論我國(guó)基層財(cái)政困境的形成機(jī)理及出路——基于基層財(cái)政的地位、職能進(jìn)行的分析.pdf

1、近年來(lái)，基層財(cái)政困境成為財(cái)政實(shí)際工作亟待解決的難題，也是理論界研究的熱點(diǎn)。很多學(xué)者側(cè)重從財(cái)政體制角度探討基層財(cái)政困境的成因和出路，但卻沒有解釋為什么不合理的體制會(huì)長(zhǎng)期存在而難以得到修正；也有的學(xué)者從基層政府財(cái)政自身探討困境的成因和出路，認(rèn)為基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，支出效率低下，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，財(cái)源有限等因素導(dǎo)致了基層財(cái)政困境。顯然，他們所指出的原因本身就是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，如果這些問題不能解決，基層財(cái)政自然也就難以解困，而要解決

2、這些導(dǎo)致基層財(cái)政困境問題的問題，從邏輯上講，就是要探討基層財(cái)政困境成因的成因，即要尋找基層財(cái)政困境問題的癥結(jié)，要對(duì)導(dǎo)致基層財(cái)政困境的多種原因追本溯源，找出它們共同的根源。 本文認(rèn)為，基層財(cái)政困境從根本上講，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)規(guī)定高層政府與基層政府間權(quán)力分配關(guān)系的特定制度結(jié)構(gòu)扭曲的必然結(jié)果。 從應(yīng)然的角度分析，政府財(cái)政是人們?yōu)榱私档凸伯a(chǎn)品供給過(guò)程中的交易成本而創(chuàng)設(shè)的一種特殊的制度安排。目前的多級(jí)政府是從最初的單一層次的

3、“小政府”發(fā)展演化過(guò)來(lái)的。由于受交易成本的制約，最初能夠出現(xiàn)的政府必然是涉及人數(shù)少、涵蓋范圍有限的“小政府”?！靶≌睘榱私档褪芤娣秶龈髯暂爡^(qū)的公共產(chǎn)品供給的交易成本，就成立了高一層次的政府，其權(quán)力來(lái)自“小政府”的授予，其可以協(xié)調(diào)、管理“小政府”的行為，提供超出“小政府”轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品，于是單一層次的政府就為二層制政府所取代。以此類推，多個(gè)高一層次的政府為降低受益范圍超出各自轄區(qū)的公共產(chǎn)品供給的交易成本會(huì)成立更高層次的政府，政

4、府級(jí)次化的程度會(huì)由此而不斷加深，但不會(huì)一直持續(xù)下去。因?yàn)楦咭粚哟蔚恼ㄟ^(guò)其與低層次政府之間的縱向交易替代低層次政府之間的橫向交易，雖然可以降低公共產(chǎn)品供給的交易成本，但隨著政府級(jí)次的增加，邊際橫向交易成本遞減而邊際縱向交易成本遞增，當(dāng)二者相等時(shí)政府級(jí)次就會(huì)實(shí)現(xiàn)均衡。這種公共產(chǎn)品供給交易成本的政府層級(jí)降低機(jī)制表明，基層政府首先具有存在的必然性、合理性，(本文稱之為“邏輯先在性”)。因此，要構(gòu)建財(cái)政管理體制就需要遵循“自下而上”授權(quán)的思路

5、。在政府級(jí)次化的條件下，基層政府財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)，就不能不受高層政府的影響。由于二者本質(zhì)上都是降低公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的交易成本的手段和方式，因此，界定基層政府財(cái)政的職能就需要發(fā)揮二者的比較優(yōu)勢(shì)。由于基層財(cái)政在提供基層公共產(chǎn)品方面具有比較優(yōu)勢(shì)，可以很好地體現(xiàn)公平和效率原則，因此，基層財(cái)政職能的集中體現(xiàn)就是提供基層公共產(chǎn)品，這意味著與該類公共產(chǎn)品供給所對(duì)應(yīng)的支出就必須由基層政府安排，高層政府不能“越俎代庖”，這構(gòu)成基層財(cái)政的職能范圍。但是，在

