二者相等時政府級次就會實現(xiàn)均衡。這種公共產(chǎn)品供給交易成本的政府層級降低機制表明，基層政府首先具有存在的必然性、合理性，(本文稱之為“邏輯先在性”)。因此，要構建財政管理體制就需要遵循“自下而上”授權的思路

5、。在政府級次化的條件下，基層政府財政職能的實現(xiàn)，就不能不受高層政府的影響。由于二者本質(zhì)上都是降低公共產(chǎn)品供給過程中的交易成本的手段和方式，因此，界定基層政府財政的職能就需要發(fā)揮二者的比較優(yōu)勢。由于基層財政在提供基層公共產(chǎn)品方面具有比較優(yōu)勢，可以很好地體現(xiàn)公平和效率原則，因此，基層財政職能的集中體現(xiàn)就是提供基層公共產(chǎn)品，這意味著與該類公共產(chǎn)品供給所對應的支出就必須由基層政府安排，高層政府不能“越俎代庖”，這構成基層財政的職能范圍。但是，在

6、收入籌集方面，高層政府更具有比較優(yōu)勢，按照政府間分稅的原則，用來提供基層公共產(chǎn)品的收入相當部分需要高層政府籌集，這意味著基層財政在收入籌集方面對高層政府存在一定的依賴性，需要依靠高層政府的轉移支付，由此就產(chǎn)生了一種風險，即如果高層政府“自利”，其籌集了收入?yún)s不安排足夠的轉移支付，就會使基層財政職能的實現(xiàn)遇到障礙。不過如果政府間權力關系的劃分采取“自下而上”授權的思路，這種風險就僅僅體現(xiàn)為一種可能性。從實然的角度分析，我國的基層政府處于雙

7、重委托代理鏈條中，一是橫向的委托代理，即基層政府要對基層人大負責：一是縱向的委托代理，即基層政府還要對高層政府負責。在現(xiàn)實中，橫向的委托代理鏈條是“虛”的，而縱向的委托代理鏈條是“實”的。這意味著我國基層政府對高層政府存在明顯的依附關系，集中體現(xiàn)為高層政府可以在很大程度上決定基層政府領導人的任免，于是基層政府就主要體現(xiàn)為對高層政府負責。我國基層政府所處的這種“自上而下”的縱向委托代理鏈條存在很大局限。首先，這一委托代理鏈條過長，以致初始

8、委托人難以對基層政府的行為進行有效監(jiān)督，從實現(xiàn)初始委托人利益目標的角度看，基層政府的努力程度就會降低。其次，委托權的歸屬也有問題。由于高層政府相對基層政府其行為更容易監(jiān)督，基層政府在公共產(chǎn)品供給方面的地位更為重要，因此委托權應掌握在基層政府手中，但我國“自上而下”的委托代理鏈條卻扭曲了高層政府和基層政府的關系并導致二者之間嚴重的信息不對稱。在政府的公務人員都是“經(jīng)濟人”而政府又“自利”的前提下，由此必然導致嚴重的財政機會主義行為。首先，

9、高層政府處于“自利”會憑借自己相對基層政府的優(yōu)勢地位上收財權、下放事權，這造成基層財政職責扭曲、功能弱化；其次，基層政府相對高層政府雖然處于弱勢地位，只能在高層政府確定的制度框架下安排自己的財政活動，但是，基層政府并不是完全被動的，其畢竟具有明顯的信息優(yōu)勢，基層政府決策者會利用這種信息優(yōu)勢通過機會主義行為來攫取私利，這同樣會使基層財政職責扭曲、功能弱化，最終在外部因素(高層政府的擠壓)和內(nèi)部因素(基層政府行為的異化)的共同作用下，基層財

10、政的功能與職責產(chǎn)生嚴重的對立和沖突，從而最終導致基層財政陷入困境。我國自建國以來，基層政府對高層政府一直存在依附關系。建國初期的統(tǒng)收統(tǒng)支體制和作為統(tǒng)收統(tǒng)支體制變型的1952-1979年的“以支定收、一年一變”體制雖然弱化了基層財政的地位，但并未導致嚴重的基層財政困難。1980-1993年的“以收定支，一定幾年不變”的包干體制，是中央在經(jīng)濟壓力下進行的分權改革，這項改革具有更多的分級管理色彩，但中央仍然牢牢地掌握著體制制定權，在中央發(fā)現(xiàn)地

