土地利用規(guī)劃的法制化研究.pdf

1、土地問(wèn)題已成為當(dāng)今世界令人矚目的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，為了研究解決這一關(guān)系人類生存與發(fā)展的問(wèn)題，世界各國(guó)都非常重視土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃被公認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要手段。但長(zhǎng)期以來(lái)，土地利用規(guī)劃一直是作為一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)和政府的政治行為而進(jìn)行的，有關(guān)土地利用規(guī)劃制度的科學(xué)理論研究，尤其是土地規(guī)劃法律制度的研究十分缺乏，導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃實(shí)際操作過(guò)程中法律權(quán)威的不足。這也是為什么近年來(lái)雖然土地規(guī)劃編制的技術(shù)和手

2、段取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但規(guī)劃的實(shí)效性卻普遍很差，大多未能在實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)控制作用的主要原因之一。
　　 土地利用規(guī)劃制度是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。從上幾輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況來(lái)看，多數(shù)規(guī)劃指標(biāo)均被突破，以耕地保有量為例，截止到2004年，全國(guó)已有20多個(gè)省的耕地保有量已經(jīng)突破2010年指標(biāo)；同時(shí)土地利

3、用規(guī)劃分區(qū)控制作用不夠顯著，仍有大量?jī)?yōu)質(zhì)基本農(nóng)田被占用；在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，錯(cuò)誤的用地和規(guī)劃觀念致使土地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境狀況也進(jìn)一步惡化?？偟膩?lái)說(shuō)，土地利用規(guī)劃實(shí)施的收效性不高。①
　　 我國(guó)的土地利用規(guī)劃暴露出多方面的問(wèn)題。首先在立法上，立法留有空白，法律及規(guī)劃本身都缺乏足夠的權(quán)威；土地規(guī)劃法律規(guī)范之間沖突與矛盾現(xiàn)象也很嚴(yán)重；缺乏公眾參與機(jī)制，群眾對(duì)土地規(guī)劃法規(guī)的了解度和編制實(shí)施的參與度不高。在規(guī)劃編制上，缺乏具體的科學(xué)合理的程

4、序性規(guī)定，公眾參與性差，降低了規(guī)劃制定的合理性和日后實(shí)施的支持度；規(guī)劃主體的自由裁量權(quán)過(guò)大；某些規(guī)劃不切實(shí)際，編制規(guī)劃的預(yù)見性不足；現(xiàn)行規(guī)劃忽視了區(qū)域發(fā)展的不平衡性，區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。在規(guī)劃的具體實(shí)施過(guò)程中，土地利用規(guī)劃的法律權(quán)威與效力明顯不足，穩(wěn)定性差，實(shí)施過(guò)程中的隨意變更現(xiàn)象嚴(yán)重；規(guī)劃實(shí)施缺乏程序性的保障措施，沒(méi)有完備的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，違法案件的查處懲罰力度也不夠；沒(méi)有形成嚴(yán)格的規(guī)劃責(zé)任體制；土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的沖突問(wèn)

5、題突出，規(guī)劃間協(xié)調(diào)不夠；規(guī)劃的實(shí)施并沒(méi)能有效地保護(hù)耕地，鄉(xiāng)村規(guī)劃明顯落后。
　　 基于我國(guó)土地規(guī)劃的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，試著提出完善我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度的法制化建議。首先，構(gòu)建完善的土地利用規(guī)劃法律制度體系。明確我國(guó)土地利用規(guī)劃法制的基本原則，建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的土地利用規(guī)劃法律體系?？v向體系，是由不同等級(jí)的，具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的相應(yīng)等級(jí)的土地利用規(guī)劃法律規(guī)范文件所構(gòu)成的；橫向體系，按照與土地利用規(guī)劃的密切程

6、度劃分為基本法（主干法）、配套法（輔助法）和相關(guān)法。其次，完善土地利用規(guī)劃編制的法制程序。研究更科學(xué)合理地配置規(guī)劃?rùn)?quán)力；屢清土地利用規(guī)劃編制整體程序的法制控制，對(duì)于程序控制的監(jiān)督環(huán)節(jié)，明確加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)劃的法律責(zé)任。最后，分別就土地利用規(guī)劃的公眾參與制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、實(shí)施評(píng)價(jià)制度等一系列重要制度的完善加以重點(diǎn)闡釋。
　　 經(jīng)濟(jì)全球化的重要特征之一就是法制的社會(huì)化。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善過(guò)程中，土地利用