土地利用規(guī)劃地方分權(quán)化法律制度探析

1、<p>　　土地利用規(guī)劃地方分權(quán)化法律制度探析</p><p>　　摘要：我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度由中央政府單一供給，導(dǎo)致規(guī)劃的決策中心化，地方政府的利益訴求長(zhǎng)期被漠視。在土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)日趨地方化的背景下，為了維護(hù)地方土地利用規(guī)劃合理的自主權(quán)，中央政府應(yīng)當(dāng)在維護(hù)規(guī)劃法制統(tǒng)一化的前提下，確認(rèn)地方政府土地利用規(guī)劃決策的主體地位，加強(qiáng)中央和地方互動(dòng)，完善中央與地方規(guī)劃?rùn)?quán)力的動(dòng)態(tài)配置，以規(guī)范、整合地方的利益訴求

2、。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；地方分權(quán)化；中央政府；法律制度 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D922.34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3104（2013）06?0097?06 </p><p>　　土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件對(duì)土地開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)目標(biāo)，在空間和時(shí)間上所作

3、的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排?！锻恋毓芾矸ā泛汀度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020）》強(qiáng)化了中央對(duì)土地利用總體規(guī)劃的控制。土地利用規(guī)劃長(zhǎng)期處于集權(quán)控制之下，中央規(guī)劃管理部門直接決策，參與地方規(guī)劃編制與審批，而中央的指導(dǎo)也屬于技術(shù)性的，規(guī)劃的內(nèi)容則安排得過(guò)細(xì)、缺乏彈性。在土地利用規(guī)劃決策權(quán)過(guò)分集中在中央的背景下，地方政府對(duì)規(guī)劃制度的需求無(wú)法體現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府成為中央政府土地利用規(guī)劃法律政策實(shí)施的異己力量。地方政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃?rùn)?quán)和中央

4、政府主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)形成了激烈博弈的局面。筆者認(rèn)為，土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)的日趨地方化有其實(shí)質(zhì)上的合理之處。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，中央政府能否在適度集權(quán)模式下充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)中央與地方合作，在發(fā)展中協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)力配置，對(duì)提升中央土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力實(shí)施效果具有重大意義。 </p><p>　　一、我國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)配置的現(xiàn)狀 </p><p><b>　　及弊端 </b&

5、gt;</p><p>　　目前，我國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力配置沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)，即土地利用規(guī)劃的編制、管理權(quán)力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17條規(guī)定： </p><p>　　“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！钡?8條規(guī)定：“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體

6、規(guī)劃編制。地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)?！贝送?，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020）》提出，地方各級(jí)人民政府應(yīng)按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃。省級(jí)土地利用總體規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性，重點(diǎn)確定本行政區(qū)域土地利用的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)。地級(jí)和縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)

7、用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃要提高針對(duì)性和操作性，重點(diǎn)將土地用途落實(shí)到地塊。由此可見(jiàn)，在土地利用規(guī)劃決策結(jié)構(gòu)方面，中央政府和主要土地利用規(guī)劃決策者存在“中心化”現(xiàn)象，地方?jīng)Q策主體則處于邊緣化地位，從而削弱了其他弱勢(shì)決策主體的話語(yǔ)權(quán)。中心化現(xiàn)象會(huì)產(chǎn)生土地利用規(guī)劃中責(zé)權(quán)不對(duì)稱、言路堵塞、信息無(wú)法及時(shí)傳遞和反饋等一系列弊端，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃決策成本的</p><p>　?。ㄒ唬?信息不對(duì)稱 </p>

8、;<p>　　中央在土地利用規(guī)劃決策方面的過(guò)分集權(quán)化會(huì)產(chǎn)生信息不對(duì)稱。從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，在權(quán)力主導(dǎo)型的宏觀調(diào)控制度下，調(diào)控的合理性建立在政府掌握充分信息和知識(shí)的假定之上。隨著知識(shí)的高度開(kāi)放并走向公共性，這種優(yōu)勢(shì)并不必然存在。由于中央政府及職能部門不占有關(guān)于土地利用規(guī)劃的全部相關(guān)信息，因而不可能制定出一個(gè)整合規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)方式不能掌握其所需要整合的不同城市活動(dòng)的分散知識(shí)。關(guān)于適合用作商業(yè)、住宅和工業(yè)發(fā)展適當(dāng)?shù)?/p>

