論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)

1、<p>　　論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)</p><p>　　關(guān)鍵詞: 住宅建設(shè)用地使用權(quán)　　自動(dòng)續(xù)期　　居住用地　　自住住宅 </p><p>　　內(nèi)容提要: 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度旨在賦予住宅建設(shè)用地使用權(quán)人一種長久、無償使用國有土地的福利，以滿足住房人權(quán)的基本要求，使國民安居樂業(yè)。立法應(yīng)以適宜居住的住宅觀念為基礎(chǔ)，把住宅建設(shè)用地?cái)U(kuò)張解釋為城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)

2、劃中以住宅用地為核心的居住用地。為防范自動(dòng)續(xù)期制度被濫用于投資性購房或“民宅商用”行為，應(yīng)通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅的方式間接控制個(gè)人擁有住宅的數(shù)量；完善《中華人民共和國物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅轉(zhuǎn)用于經(jīng)營性用房的規(guī)定，建立嚴(yán)格的住宅用途管制制度。 </p><p>　　住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度（自動(dòng)續(xù)期制度）是一項(xiàng)極具中國特色的物權(quán)法制度，在《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）制訂期間

3、就備受關(guān)注。２００９年，隨著《中華人民共和國土地管理法》修訂中放棄無償自動(dòng)續(xù)期方案①和全國首例住宅土地使用權(quán)期滿續(xù)期事件②的發(fā)生，圍繞自動(dòng)續(xù)期應(yīng)否繳費(fèi)、應(yīng)否有時(shí)間限制等問題，一時(shí)社會(huì)各界熱議自動(dòng)續(xù)期制度。其實(shí)，從法律適用上看，自動(dòng)續(xù)期制度所涉問題遠(yuǎn)不像應(yīng)否繳費(fèi)、應(yīng)否有時(shí)間限制那樣簡單。系統(tǒng)地看，這一制度既牽涉到如何認(rèn)定自動(dòng)續(xù)期的客體———“住宅建設(shè)用地”———這個(gè)基礎(chǔ)概念，又涉及由自動(dòng)續(xù)期與申請(qǐng)續(xù)期之法律效果反差所連帶引發(fā)的一系列問題。

4、筆者擬以我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)對(duì)所涉問題作出系統(tǒng)回答，以期裨益于相關(guān)理論和實(shí)踐。</p><p>　　一、自動(dòng)續(xù)期制度的特性與效果</p><p>　　自動(dòng)續(xù)期制度是由非住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度（申請(qǐng)續(xù)期制度）發(fā)展而來的一項(xiàng)新制度，研討該制度必須以申請(qǐng)續(xù)期制度作為參照或出發(fā)點(diǎn)。</p><p>　　申請(qǐng)續(xù)期，是指在土地使用權(quán)存續(xù)期限即將屆滿前，以向土地出

5、讓方提出繼續(xù)使用原有宗地之請(qǐng)求的方式使土地使用權(quán)不間斷地持續(xù)存在下去的制度。申請(qǐng)續(xù)期法律效果的發(fā)生雖然須取決于土地出讓方的批準(zhǔn)（實(shí)質(zhì)上為同意），但因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”，③所以只要土地使用權(quán)人按規(guī)定時(shí)間（至遲于權(quán)利屆滿前一年）提出了續(xù)期申請(qǐng)，土地出讓方必須予以批準(zhǔn)。由于提交規(guī)定的書面文件即可滿足續(xù)期申請(qǐng)的法定要求，因此，經(jīng)申請(qǐng)獲得續(xù)期實(shí)際上是件輕而易舉之事。自動(dòng)續(xù)期，是指無須權(quán)利人向土地出

