城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控研究.pdf

1、近年來,中國社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了許多新形勢和新情況,表現(xiàn)在以下幾個方面：一是經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略的實施；二是科學(xué)發(fā)展觀的提出；三是土地政策參與宏觀調(diào)控；四是城市化加速城市增長失控。同時,中國還處于一個由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國內(nèi)背景和經(jīng)濟全球化明顯加快的國際環(huán)境。社會經(jīng)濟發(fā)展中的新情況以及國際、國內(nèi)發(fā)展環(huán)境對城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控提出了新的要求。在新形勢下開展城市增長與土地利用規(guī)劃調(diào)控的研究

2、,既是土地利用規(guī)劃實踐的需要,也是土地利用規(guī)劃學(xué)科自身發(fā)展的需要。因此,本研究針對城市增長土地利用規(guī)劃調(diào)控面臨的新形勢以及近年來中國城市化進程中出現(xiàn)的土地利用配置問題,運用土地利用規(guī)劃學(xué)、土地經(jīng)濟學(xué)、城市經(jīng)濟學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、資源經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、城市學(xué)以及經(jīng)濟計量學(xué)等學(xué)科的理論和方法,以城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控為主線,以更新城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控思路為目標,對社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、城市化加速期以及經(jīng)濟快速發(fā)展期的城市增長的土地

3、利用規(guī)劃調(diào)控問題予以研究。 市場機制是市場經(jīng)濟條件下資源配置的基礎(chǔ)性手段,城市增長調(diào)控應(yīng)充分發(fā)揮土地市場的基礎(chǔ)性作用。但市場不是萬能的,土地市場存在著失靈,土地市場失靈是城市增長土地利用規(guī)劃調(diào)控的緣由。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期,土地市場失靈表現(xiàn)在三個方面,一是市場機制的局限性,如市場機制不能解決自然壟斷、外部性、公共物品的提供以及信息不對稱等問題造成微觀經(jīng)濟無效率；二是轉(zhuǎn)型期由于制度供給失衡造成土地市場缺陷即土地市場的不完善進而造成資源

4、配置效率的損失,表現(xiàn)為土地市場體系的不完善、城市“雙軌”土地市場、城鄉(xiāng)二元土地市場以及灰色土地市場的存在；三是市場的負面性,如市場機制缺乏價值判斷和市場的不穩(wěn)定性。土地市場失靈是市場經(jīng)濟條件下土地利用規(guī)劃調(diào)控城市增長的必要條件。而在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期,土地利用規(guī)劃不僅僅是調(diào)控城市增長的技術(shù)工具,更重要的是協(xié)調(diào)土地利用者之間利益沖突的公共政策。作為制定,實施城市土地資源配置中重要公共政策的城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控過程,應(yīng)以公共利益、價值理性

5、和公平理性為價值取向,這既是土地利用規(guī)劃調(diào)控城市增長的公共政策屬性決定的,也是我國土地所有制的社會主義公有制性質(zhì)決定的。而從機理上看,城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控是通過規(guī)模控制、用途管制和最優(yōu)化配置效率來實現(xiàn)其調(diào)控職能的。規(guī)?？刂频淖饔脵C理表現(xiàn)在限制城市用地規(guī)模提高了城市土地開發(fā)成本從而抑制了城市的外延增長；用途管制的作用機理表現(xiàn)為增加了農(nóng)地非農(nóng)化的成本即增加了交易成本進而抑制城市的外延增長；而最優(yōu)化配置效率主要是通過將外部成本內(nèi)部化來實

6、現(xiàn)城市土地的最優(yōu)配置。城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控會受到一定條件的制約,從而使其彌補市場失靈的職能不能充分發(fā)揮。制約城市增長土地利用規(guī)劃調(diào)控職能有效發(fā)揮的限制條件主要來自于兩方面：一是內(nèi)部條件的約束,表現(xiàn)為調(diào)控主體即政府的失靈和調(diào)控手段即土地利用規(guī)劃的失靈。前者表現(xiàn)為政府的缺陷、政府決策的非完全理性以及規(guī)劃調(diào)控過程的尋租行為；后者表現(xiàn)為代言規(guī)劃主體問題、規(guī)劃決策的結(jié)構(gòu)矛盾與失衡、規(guī)劃的剛性與靜態(tài)、規(guī)劃體系的不完善等。二是外部土地制度環(huán)境的