9、點(diǎn)的知識(shí)基本由不同的市場(chǎng)主體所掌握，而這些信息也不可能集中收集到一個(gè)中央調(diào)制機(jī)構(gòu)。因此，中央政府幾乎沒(méi)有理由對(duì)土地利用模式進(jìn)行微觀管 理。[1]中央政府在規(guī)劃決策時(shí)所擁有的信息只是各地方總和信息的一部分，因?yàn)橹醒胍?guī)劃者是根據(jù)自身的偏好以及編制規(guī)劃的需要來(lái)確定所搜集的信息，并排除了自己不感興趣或不易獲取的信息。地方政府的利益訴求在中央的土地利用規(guī)劃編制中被化約，必然會(huì)導(dǎo)致中央土地利用規(guī)劃決策缺乏科學(xué)性與可行性。 </p>&

10、lt;p>　?。ǘ?地方利益訴求被忽略 </p><p>　　土地利用規(guī)劃要想達(dá)到良好效果，既要體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，又要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行土地利用的綜合平衡。這就意味著，中央和地方都要參與到土地利用規(guī)劃編制的過(guò)程中，這種中央和地方政府同時(shí)參與規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)在于考慮了國(guó)家和地方的利益。[2]在中央規(guī)劃集權(quán)體制下，地方政府的合理訴求無(wú)法在中央的土地利用規(guī)劃法律與政策中得到回應(yīng)，因而土地利用規(guī)劃法律政策實(shí)施過(guò)程中

11、難免會(huì)發(fā)生中央與地方意志的碰礪、沖撞甚至激烈對(duì)抗。中央政府為了強(qiáng)制推行其土地利用規(guī)劃法律政策，難免要加大執(zhí)法力度，扭轉(zhuǎn)地方政府的不配合、不協(xié)作。在一定條件下，由此產(chǎn)生的問(wèn)題是在執(zhí)行中央土地利用規(guī)劃法律政策上，地方政府有時(shí)以受控制的角色搞“上有政策，下有對(duì)策”，表現(xiàn)出反向控制的傾向。在分級(jí)調(diào)控權(quán)的范圍內(nèi)實(shí)施區(qū)域性調(diào)控政策時(shí)，地方政府會(huì)在自身利益驅(qū)使下對(duì)中央土地利用規(guī)劃調(diào)控政策與法律進(jìn)行歪曲執(zhí)行，如“你有政策我有對(duì)策”替代性執(zhí)行、“陽(yáng)奉陰違

12、”象征性執(zhí)行、“搞土政策”附加性執(zhí)行、“斷章取義”選擇性執(zhí)行，還有“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。以保障性住房規(guī)劃為例，保障性住房規(guī)劃與具體城市有關(guān)聯(lián)，并且需要地方政府予以具體實(shí)施，說(shuō)到底，保障性住房規(guī)劃是個(gè)地方性的事務(wù)。</p><p><b>　　立法模式及其啟示 </b></p><p>　　（一） 英國(guó)地方土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)制度模式 </p><p&g

13、t;　　1. 中央規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)地方的影響 </p><p>　　英國(guó)的規(guī)劃體系為國(guó)家層的規(guī)劃政策導(dǎo)則，區(qū)域?qū)拥膮^(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則，地方層的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方規(guī)劃和單一發(fā)展規(guī)劃。在中央政府一級(jí)，環(huán)境部是城市規(guī)劃管理的主管，此外，交通部、通商產(chǎn)業(yè)部、歷史遺產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)部等部門也同時(shí)參與地方政府的規(guī)劃指導(dǎo)監(jiān)督。各級(jí)地方政府都設(shè)有相關(guān)的區(qū)域及土地利用規(guī)劃部門進(jìn)行規(guī)劃管理及開(kāi)發(fā)控制。地方政府擁有土地利用規(guī)劃的決定權(quán)，而中央政府可以通過(guò)