6、收入籌集方面，高層政府更具有比較優(yōu)勢(shì)，按照政府間分稅的原則，用來(lái)提供基層公共產(chǎn)品的收入相當(dāng)部分需要高層政府籌集，這意味著基層財(cái)政在收入籌集方面對(duì)高層政府存在一定的依賴性，需要依靠高層政府的轉(zhuǎn)移支付，由此就產(chǎn)生了一種風(fēng)險(xiǎn)，即如果高層政府“自利”，其籌集了收入?yún)s不安排足夠的轉(zhuǎn)移支付，就會(huì)使基層財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)遇到障礙。不過(guò)如果政府間權(quán)力關(guān)系的劃分采取“自下而上”授權(quán)的思路，這種風(fēng)險(xiǎn)就僅僅體現(xiàn)為一種可能性。從實(shí)然的角度分析，我國(guó)的基層政府處于雙

7、重委托代理鏈條中，一是橫向的委托代理，即基層政府要對(duì)基層人大負(fù)責(zé)：一是縱向的委托代理，即基層政府還要對(duì)高層政府負(fù)責(zé)。在現(xiàn)實(shí)中，橫向的委托代理鏈條是“虛”的，而縱向的委托代理鏈條是“實(shí)”的。這意味著我國(guó)基層政府對(duì)高層政府存在明顯的依附關(guān)系，集中體現(xiàn)為高層政府可以在很大程度上決定基層政府領(lǐng)導(dǎo)人的任免，于是基層政府就主要體現(xiàn)為對(duì)高層政府負(fù)責(zé)。我國(guó)基層政府所處的這種“自上而下”的縱向委托代理鏈條存在很大局限。首先，這一委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，以致初始

8、委托人難以對(duì)基層政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從實(shí)現(xiàn)初始委托人利益目標(biāo)的角度看，基層政府的努力程度就會(huì)降低。其次，委托權(quán)的歸屬也有問題。由于高層政府相對(duì)基層政府其行為更容易監(jiān)督，基層政府在公共產(chǎn)品供給方面的地位更為重要，因此委托權(quán)應(yīng)掌握在基層政府手中，但我國(guó)“自上而下”的委托代理鏈條卻扭曲了高層政府和基層政府的關(guān)系并導(dǎo)致二者之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在政府的公務(wù)人員都是“經(jīng)濟(jì)人”而政府又“自利”的前提下，由此必然導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。首先，

9、高層政府處于“自利”會(huì)憑借自己相對(duì)基層政府的優(yōu)勢(shì)地位上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，這造成基層財(cái)政職責(zé)扭曲、功能弱化；其次，基層政府相對(duì)高層政府雖然處于弱勢(shì)地位，只能在高層政府確定的制度框架下安排自己的財(cái)政活動(dòng)，但是，基層政府并不是完全被動(dòng)的，其畢竟具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)，基層政府決策者會(huì)利用這種信息優(yōu)勢(shì)通過(guò)機(jī)會(huì)主義行為來(lái)攫取私利，這同樣會(huì)使基層財(cái)政職責(zé)扭曲、功能弱化，最終在外部因素(高層政府的擠壓)和內(nèi)部因素(基層政府行為的異化)的共同作用下，基層財(cái)

10、政的功能與職責(zé)產(chǎn)生嚴(yán)重的對(duì)立和沖突，從而最終導(dǎo)致基層財(cái)政陷入困境。我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，基層政府對(duì)高層政府一直存在依附關(guān)系。建國(guó)初期的統(tǒng)收統(tǒng)支體制和作為統(tǒng)收統(tǒng)支體制變型的1952-1979年的“以支定收、一年一變”體制雖然弱化了基層財(cái)政的地位，但并未導(dǎo)致嚴(yán)重的基層財(cái)政困難。1980-1993年的“以收定支，一定幾年不變”的包干體制，是中央在經(jīng)濟(jì)壓力下進(jìn)行的分權(quán)改革，這項(xiàng)改革具有更多的分級(jí)管理色彩，但中央仍然牢牢地掌握著體制制定權(quán)，在中央發(fā)現(xiàn)地

11、方利用信息優(yōu)勢(shì)挖擠自己的收入后，中央就推行了具有明顯集權(quán)色彩的分稅制。分稅制推行十幾年來(lái)總體看呈財(cái)權(quán)不斷上收、事權(quán)不斷下劃格局，基層財(cái)政處于被擠壓的境地，由于其沒有下級(jí)財(cái)政可以下放事權(quán)、集中財(cái)權(quán)，所以一度只能從其管理服務(wù)的主要對(duì)象農(nóng)民身上集中收入，但在農(nóng)業(yè)稅取消后，基層財(cái)政回旋余地變小，而基層政府所處的特殊地位又使之無(wú)法調(diào)整與高層政府的財(cái)政分配關(guān)系，于是基層財(cái)政陷入困境也就帶有了必然性。與國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)行的較為徹底有所不同的是，我國(guó)的財(cái)