6、讓方事先提出繼續(xù)使用土地的申請(qǐng)，自建設(shè)用地使用權(quán)使用期間屆滿之日起，原建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定合同約定的土地使用期間自然順延一次。④相比申請(qǐng)續(xù)期，自動(dòng)續(xù)期有如下特點(diǎn)：第一，依法定事件（期間屆滿之事實(shí)）而自覺延續(xù)，無需任何人力和花費(fèi)；第二，續(xù)期時(shí)間的長短完全依初據(jù)始訂立的土地使用權(quán)出讓合同而定，即首次約定的使用期限有多長，以后續(xù)展的期限就有多長。</p><p>　　申請(qǐng)續(xù)期的批準(zhǔn)雖然徒具形式，但依《中華人民共和國城市房

7、地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第２２條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》）第４１條的規(guī)定，土地出讓方準(zhǔn)予續(xù)期，并不意味著土地使用權(quán)即可繼續(xù)存在下去（獲得續(xù)期）；只有重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，支付土地使用權(quán)出讓金并辦理登記，土地使用者才享有繼續(xù)使用土地的權(quán)利，即續(xù)期才真正發(fā)生。由于續(xù)期是指期限屆滿后原有權(quán)利持續(xù)不斷地存在下去，而不是指舊權(quán)利消滅后隨即產(chǎn)

8、生一種新權(quán)利，因此所謂“重新簽訂合同”應(yīng)解釋為對(duì)出讓合同作出適當(dāng)變更。合同變更的內(nèi)容至少應(yīng)包括如下兩項(xiàng)：一是權(quán)利存在期限，二是出讓金的數(shù)額。在此情況下，所謂“辦理登記”，應(yīng)指辦理土地使用權(quán)變更登記。變更權(quán)利存在期限，主要是指重新確定權(quán)利的存續(xù)期限。就此而言，重新簽訂合同并非一種純粹的合同變更行為，而更像一種合同更改行為。只不過，為更好地保護(hù)土地使用權(quán)人的利益，把重新簽訂合同解釋為一種合同變更行為更為適宜。⑤重新確定權(quán)利存續(xù)期限，即在法定

9、最高年限下，重新約定土地使用權(quán)的存續(xù)期間。由于此種約定，具有保有土</p><p>　　由于《物權(quán)法》第１４９條既未規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的次數(shù)，又未限定自動(dòng)續(xù)期的最高年限，因此法律首次確定的權(quán)利存續(xù)期限一旦屆滿，住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以一而再、再而三地按第一次約定的期限無限順延下去。如此之下，住宅建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上從一種有期限的他物權(quán)變成一種看似有期限、實(shí)則無期限的他物權(quán)。在《物權(quán)法》關(guān)于“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使

10、權(quán)利”的制度約束下，國有土地所有權(quán)會(huì)受到住宅建設(shè)用地使用權(quán)的長期限制。這無疑徹底排除了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４０條規(guī)定確立的土地使用權(quán)期滿后房屋由國家無償取得的規(guī)則（無償取得規(guī)則），使住宅所有權(quán)真正回歸其恒久性。⑥</p><p>　　客觀地講，以上分析并沒有將自動(dòng)續(xù)期制度的特性和效果真正揭示出來，原因在于：法律雖然對(duì)有效的續(xù)期申請(qǐng)附加了幾個(gè)條件，但由于申請(qǐng)續(xù)期制度向土地出讓方附加了一種強(qiáng)制締

11、約義務(wù)，⑦因此在權(quán)利即將屆滿時(shí)，只要權(quán)利人每次皆提出續(xù)期申請(qǐng)，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)同樣可永遠(yuǎn)存在下去，無償取得規(guī)則相應(yīng)的被排除。就此而言，自動(dòng)續(xù)期制度的獨(dú)特性主要表現(xiàn)在續(xù)期時(shí)無須支付出讓金上。</p><p>　　如前所述，關(guān)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，權(quán)利人除須提前提出申請(qǐng)外，尚需重新簽訂出讓合同，支付出讓金。由于新訂的出讓合同實(shí)質(zhì)上是從零開始重新確定權(quán)利存續(xù)期限，因此土地使用權(quán)出讓金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)重新估算。估算