14、修改初始規(guī)劃法、發(fā)布規(guī)劃行政文書(shū)、規(guī)劃審查結(jié)果上訴重審、特殊情況下的自治權(quán)限的強(qiáng)行介入、自治權(quán)限外特定區(qū)域的設(shè)定、補(bǔ)助金制度的設(shè)立等途徑，對(duì)地方的規(guī)劃管理審查權(quán)進(jìn)行干預(yù)。[3]而且，從中央主管部門發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性的行政文件的頻率和內(nèi)容范圍等實(shí)際情況看，中央主管部門對(duì)地方規(guī)劃制定和實(shí)施進(jìn)行的政策和及時(shí)的指導(dǎo)是全面而具體的。從中央政府與地方政府關(guān)系來(lái)看，英國(guó)的土地利用規(guī)劃是在地方自治的前提下，中央政府仍具有較強(qiáng)的影響，中央政府擁有制定與修改政

15、策準(zhǔn)則的權(quán)力，這也是左右地方政府開(kāi)發(fā)管制的重要權(quán)力。 </p><p>　　2. 地方在規(guī)劃中的自治權(quán) </p><p>　　在英國(guó)，開(kāi)發(fā)管制乃是地方當(dāng)局接受開(kāi)發(fā)者的申請(qǐng)并進(jìn)行決策，決策過(guò)程由地方議會(huì)聽(tīng)取地方規(guī)劃師專業(yè)與行政意見(jiàn)后加以決定。此外，地方當(dāng)局以土地使用政策準(zhǔn)備的開(kāi)發(fā)計(jì)劃作為決策的參考，但是開(kāi)發(fā)計(jì)劃并非有法定約束力的計(jì)劃。縣委員會(huì)和區(qū)委員會(huì)都作為地方規(guī)劃當(dāng)局行使法律授予的權(quán)力。根

16、據(jù)2004年《規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法》，如果在某一區(qū)域內(nèi)既有縣委員會(huì)又有區(qū)委員會(huì)，國(guó)務(wù)大臣可以發(fā)布命令，在該區(qū)域內(nèi)設(shè)立一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)，行使地方規(guī)劃當(dāng)局的職能。[4]英國(guó)的地方規(guī)劃均由地方政府規(guī)劃部門自行編制，地方規(guī)劃內(nèi)容是全面而詳細(xì)的（如卡迪夫1997年地方規(guī)劃），內(nèi)容涉及從宏觀政策直至地塊規(guī)劃要求等。這種規(guī)劃并沒(méi)有三年、五年或十年規(guī)劃目標(biāo)的概念、而是一年一稿、每年都要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況進(jìn)行相應(yīng)的修改。[5]土地利用規(guī)劃結(jié)合地方政府架

17、構(gòu)的變化，改變過(guò)去一套頑固的、例行的和官僚的程序規(guī)劃體系，更強(qiáng)調(diào)地方政府效能的發(fā)揮和社會(huì)公眾的參與，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則的貫徹執(zhí)行。隨著2004年《規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法》的頒行，在新的規(guī)劃體系中，國(guó)家尺度的規(guī)劃政策導(dǎo)則被更為簡(jiǎn)潔的規(guī)劃政策描述取代，區(qū)域尺度的區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則被法定的區(qū)域空間戰(zhàn)略取代，地方</p><p>　　（二） 德國(guó)土地利用規(guī)劃地方分析化模式 </p><p>　　1. 中央與地