7、不完善也制約著城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控職能的有效發(fā)揮,表現(xiàn)在不均衡的城市土地產(chǎn)權(quán)制度安排、不合理的土地征收制度、城鄉(xiāng)分割的土地市場制度以及不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)用地空間制度。城市增長的不同階段面臨著不同的城市土地資源配置問題,解決不同的城市土地資源配置問題的需要實現(xiàn)的目標也不相同。而現(xiàn)階段城市土地資源配置過程中的主要問題表現(xiàn)為社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展對有限土地資源的大量需求。因此,現(xiàn)階段城市增長的土地利用規(guī)劃的目標應(yīng)確立為實現(xiàn)城市土地的節(jié)約、集約利用

8、和城市的緊湊增長。城市土地的節(jié)約利用表現(xiàn)為一種用地理念,城市土地的集約利用變現(xiàn)為一種用地方式,而城市的緊湊增長是針對城市的增長形態(tài)而言的,三者有機結(jié)合,共同構(gòu)成現(xiàn)階段我國城市增長土地利用規(guī)劃調(diào)控的目標.城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控績效可從三個角度予以評價,一是從城市用地效率時空分異的角度；一般地,城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控應(yīng)有利于城市土地利用效率的提高,因此可以建立規(guī)劃調(diào)控前后城市土地利用效率的變動模型進而對調(diào)控績效予以評價,而城市土地利

9、用效率的衡量既可以利用集約度模型來體現(xiàn),也可以用城市土地利用效率的DEA有效性來反映。二是從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值變動的角度；一般地,城市增長的土地利用規(guī)劃調(diào)控應(yīng)有利于土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的穩(wěn)定,因此可以建立規(guī)劃調(diào)控前后土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的變動模型進而對調(diào)控績效予以評價。三是從城市緊湊度的變動角度,通過規(guī)劃調(diào)控前后城市緊湊度的變化來評價規(guī)劃調(diào)控績效。 針對城市增長土地利用規(guī)劃調(diào)控面臨的轉(zhuǎn)型國內(nèi)環(huán)境和轉(zhuǎn)型的國際背景,有效的城市增長的規(guī)

10、劃調(diào)控還應(yīng)建立在新的思路的基礎(chǔ)上,城市增長的規(guī)劃調(diào)控應(yīng)實現(xiàn)從目標調(diào)控到過程調(diào)控、從規(guī)模控制到制度建設(shè)、從‘公眾參與”到第三部門參與、從靜態(tài)剛性調(diào)控到動態(tài)彈性調(diào)控的轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上,文章建立了動態(tài)彈性規(guī)劃模型,并以青島市新一輪土地利用規(guī)劃的城市增長調(diào)控為例展開了實證研究。結(jié)果表明,1997年年～2004年,青島市土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大幅度的變化,從動態(tài)變化度來看,農(nóng)用地為2.00％,但主要是由于地類調(diào)整帶來的其他農(nóng)用地增加引起的,而耕地的

11、動態(tài)變化度為-0.93％：建設(shè)用地動態(tài)變化度為3.11％,而未利用地動態(tài)變化度為-1.34％。從上一輪規(guī)劃對城市增長調(diào)控的績效來看,規(guī)劃實施7年來,青島市城市土地利用的DEA有效性平均值由1997年的0.6754增加到2004年的0.7171,僅增加6.17％。表明青島市城市土地利用效率盡管有所提高但仍然較低。從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的變化來看,青島市土地利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值由1997年的675735.80萬元減少到2004年的646793.

12、70萬元,7年間減少了4.28％,而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的減少主要是由于城市增長占用耕地和水域引起的；從城市增長緊湊度來看,1997年～2004年,青島市城市建成區(qū)面積擴大了1.72倍,但城市增長緊湊度卻下降了2.26％。因此,新一輪土地利用規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路,在嚴格控制增量用地的基礎(chǔ)上努力促進存量土地節(jié)約和集約利用。定性預(yù)測結(jié)果表明,規(guī)劃前期2005年～2010年青島市建設(shè)用地需求量為2.16萬hm2～2.52萬hm2,而2011年～20

13、20年需求量為5.63萬hm2～6.43萬hm2.定量預(yù)測結(jié)果表明,2005年～2010年青島市城市建設(shè)用地需求量為2.96萬hm2～3.56萬hm2。為了實現(xiàn)青島市城市增長的調(diào)控目標,文章提出了加強城市增長調(diào)控的制度建設(shè)以及土地生態(tài)分區(qū)利用的青島城市增長調(diào)控對策,在此基礎(chǔ)上,針對青島市社會經(jīng)濟發(fā)展形勢以及土地利用態(tài)勢,根據(jù)青島市土地利用及城市增長的現(xiàn)狀,選取土地覆被類型、氣候以及土壤等自然地理要素,對青島市土地生態(tài)適宜性和敏感性分析并