12、的基點(diǎn)是出讓合同重新簽訂時(shí)的土地使用權(quán)交易價(jià)格。在此情況下，經(jīng)申請(qǐng)獲得的續(xù)期，其實(shí)等于以出讓方式重新獲得原有宗地的使用權(quán)。</p><p>　　不過，相比于土地使用權(quán)的初次取得，以續(xù)期方式獲得的土地使用權(quán)，并非由土地所有權(quán)人所主導(dǎo)，而主要聽任于土地使用權(quán)人的意思，同時(shí)排除交易第三人的參與。換言之，只要土地使用權(quán)人按規(guī)定提出了申請(qǐng)，即使第三人愿意支付更高的出讓金，土地所有權(quán)人也必須接受原土地使用權(quán)人的續(xù)期要約。以此

13、而言，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，實(shí)際上只是使原土地使用權(quán)人獲得了一種按同期土地市場(chǎng)價(jià)格繼續(xù)使用原有宗地的優(yōu)先權(quán)。⑧土地使用權(quán)人繼續(xù)使用土地的代價(jià)可能會(huì)隨土地市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)而增加或降低。</p><p>　　對(duì)比《物權(quán)法》第１４９條的兩款規(guī)定不難看出，立法者顯然認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題不應(yīng)再像《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４１條和《城市房地產(chǎn)管理法》第２２條規(guī)定的那樣一概而論，而應(yīng)在區(qū)分住宅建設(shè)

14、用地與非住宅建設(shè)用地的基礎(chǔ)上建立二元化的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度。具體而言，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持原有做法，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期應(yīng)另起爐灶、自成一體。從表面上看，新制度的特性好像僅體現(xiàn)在續(xù)期的“自動(dòng)”上，實(shí)則完全不是這樣。</p><p>　　權(quán)利續(xù)期雖然是土地使用權(quán)制度與生俱有的一種安排，但將住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期從原有續(xù)期制度中獨(dú)立出來則是《物權(quán)法》推陳出新的產(chǎn)物。因此，在理解住宅建設(shè)用地使

15、用權(quán)續(xù)期制度時(shí)須從對(duì)比新、舊兩種制度著手：一是應(yīng)注意新制度確立了什么新東西，二是應(yīng)關(guān)注新制度破除了什么舊東西。第一點(diǎn)由《物權(quán)法》第１４９條第１款之文義可明顯看出，即它在程序上確立了續(xù)期的“自動(dòng)”規(guī)則。第二點(diǎn)通過分析《物權(quán)法》第１４９條兩款規(guī)定之間的差異也不難看出。相比于舊制，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期時(shí)不應(yīng)要求權(quán)利人重新簽訂出讓合同并支付土地使用權(quán)出讓金，或者即使要求權(quán)利人支付一定的費(fèi)用，其支付方式或數(shù)額也應(yīng)等同于申請(qǐng)續(xù)期時(shí)出讓金的支付

16、；否則，法律作分別規(guī)定就無任何實(shí)質(zhì)意義。因?yàn)閮H僅立足于續(xù)期的程序要件（自動(dòng)和申請(qǐng)）根本無法將兩種續(xù)期制度區(qū)別開來，可見，第二點(diǎn)更具制度創(chuàng)新意義。也就是說，從《物權(quán)法》第１４９條的規(guī)定看，其根本意旨不在于確立住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，而在于破除建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期一律重新簽訂出讓合同并支付出讓金的舊制，在于使住宅建設(shè)用地使用權(quán)之續(xù)期在經(jīng)濟(jì)上獲得一種“優(yōu)待”，從而使人們能夠便宜地保有住宅所有權(quán)。至于</p><p&