18、方規(guī)劃編制權(quán)的共享 </p><p>　　在德國(guó)，聯(lián)邦空間規(guī)劃的主體是聯(lián)邦政府城市發(fā)展房屋交通部與各州（通過(guò)州空間規(guī)劃）部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議共同編制。編制規(guī)劃時(shí)要聽(tīng)取各州的意見(jiàn)。[6]在德國(guó)的空間規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃是位于州空間規(guī)劃以下的實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦州內(nèi)不同區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的一種功能性規(guī)劃。聯(lián)邦空間規(guī)劃法要求那些包含了多個(gè)高度聚集中心的州編制區(qū)域規(guī)劃，并要求區(qū)域規(guī)劃與其上、下級(jí)規(guī)劃之間建立“交互反饋機(jī)制”。 </p>

19、<p>　　2. 中央政府規(guī)劃?rùn)?quán)力行使的輔助性原則 </p><p>　　在中央與地方規(guī)劃?rùn)?quán)力關(guān)系中，中央政府的規(guī)劃決策處于地方的輔助地位。中央負(fù)責(zé)的區(qū)域規(guī)劃與州空間規(guī)劃的任務(wù)不完全相同，區(qū)域規(guī)劃以土地利用為核心，旨在完成以下目標(biāo)：補(bǔ)充和實(shí)現(xiàn)具體的聯(lián)邦空間規(guī)劃和州空間規(guī)劃原則、目標(biāo)；總覽區(qū)域內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和發(fā)展問(wèn)題，制定特定目標(biāo)，適當(dāng)顧及地方政府規(guī)劃；根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要，協(xié)調(diào)上級(jí)項(xiàng)目，并把項(xiàng)目宗旨結(jié)合到區(qū)

20、域規(guī)劃中。根據(jù)《聯(lián)邦建設(shè)法典》，地方城市土地利用規(guī)劃的任務(wù)是計(jì)劃和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具體、很獨(dú)立的規(guī)劃，而只有在規(guī)劃過(guò)程的最后階段才涉及聯(lián)邦州的相關(guān)規(guī)定。 </p><p>　　（三） 荷蘭地方土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)制度模式 </p><p>　　根據(jù)歐盟輔助性原則，荷蘭2008年出臺(tái)的《空間規(guī)劃法案》也規(guī)定了上述原則。當(dāng)更高的利益處于危險(xiǎn)之中時(shí)，中央和地方政府會(huì)以比以前更為強(qiáng)勢(shì)的

21、手段來(lái)干預(yù)土地利用規(guī)劃?？梢哉f(shuō)，荷蘭中央空間規(guī)劃?rùn)?quán)的關(guān)鍵就是協(xié)調(diào)，立法更多地賦予了地方政府空間規(guī)劃自治權(quán)，后者表現(xiàn)為以開(kāi)發(fā)為中心、空間規(guī)劃分權(quán)、放松管制以及分區(qū)管制外的地方實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目。 </p><p>　　1. 以開(kāi)發(fā)為中心 </p><p>　　空間規(guī)劃以開(kāi)發(fā)為中心意味著空間規(guī)劃從保持現(xiàn)狀向可持續(xù)發(fā)展的開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變。這導(dǎo)致的一個(gè)重要后果就是荷蘭廢除了第四次備忘錄強(qiáng)調(diào)的中央政府限制性干預(yù)，這為

22、在農(nóng)村建設(shè)住房提供了廣闊空間。中央政府不再直接干預(yù)規(guī)劃，取而代之的是允許地方政府決定其認(rèn)為是負(fù)責(zé)的空間規(guī)劃行為。 </p><p><b>　　2. 分權(quán)化 </b></p><p>　　空間規(guī)劃分權(quán)化意味著對(duì)規(guī)劃任務(wù)的重新分配。在《國(guó)家空間戰(zhàn)略》中，地方政府、社會(huì)團(tuán)體、市民和私人行為者已經(jīng)明確被邀請(qǐng)參與到土地規(guī)劃中來(lái)，從而保證對(duì)地方空間規(guī)劃達(dá)成共識(shí)以及規(guī)劃政策執(zhí)行具