12、政分權(quán)改革重新走上了集權(quán)道路。這是因?yàn)榉菄?guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)國(guó)有企業(yè)所形成的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)迫使政府進(jìn)行了徹底的國(guó)企改革，而高層政府主導(dǎo)的財(cái)政分權(quán)改革卻一直不存在“異己”力量。在國(guó)有企業(yè)改革取得成功、經(jīng)濟(jì)績(jī)效明顯提高、高層政府承受的經(jīng)濟(jì)壓力大大減輕從而使當(dāng)初分權(quán)的動(dòng)因不復(fù)存在的條件下，高層政府利用自己對(duì)基層政府的控制權(quán)重新走了集權(quán)道路。高層政府的“收放”循環(huán)雖然可以使基層財(cái)政困境暫時(shí)緩解，但在目前的制度框架下，基層財(cái)政解困會(huì)陷入困境。 高層

13、政府憑借相對(duì)基層政府的優(yōu)勢(shì)地位使基層財(cái)政陷入困境狀態(tài)，會(huì)抑制基層政府的積極性，這反過(guò)來(lái)會(huì)影響高層政府自身利益，于是高層政府面向基層政府推行了“晉升錦標(biāo)賽”制度，以GDP增長(zhǎng)率等指標(biāo)考核基層政府決策者的政績(jī)以提高其積極性，但高層政府的地位使其考核基層政府天然處于信息上的劣勢(shì)，由此導(dǎo)致基層政府嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義行為，具體體現(xiàn)為政府競(jìng)爭(zhēng)、投資、籌資及機(jī)構(gòu)設(shè)置和用人行為的異化。基層政府的機(jī)會(huì)主義行為大大加深了基層財(cái)政困境的程度。 既然基層財(cái)

14、政困境根源于形成高層政府與基層政府特殊關(guān)系的制度安排，那么要實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政解困就需要通過(guò)制度的變遷來(lái)實(shí)現(xiàn)，由“自上而下”分權(quán)轉(zhuǎn)向“自下而上”授權(quán)，但要在我國(guó)實(shí)現(xiàn)這樣的制度變遷目前還存在明顯的“路徑依賴”。無(wú)論考察客觀因素還是主觀因素；無(wú)論考察高層政府還是基層政府；無(wú)論分析民眾行為還是政府決策者的行為，都難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)這樣的制度變遷，但制度變遷短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)并不意味著目前不合理的制度可以永遠(yuǎn)處于“鎖定”狀態(tài)。長(zhǎng)期來(lái)看，其會(huì)通過(guò)兩種可能

15、的途徑實(shí)現(xiàn)變遷：一是被動(dòng)的變遷。在基層政府的機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度從而成為社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)以致要威脅到高層政府自身利益的時(shí)候，高層政府將被迫放棄“自上而下”的縱向委托代理鏈條，發(fā)揮具有比較優(yōu)勢(shì)的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)基層政府的監(jiān)督作用進(jìn)而走向“自下而上”授權(quán)的制度安排；二是主動(dòng)的變遷，即高層政府特別是中央政府在通過(guò)知識(shí)的積累認(rèn)識(shí)到“自上而下”委托代理鏈條存在難以克服的缺陷，認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)上述制度變遷是不可違背的客觀規(guī)律，并且認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)這

16、樣的變遷從根本上講也有利于其自身利益最大化的時(shí)候，高層政府特別是中央政府會(huì)支持和推動(dòng)這樣的制度變遷。我國(guó)基層社區(qū)供給公共產(chǎn)品所形成的內(nèi)部規(guī)則在不斷加深民眾對(duì)制度變遷必要性的理解并產(chǎn)生推動(dòng)制度變遷的愿望和要求，而私人產(chǎn)權(quán)規(guī)模的擴(kuò)張將最終促使推動(dòng)制度變遷的第一集團(tuán)的出現(xiàn)。高層政府特別是中央政府則會(huì)充當(dāng)支持制度變遷的第二集團(tuán)，二者結(jié)合起來(lái)會(huì)最終促使制度由“自上而下”分權(quán)轉(zhuǎn)向“自下而上”授權(quán)。這樣以來(lái)，導(dǎo)致基層財(cái)政困境的制度性原因?qū)⒌靡韵猓?/p>