17、gt;　　綜上所述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)除了首次設(shè)立時(shí)即享有長于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)２０或３０年的期限優(yōu)勢(shì)外在續(xù)期上還具有自動(dòng)、無償（或低價(jià)）、徹底排除無償取得規(guī)則等優(yōu)點(diǎn)。關(guān)于土地使用權(quán)期滿后地上物的歸屬，《物權(quán)法》第１４９條第２款雖然也創(chuàng)造性地規(guī)定了協(xié)議優(yōu)先規(guī)則，⑨但由于地上物的價(jià)值會(huì)隨市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生波動(dòng)，因此，在４０或５０年后，當(dāng)初的特別約定可能對(duì)自己不利，隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。</p><p>　　從物權(quán)法規(guī)范

18、可能產(chǎn)生的法律和社會(huì)效應(yīng)看，具有諸多優(yōu)勢(shì)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度，不但會(huì)降低獲取享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的成本，從而與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)相比具有更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且由于住宅既是消費(fèi)品、必需品又是投資品、奢侈品，⑩因此必然會(huì)產(chǎn)生“民宅商用”或者“以宅投資”的現(xiàn)象。</p><p>　　住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度對(duì)“民宅商用”或“以宅投資”行為的推動(dòng)，促使我們深入思考如下問題：第一，《物權(quán)法》第７７條關(guān)于“將

19、住宅變?yōu)榻?jīng)營性用房”的規(guī)定是否合理？第二，應(yīng)否對(duì)一戶多宅、“以宅投資”現(xiàn)象作出合理規(guī)制；如果應(yīng)當(dāng)規(guī)制，那么又該如何進(jìn)行規(guī)制？在回答上述問題之前，必須先行解決將住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地區(qū)別開來———明確自動(dòng)續(xù)期的客體———這一基礎(chǔ)問題。</p><p>　　二、自動(dòng)續(xù)期的客體認(rèn)定及其對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的影響</p><p>　　從《物權(quán)法》第１４９條采“住宅－非住宅”之用語不難看出，建構(gòu)二元化

20、續(xù)期制度的基石是住宅建設(shè)用地這一用語。瑏瑡由于宅基地這個(gè)概念被《物權(quán)法》專門用來指稱作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)民）住宅地基的土地，因此住宅建設(shè)用地主要指作為城鎮(zhèn)居民住宅地基的國有土地。不過，如果撇開城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、集體所有土地和國有土地這兩個(gè)因素，僅僅從“居者有其屋”這一生活或生存需求出發(fā)，那么宅基地和住宅建設(shè)用地實(shí)際上就是住宅用地或住房用地。根據(jù)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（ＧＢ?。担埃保福埃梗常┑囊?guī)定，住宅用地，是指住

21、宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地的總稱。</p><p>　　對(duì)住宅建設(shè)用地上述文義的解釋看似清楚明了，實(shí)則掩藏著這樣一個(gè)重要問題：能否僅僅以房屋是否屬于住宅（依實(shí)際功能而定）來判定建設(shè)用地的土地使用性質(zhì)，進(jìn)而以住宅的空間布局來劃定住宅建設(shè)用地的范圍？由于城鎮(zhèn)尤其是大中城市的居民，在絕大多數(shù)情況下都是因購買房屋而依《物權(quán)法》第１４７條規(guī)定的“地（權(quán)）隨房一并處分”規(guī)則一起取得建設(shè)用地使用權(quán)的，瑏瑢因此依房

22、屋的實(shí)際功能來認(rèn)定城市建設(shè)用地的使用性質(zhì)或功能并非毫無根據(jù)。瑏瑣但是，如果住宅建設(shè)用地僅指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地，那么住宅建筑區(qū)劃內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施用地、道路用地及公共綠地將被排除在外。如此，許多純粹的住宅小區(qū)用地難免會(huì)被破碎地分割為住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地。如此之下，不僅會(huì)產(chǎn)生如何分割住宅用地和非住宅用地的難題，而且住宅小區(qū)完整的生活功能難免不會(huì)因不同的續(xù)期制度而受到不良影響。</p><p&