23、有廣泛的支持基礎(chǔ)?！秶?guó)家空間戰(zhàn)略》加強(qiáng)了地方活力，中央政府只有在國(guó)家或國(guó)際利益受到威脅時(shí)才能對(duì)空間開(kāi)發(fā)設(shè)置限制。 </p><p><b>　　3. 放松管制 </b></p><p>　　隨著社會(huì)和政治上對(duì)中央空間規(guī)劃?rùn)?quán)的不斷抵觸，地方政府、個(gè)人和企業(yè)規(guī)劃自由的呼聲日益高漲。從2008年《空間規(guī)劃法案》實(shí)施以來(lái)，規(guī)劃?rùn)?quán)力層級(jí)正在逐漸簡(jiǎn)化，地方政府的規(guī)劃決策程序變得更

24、加便捷，提升了地方政府規(guī)劃決策的效率。另外，新法案對(duì)于中央政府、省級(jí)、市級(jí)政府的責(zé)任分配更加清晰。地方政府出臺(tái)的城市法案優(yōu)先權(quán)在不斷擴(kuò)大：中央政府對(duì)關(guān)鍵城市網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和阿姆斯特丹南軸以及5個(gè)國(guó)家關(guān)鍵項(xiàng)目――鹿特丹中心、海牙中心、烏特勒之中心、阿納姆、布雷達(dá)進(jìn)行投資建設(shè)。所有的城市政府都可以行使土地開(kāi)發(fā)優(yōu)先權(quán)；中央與市政府有權(quán)簽署集中發(fā)展城市的合作協(xié)議。在這種合作關(guān)系中，中央與地方政府都將不得不做出妥協(xié)與讓步，這意味著中央的規(guī)劃決策必須為地

25、方政府規(guī)劃制定和解釋留有合理的空間。[7] 　　4. 分區(qū)管制外的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目 </p><p>　　由于中央政府本身只能啟動(dòng)小規(guī)模的建筑工程和活動(dòng)，因而地方政府的首要義務(wù)是保證中央目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所謂試驗(yàn)項(xiàng)目是指中央政府采用立法、投資或合作的形式促進(jìn)與幫助地方規(guī)劃項(xiàng)目的有效實(shí)施。因?yàn)橹醒胝?dāng)然不能期望將空間規(guī)劃責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方政府并聽(tīng)之任之。其目的是為地方政府行使土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)提供清晰的指引，以及在工具性和參與性干預(yù)

26、之間完成立法地位的轉(zhuǎn)換。在該實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目中，各層政府均將中央政府視為必要的且權(quán)威的空間規(guī)劃參與者，中央與地方政府共同參與空間規(guī)劃決策，以指導(dǎo)程序、提供實(shí)驗(yàn)空間、支持開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能力，提供財(cái)政刺激和決定規(guī)劃項(xiàng)目開(kāi)發(fā)治理。 </p><p>　?。ㄋ模?域外規(guī)劃分權(quán)模式對(duì)我國(guó)的啟示 </p><p>　　英國(guó)、德國(guó)和荷蘭均為土地利用規(guī)劃立法的代表性國(guó)家，對(duì)我國(guó)具有以下幾點(diǎn)啟示：第一，上述國(guó)家土地利用規(guī)

27、劃?rùn)?quán)配置的立法趨勢(shì)表明，在地方自主的格局下，土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)日趨地方化。前述國(guó)家的土地利用規(guī)劃法律都采取了中央與地方自上而下與自下而上相結(jié)合的規(guī)劃民主互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)下位規(guī)劃的特色與個(gè)性、自主性，防止上位規(guī)劃對(duì)下位規(guī)劃的過(guò)度限制。第二，中央與地方土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)的配置采用輔助性原則。中央土地利用規(guī)劃不能無(wú)限制地對(duì)地方土地利用規(guī)劃加以約束，而應(yīng)為地方土地利用規(guī)劃保留足夠的自主空間。第三，規(guī)劃涉及的事項(xiàng)與地方自主性事務(wù)之間關(guān)聯(lián)程度越高，地方政府的