11、方利用信息優(yōu)勢挖擠自己的收入后，中央就推行了具有明顯集權色彩的分稅制。分稅制推行十幾年來總體看呈財權不斷上收、事權不斷下劃格局，基層財政處于被擠壓的境地，由于其沒有下級財政可以下放事權、集中財權，所以一度只能從其管理服務的主要對象農(nóng)民身上集中收入，但在農(nóng)業(yè)稅取消后，基層財政回旋余地變小，而基層政府所處的特殊地位又使之無法調(diào)整與高層政府的財政分配關系，于是基層財政陷入困境也就帶有了必然性。與國有企業(yè)改革進行的較為徹底有所不同的是，我國的財

12、政分權改革重新走上了集權道路。這是因為非國有經(jīng)濟的發(fā)展對國有企業(yè)所形成的強力競爭迫使政府進行了徹底的國企改革，而高層政府主導的財政分權改革卻一直不存在“異己”力量。在國有企業(yè)改革取得成功、經(jīng)濟績效明顯提高、高層政府承受的經(jīng)濟壓力大大減輕從而使當初分權的動因不復存在的條件下，高層政府利用自己對基層政府的控制權重新走了集權道路。高層政府的“收放”循環(huán)雖然可以使基層財政困境暫時緩解，但在目前的制度框架下，基層財政解困會陷入困境。 高層

13、政府憑借相對基層政府的優(yōu)勢地位使基層財政陷入困境狀態(tài)，會抑制基層政府的積極性，這反過來會影響高層政府自身利益，于是高層政府面向基層政府推行了“晉升錦標賽”制度，以GDP增長率等指標考核基層政府決策者的政績以提高其積極性，但高層政府的地位使其考核基層政府天然處于信息上的劣勢，由此導致基層政府嚴重的機會主義行為，具體體現(xiàn)為政府競爭、投資、籌資及機構設置和用人行為的異化?；鶎诱臋C會主義行為大大加深了基層財政困境的程度。 既然基層財

14、政困境根源于形成高層政府與基層政府特殊關系的制度安排，那么要實現(xiàn)基層財政解困就需要通過制度的變遷來實現(xiàn)，由“自上而下”分權轉向“自下而上”授權，但要在我國實現(xiàn)這樣的制度變遷目前還存在明顯的“路徑依賴”。無論考察客觀因素還是主觀因素；無論考察高層政府還是基層政府；無論分析民眾行為還是政府決策者的行為，都難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)這樣的制度變遷，但制度變遷短時間內(nèi)難以實現(xiàn)并不意味著目前不合理的制度可以永遠處于“鎖定”狀態(tài)。長期來看，其會通過兩種可能

15、的途徑實現(xiàn)變遷：一是被動的變遷。在基層政府的機會主義行為導致的財政風險累積到一定程度從而成為社會性風險以致要威脅到高層政府自身利益的時候，高層政府將被迫放棄“自上而下”的縱向委托代理鏈條，發(fā)揮具有比較優(yōu)勢的同級權力機關對基層政府的監(jiān)督作用進而走向“自下而上”授權的制度安排；二是主動的變遷，即高層政府特別是中央政府在通過知識的積累認識到“自上而下”委托代理鏈條存在難以克服的缺陷，認識到實現(xiàn)上述制度變遷是不可違背的客觀規(guī)律，并且認識到實現(xiàn)這

16、樣的變遷從根本上講也有利于其自身利益最大化的時候，高層政府特別是中央政府會支持和推動這樣的制度變遷。我國基層社區(qū)供給公共產(chǎn)品所形成的內(nèi)部規(guī)則在不斷加深民眾對制度變遷必要性的理解并產(chǎn)生推動制度變遷的愿望和要求，而私人產(chǎn)權規(guī)模的擴張將最終促使推動制度變遷的第一集團的出現(xiàn)。高層政府特別是中央政府則會充當支持制度變遷的第二集團，二者結合起來會最終促使制度由“自上而下”分權轉向“自下而上”授權。這樣以來，導致基層財政困境的制度性原因將得以消解，基