23、gt;　　顯然，純粹以住宅建筑（房屋）來確定、丈量住宅建設(shè)用地過于機(jī)械、狹隘，與城鎮(zhèn)居民的實(shí)際居住生活要求相去甚遠(yuǎn)。就像農(nóng)民的宅基地并非僅僅用來為住宅提供基底那樣，住宅建設(shè)用地也同樣不可能只是用于滿足住宅建筑的基底。如果依人均用地指標(biāo)這個(gè)建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)衡量，那么在城鎮(zhèn)人口的居住聚集度比農(nóng)村人口的聚集度更高的現(xiàn)實(shí)背景下，住宅建設(shè)用地的面積應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于住宅建筑的實(shí)際占地面積。</p><p>　　既然住宅建設(shè)用地這一概念

24、之文義過于狹窄，那么通過科學(xué)的法解釋方法擴(kuò)大其適用范圍就顯得相當(dāng)必要。至為關(guān)鍵的是，應(yīng)基于何種目的并根據(jù)何種方法來實(shí)現(xiàn)這種擴(kuò)張。為此，有必要深入分析一下《物權(quán)法》第１４９條第１款的立法目的。</p><p>　　住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度在《物權(quán)法（草案）》（第四次審議稿）中才被新增進(jìn)來。因?yàn)闊o立法理由書可查，所以只能從權(quán)威部門和權(quán)威學(xué)者對(duì)《物權(quán)法》第１４９條的解釋中尋求立法者除舊立新的目的。在全國人民代表大

25、會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室的工作人員看來，之所以確立自動(dòng)續(xù)期制度，是因?yàn)樯暾?qǐng)續(xù)期之程序既加重了百姓的生活負(fù)擔(dān)，又增加了行政管理成本?，伂帰灦鶕?jù)王利明教授的看法，自動(dòng)續(xù)期制度是為了化解房屋所有權(quán)受建設(shè)用地使用權(quán)存在期限限制的難題，以切實(shí)保護(hù)公民的房屋所有權(quán)，因?yàn)椤胺课菔枪癜采砹⒚荆Ｗo(hù)公民的房屋所有權(quán)也是保護(hù)公民的居住權(quán)和基本人權(quán)”。瑏瑥前一種觀點(diǎn)不足為信，理由在于：如前所言，續(xù)期申請(qǐng)重形式、輕內(nèi)容，操作起來并不繁瑣，如果

26、不收取申請(qǐng)費(fèi)，申請(qǐng)程序可以像辦理房屋所有權(quán)證那樣簡單，申請(qǐng)續(xù)期不會(huì)過分增大行政管理成本和百姓生活負(fù)擔(dān)。后一種意見比較合理，原因在于：自動(dòng)續(xù)期的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在續(xù)期時(shí)不交出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)，房屋所有權(quán)不再被國家無償收回。也就是說，人們一旦以購買、自建、合建等方式首次擁有了住宅，則從此既無需擔(dān)心若干年后房屋可能會(huì)被國家剝奪，也不再顧慮因保有房屋而額外</p><p>　　迥異于其他生活必需品，住宅是私人財(cái)富的

27、寄存地、社會(huì)交往的起點(diǎn)和歸宿、生命的依托、精神的家園。進(jìn)一步說，住宅被普遍理解為每個(gè)人正常生活不可缺少的空間及物質(zhì)條件，是每個(gè)人人身自由的自然延伸，是個(gè)人自由的城堡，是公民權(quán)利的“守護(hù)神”?，仮灛悺吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第３９條、《中華人民共和國刑法》第２５４條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第４０條之所以特別規(guī)定“公民的住宅不受侵犯”或“禁止非法搜查或侵入他人住宅”，其意即在于此。在土地日益稀缺、地價(jià)持續(xù)高漲之當(dāng)今