28、參與程度就應(yīng)當(dāng)越大。土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)在中央和地方合作框架里，國(guó)家與地方結(jié)成地位對(duì)等、互相協(xié)商的合作伙伴；而地方政府在獲得部分土地利用規(guī)劃決定權(quán)的同時(shí)，也需要承擔(dān)相應(yīng)的規(guī)劃義務(wù)。第四，中央與地方規(guī)劃?rùn)?quán)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)的配置，立法通過(guò)賦予地方土地利用規(guī)劃適度的立法權(quán)，使地方政府的規(guī)劃決策隨著地方的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境變化，富有及時(shí)回應(yīng)性。 </p><p>　　三、構(gòu)建我國(guó)地方土地利用規(guī)劃?rùn)?quán) </p><p&g

29、t;<b>　　制度的基本思路 </b></p><p>　?。ㄒ唬?地方政府分享土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力的意義 </p><p>　　1. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要地方參與土地利用宏觀調(diào)控 </p><p>　　地方政府參與是土地利用規(guī)劃決策對(duì)市場(chǎng)失靈做出的必要回應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，地方政府更加靠近土地市場(chǎng)，在組織上更能體現(xiàn)地方的訴求。將土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)更多留給

30、市場(chǎng)，或者追求縱向行政系統(tǒng)內(nèi)部的自愿合作，能夠達(dá)成多層級(jí)政府規(guī)劃管制內(nèi)的共識(shí)。賦予地方政府合理的土地利用規(guī)劃決策權(quán)，有助于地方政府基于地方公共利益訴求，密切關(guān)注民眾的規(guī)劃?rùn)?quán)利問(wèn)題，并為其提供正規(guī)的疏通渠道。實(shí)踐證明，賦予地方適度的土地利用規(guī)劃決策權(quán)有助于貼近公眾的需要，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)。 </p><p>　　2. 表達(dá)地方發(fā)展的合理訴求 </p><p>　　賦予地方政府參與宏觀調(diào)控

31、決策權(quán)有利于表達(dá)地方合理發(fā)展訴求，其理由是：公共物品是分級(jí)次的，不同級(jí)次的公共物品從提供的效率來(lái)看又是不盡相同的。隨著地區(qū)差異的增大和市場(chǎng)的一體化傾向，中央與地方之間在土地利用規(guī)劃中呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的利益沖突，將使規(guī)劃?rùn)?quán)力的配置逐步突破中央集權(quán)的管理邊界。[8]在土地利用規(guī)劃中，地方政府的價(jià)值性被充分張揚(yáng)，能夠充分調(diào)動(dòng)其在地方治理中的積極性，實(shí)現(xiàn)地方的主體性和責(zé)任性，使其在土地開(kāi)發(fā)系統(tǒng)中依據(jù)所處區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢(shì)，制定符合地方情況的土

32、地利用政策，應(yīng)對(duì)各種現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，完成土地關(guān)系調(diào)整的權(quán)變。 </p><p>　　3. 促進(jìn)地方的制度實(shí)驗(yàn)與制度創(chuàng)新 </p><p>　　分權(quán)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力，地方成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體和利益主體。中央政府只有在“中央―地方”這一“委托―代理”關(guān)系中設(shè)計(jì)“激勵(lì)相容約束”的制度機(jī)制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，減少其對(duì)策性的道德風(fēng)險(xiǎn)

33、。[9]在土地利用規(guī)劃領(lǐng)域，我國(guó)的土地市場(chǎng)化改革的特點(diǎn)是個(gè)針對(duì)地方放權(quán)讓利的過(guò)程，也是使地方政府成為“中心”的過(guò)程。地方政府土地利用規(guī)劃試驗(yàn)和試錯(cuò)的方法已經(jīng)成為土地利用規(guī)劃逐漸適應(yīng)新挑戰(zhàn)的普遍方法。因?yàn)?，轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用關(guān)系的動(dòng)態(tài)性使規(guī)劃立法一方面由于經(jīng)驗(yàn)、理性的局限不可能制定得絕對(duì)剛性，不得不選擇富有彈性的規(guī)劃立法；另一方面，由于缺乏足夠的創(chuàng)新知識(shí)，中央政府通常要借助地方政府對(duì)土地利用規(guī)劃制度進(jìn)行創(chuàng)新“實(shí)驗(yàn)”，以便對(duì)其加以事后的立法追