28、社會(huì)，擁有一套住宅相當(dāng)不易，保有一套住宅在民眾生活中具有極端重要性。因此，房屋的得失對(duì)人之生存的影響遠(yuǎn)非其他生活必需品所能比擬。但必須指出的是，在房屋和土地分別被賦予獨(dú)立交易地位的我國不動(dòng)產(chǎn)法律制度下，如果在享有房屋所有權(quán)之后不能擁有永久使用土地的權(quán)利，那么物質(zhì)上再堅(jiān)固的房屋終究也會(huì)被土地（所有權(quán)人）所吞噬。因此，相對(duì)于房屋所有權(quán)，人們對(duì)作為房屋地基的土地?fù)碛泻畏N性質(zhì)、期限的權(quán)利就變得更為重要。恰如德國學(xué)者所言：“土地對(duì)于人類之個(gè)體與整

29、體均是生存基礎(chǔ)意義上的‘財(cái)產(chǎn)’基礎(chǔ)。”瑏瑧因此，如果不承認(rèn)私人可對(duì)房屋占用范圍內(nèi)</p><p>　　自動(dòng)續(xù)期制度毫無疑問是為了消除阻礙人們享有房屋所有權(quán)的制度性障礙，使房屋真正成為人們安身立命之所。相較主要用于商業(yè)目的的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的申請(qǐng)續(xù)期制度，以“住宅用地”為出發(fā)點(diǎn)的自動(dòng)續(xù)期制度明顯旨在滿足百姓的生活居住需要。就此而言，使“居者有其屋”，保障百姓安居樂業(yè)，可看作自動(dòng)續(xù)期制度的立法目的。</p

30、><p>　　既然自動(dòng)續(xù)期制度是為了使人們安居樂業(yè)，那么在理解住宅建設(shè)用地這個(gè)概念時(shí)便不能僅將思維局限于房屋基底及其四周合理間距內(nèi)的用地之內(nèi)。其根本原因在于，住宅并非一個(gè)純粹的物理概念，而是一個(gè)個(gè)人依其性情獨(dú)立、自在生活的私人場(chǎng)域；住宅不是一個(gè)孤立存在物（一個(gè)“孤島”），而是一個(gè)能夠保證充分的私密、安全、采光、通風(fēng)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的生活場(chǎng)所?，伂挗?lt;/p><p>　　因此，根據(jù)我國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)法

31、律、法規(guī)，住宅建設(shè)用地應(yīng)擴(kuò)張解釋為以住宅用地為核心的居住用地。根據(jù)１９９０年建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，按土地使用的主要性質(zhì)，城市建設(shè)用地被劃分為１０大類。居１０大類建設(shè)用地之首的居住用地，由住宅用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、道路用地、綠地等構(gòu)成。住宅用地的概念前已述及。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的規(guī)定，公共服務(wù)設(shè)施用地，又稱作公共用地，是與居住人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)配建的、為居民服務(wù)和使用的各類設(shè)施的用地；道路用地，是指居住

32、區(qū)道路、小區(qū)路、組團(tuán)路及非公建配建的居民小汽車、單位通勤車等停放場(chǎng)地；公共綠地，是指滿足規(guī)定的日照要求、適合于安排游憩活動(dòng)設(shè)施的、供居民共享的集中綠地?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》特別規(guī)定，在居住用地構(gòu)成中，各項(xiàng)用地面積和所占比例應(yīng)符合居住區(qū)用地平衡控制指標(biāo)，如小區(qū)用地構(gòu)成為：住宅用地應(yīng)占５５％－６５％、公共用地占１２％－２２％、道路用地占９％－１７％、綠地占５％－１５％等。</p><p>　　解決了住宅建設(shè)用地

33、應(yīng)擴(kuò)張解釋為居住用地這個(gè)重要問題后，接下來須思考的問題是如何判斷建設(shè)用地是否為居住用地。根據(jù)國有土地使用狀況，在判斷城市建設(shè)用地是否屬于居住用地時(shí)可分別兩種情況：一是以國有土地使用權(quán)出讓合同為依據(jù)，二是根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃。以下分別加以闡述。</p><p>　　在土地使用權(quán)出讓制度確立后，包括居住用地在內(nèi)的城市建設(shè)用地通常須通過簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式取得。根據(jù)《城市國有土地使用權(quán)出