34、認(rèn)或立法調(diào)試。 </p><p>　?。ǘ?地方土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)改革的制度設(shè)計(jì) </p><p>　　1. 賦予地方土地利用規(guī)劃的自治權(quán) </p><p>　　根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?！睋?jù)此，立法需要厘清土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)縱向配置的各個(gè)層

35、級(jí)，土地利用規(guī)劃必須建立在尊重地方自主權(quán)、“剩余權(quán)力歸地方”的基礎(chǔ)之上，只有在土地利用規(guī)劃政策與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，地方政府才會(huì)積極配合中央政府土地利用規(guī)劃政策的實(shí)施。 </p><p>　　我國(guó)幅員遼闊，各地土地資源與利用需求差異較大。土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)因地制宜，中央應(yīng)當(dāng)適度放權(quán)給地方，以便地方政府能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求做出及時(shí)回應(yīng)。借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央和地方政府共同規(guī)劃的責(zé)任

36、。首先，國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注重宏觀性、戰(zhàn)略性，國(guó)家規(guī)劃明確國(guó)家宏觀戰(zhàn)略與目標(biāo)，提出土地利用規(guī)劃的原則性問(wèn)題；省級(jí)規(guī)劃根據(jù)國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)與各省實(shí)際提出具體的規(guī)劃條例，國(guó)家應(yīng)給予各省一定的自主權(quán)；地市級(jí)規(guī)劃應(yīng)注重協(xié)調(diào)性，具有上下溝通的作用。[10]其次，地方政府規(guī)劃參與權(quán)具體形式分為多個(gè)層次，包括中央政府在行使土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取地方政府的意見(jiàn)，這是較低參與層次的形式；地方土地利用規(guī)劃決策參與程度較高的形式還有參與起草、取得地方政府的同意

37、、組成制定規(guī)劃的共同組織等。最后，對(duì)規(guī)劃法律中強(qiáng)制的內(nèi)容，例如生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)劃，地方當(dāng)嚴(yán)格按照中央政府土地利用規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行；而對(duì)于指導(dǎo)性的內(nèi)容，則可以根據(jù)地方不同的情況尊重地方政府的自主選擇行使土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力。 </p><p>　　2. 中央與地方規(guī)劃?rùn)?quán)力的動(dòng)態(tài)配置 　　《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第17條規(guī)定：“省級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：……規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制創(chuàng)新?！被?/p>

38、轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用規(guī)劃立法的動(dòng)態(tài)性，2000年國(guó)土資源部出臺(tái)的《土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工作若干意見(jiàn)》提出了深入調(diào)查研究，搞好試點(diǎn)示范，積極探索實(shí)施規(guī)劃的有效機(jī)制和途徑，要求各級(jí)土地行政主管部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和客觀情況變化，有針對(duì)性地開(kāi)展調(diào)查，研究解決規(guī)劃實(shí)施中的問(wèn)題。近期要重點(diǎn)圍繞實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、加快城市化發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)等規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，搞好規(guī)劃實(shí)施試點(diǎn)。各省、自治區(qū)、直轄市可以相應(yīng)開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施試點(diǎn)工作。 &

39、lt;/p><p>　　借鑒荷蘭規(guī)劃實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目的立法經(jīng)驗(yàn)，立法者應(yīng)當(dāng)明確：即使在可以明確、詳細(xì)規(guī)定規(guī)劃?rùn)?quán)力的情況下，中央土地利用規(guī)劃法律也往往要預(yù)留一定的制度創(chuàng)新空間給地方。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，土地利用規(guī)劃立法應(yīng)當(dāng)采用 “宜粗不宜細(xì)”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技術(shù)。這種立法技術(shù)的彈性適應(yīng)了轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用規(guī)劃政策多變性的特點(diǎn)，便于地方政府靈活地行使土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)。同時(shí)，地方實(shí)驗(yàn)立法如果出現(xiàn)對(duì)社會(huì)的消極影響，需