34、讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第５條、第６條、第７條、第９條和《城市規(guī)劃編制辦法》第４２條的規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓前應(yīng)當(dāng)制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，出讓的地塊必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件瑏瑩及附圖；非經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，出讓方、受讓方不得擅自變更規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖；土地使用權(quán)出讓合同訂立后，受讓方應(yīng)當(dāng)持合同向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，再去辦理土地使用權(quán)權(quán)屬證書。于《物權(quán)法》施行后頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)

35、劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）還特別規(guī)定，在國有土地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分；否則，該出讓合同無效?？梢?，住宅建設(shè)用地只是居住用地的核心內(nèi)容，并非自成一體的規(guī)劃用地類別。建設(shè)用地是否屬于居住用地，既可以根據(jù)城市規(guī)劃行政主管部門編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃來判斷，也可以根據(jù)土地使用權(quán)出讓合同加以判斷。對(duì)于非以土地使用權(quán)出<

36、/p><p>　　總之，在區(qū)分住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地時(shí)，必須以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，依控制性詳細(xì)規(guī)劃或土地使用權(quán)出讓合同為依據(jù)，而不能單純地以建筑物的實(shí)際功能孤立地判斷建設(shè)用地的使用性質(zhì)或功能。如此之下，即使是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、糧店、菜店、副食店等用地，如果它們屬于經(jīng)規(guī)劃部門同意、為配合居住用地使用的配套公共服務(wù)設(shè)施用地，那么也應(yīng)歸入居住用地范疇；反之，在非住宅建設(shè)用地（如工業(yè)或倉儲(chǔ)用地）中，即使

37、某一建筑物被專門用于滿足職工居住需要（宿舍），其用地在性質(zhì)上也只能歸入非住宅建設(shè)用地之中。</p><p>　　不過，對(duì)于１９９３年土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理制度確立前形成的散亂的居住用地，或住宅和工業(yè)等用地有混合交叉的建設(shè)用地，在劃分住宅與非住宅建設(shè)用地的邊界時(shí)會(huì)存在一定的難度。考慮到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，城市建設(shè)用地皆被納入控制性詳細(xì)規(guī)劃之中，如果將來某宗建設(shè)用地之使用涉及建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，必須根據(jù)控制性詳

38、細(xì)規(guī)劃來判斷建設(shè)用地的使用性質(zhì)，并由此決定適用何種續(xù)期制度。</p><p>　　此外，還有一個(gè)問題不可忽視，即在建設(shè)用地使用權(quán)存續(xù)期間，如規(guī)劃行政主管部門對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修改，住宅建設(shè)用地被調(diào)整為非住宅建設(shè)用地時(shí)，如何保護(hù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益？而如果所有住宅建設(shè)用地使用權(quán)都自動(dòng)續(xù)期，無疑又將給城市規(guī)劃建設(shè)帶來很大障礙。遺憾的是，《物權(quán)法》未對(duì)自動(dòng)續(xù)期與城市規(guī)劃之間的沖突作出必要的規(guī)定，其后制定的《城鄉(xiāng)

39、規(guī)劃法》也沒有涉及這個(gè)重要問題。</p><p>　　如前所述，由于續(xù)期無次數(shù)和最高時(shí)限的限制，自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)際上使住宅建設(shè)用地使用權(quán)獲得了一種類似于土地所有權(quán)的法律地位。城市規(guī)劃一旦將住宅建設(shè)用地修改為非住宅建設(shè)用地，不僅意味著住宅所有權(quán)人根據(jù)自動(dòng)續(xù)期制度可享有的法律利益被剝奪殆盡，而且意味著住宅所有權(quán)人的房屋可能被國家無償收取?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》雖然以協(xié)調(diào)城市空間布局、改善人居環(huán)境為宗旨，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共利益色彩