40、要及時(shí)糾正，以便保持規(guī)劃的公平正義。因此，必須保證地方政府土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)的行使受到中央土地利用規(guī)劃法律與政策的約束和指引。 </p><p>　　3. 加強(qiáng)規(guī)劃中地方與中央的民主互動(dòng) </p><p>　　實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行政權(quán)力與制度的交往權(quán)力可以通過(guò)一種功能性權(quán)力分立而建立起來(lái)。因?yàn)槊裰鞣ㄖ螄?guó)的任務(wù)不僅僅在于平均的分配政治權(quán)力，而且通過(guò)對(duì)它的合理化而剝?nèi)テ浔┝π?。[11]中央和地方應(yīng)當(dāng)按土地

41、利用規(guī)劃效率原則分配權(quán)力，尋找激勵(lì)和約束配置的最優(yōu)機(jī)制，在地方更具有信息優(yōu)勢(shì)和效率時(shí)就應(yīng)給地方更多的規(guī)劃?rùn)?quán)力空間。從博弈論的視角考察，中央與地方的協(xié)商民主關(guān)系實(shí)質(zhì)就是要改變以往的中央與地方“對(duì)立”思維，強(qiáng)調(diào)二者互動(dòng)，且在建構(gòu)公正和互動(dòng)范式時(shí)重視民主原則的作用。民主是手段，互動(dòng)是目的。通過(guò)立法在中央與地方間建立一個(gè)集體選擇的平臺(tái)，在這樣的平臺(tái)上，對(duì)權(quán)力的分配、行使、監(jiān)督、調(diào)整在集體選擇規(guī)則下的完成行為與權(quán)力的選擇；各方可以有效地顯示地方的

42、偏好，最大程度地協(xié)調(diào)地方利益與全國(guó)利益的沖突。[12]因?yàn)橹醒牒暧^調(diào)控的制度化過(guò)程與地方層面的制度化過(guò)程經(jīng)常交織在一起，中央制度與地方制度會(huì)不可避免地沖突，這些會(huì)對(duì)中央制度的執(zhí)行產(chǎn)生影響。當(dāng)中央層面對(duì)地方層面已經(jīng)發(fā)揮作用并且已經(jīng)變成制度的方式記錄不充分時(shí)，就可能發(fā)生中央/地方制度的不協(xié)調(diào)與沖突。查韋斯認(rèn)為，中央政府與地方政府存在五種互動(dòng)類型，從最協(xié)調(diào)到最不協(xié)調(diào)：互補(bǔ)性、適</p><p>　　基于以上分析，我國(guó)立

43、法可以借鑒德國(guó)空間規(guī)劃法中地方分權(quán)的立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中央與地方的互動(dòng)和反饋機(jī)制，中央與地方在土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)配置上要注意尋找統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的 “黃金分割點(diǎn)”。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)保障中央制定的土地利用規(guī)劃總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中央政府也應(yīng)當(dāng)建立與地方政府溝通協(xié)商的程序規(guī)則，傾聽(tīng)地方政府在土地利用規(guī)劃中的合理訴求。 </p><p><b>　　注釋： </b></p>

44、<p>　?、?例如，2013年，青海要完成17.62萬(wàn)套保障房建設(shè)目標(biāo)，上海新開(kāi)工和籌措保障房總體目標(biāo)為1500萬(wàn)平方米，江蘇確定的保障房建設(shè)計(jì)劃包括新增公租房、廉租房15萬(wàn)套、經(jīng)濟(jì)適用房6萬(wàn)套等。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　Stefano Moroni. Rethinking the theory and

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