40、，但與公益征收制度中的公共利益不可同日而語。如果城市規(guī)劃的修改不是將住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)椤秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第８條列舉規(guī)定的公益性建設(shè)用地，那么，根據(jù)《憲法》第１３條第１款的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門根本無權(quán)擅自將住宅建設(shè)用地修改為非住宅建設(shè)用地。顯而易見，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度對(duì)如何科學(xué)、合理地編制控制性詳細(xì)規(guī)劃提出了更高的要求。如果確須修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，那么城市規(guī)劃行政主管部門除了須按規(guī)定履行嚴(yán)格的行政審批手續(xù)外

41、，尚需征得規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的同意。為保護(hù)因規(guī)劃修改可能遭受損害的居民權(quán)益，法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定，只有在城市規(guī)劃行政主管部門與規(guī)劃修改所涉利害關(guān)系人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后，才能修改規(guī)劃；只有按補(bǔ)償協(xié)議對(duì)規(guī)劃</p><p>　　三、自動(dòng)續(xù)期的時(shí)間限制與住宅的數(shù)量控制</p><p>　　如前所言，相較申請(qǐng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期制度的主要優(yōu)勢(shì)是續(xù)期時(shí)無須支付出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)，而不是續(xù)期的自動(dòng)

42、性、無時(shí)限性。但是，由于設(shè)立自動(dòng)續(xù)期制度的初衷是為保證房屋長久存在而尋找出路，因此在房屋不復(fù)存在時(shí)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是否應(yīng)同時(shí)消滅自然成為自動(dòng)續(xù)期制度必須一并回答的一個(gè)重要問題。該問題之實(shí)質(zhì)是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期在時(shí)間上應(yīng)否作出限制。如果自動(dòng)續(xù)期在時(shí)間上不受任何限制，那么國有土地所有權(quán)可能永遠(yuǎn)受制于建設(shè)用地使用權(quán)。很明顯，這一問題應(yīng)從立法論的層面加以探討。</p><p>　　我們還是先看一下權(quán)威學(xué)者們?cè)?/p>

43、此方面的看法。王利明教授認(rèn)為：“該規(guī)則實(shí)際上暗含了自動(dòng)續(xù)期的條件，即該土地性質(zhì)上是住宅用地，且有住宅存在?！雹灛偓姶藿ㄟh(yuǎn)教授認(rèn)為：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施倒塌，且一直未復(fù)建，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿時(shí)，不再自動(dòng)續(xù)期。”瑐瑡</p><p>　　住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)期限取決于地上建筑物持續(xù)存在的期限，為以上兩位學(xué)者的共同看法。由于房屋之壽命可以加固、修改或改良等方式不斷延續(xù)或者可

44、以通過重建以舊換新而“永不滅失”，因此上述兩位學(xué)者實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)自動(dòng)續(xù)期的無時(shí)限性———住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性。筆者同意這一結(jié)論，但不贊同其論證方法。其理由為：自動(dòng)續(xù)期制度并非僅僅為了排除無償取得規(guī)則，因?yàn)樯暾?qǐng)續(xù)期制度同樣可以排除這一規(guī)則。自動(dòng)續(xù)期制度的實(shí)質(zhì)在于使居民無償或低代價(jià)地永久享有建設(shè)用地使用權(quán)，以安其所。建設(shè)用地使用權(quán)一旦隨住宅所有權(quán)之移轉(zhuǎn)而一并由居民享有，則從此獲得獨(dú)立的法律地位。所謂“地隨房走”，只是指在房、地分離的不動(dòng)

45、產(chǎn)法律制度下，因房屋不可能在物理上與土地相脫離，所以地（權(quán)）應(yīng)隨房“一并處分”，而不是指建設(shè)用地使用權(quán)的命運(yùn)完全與房屋相始終，因?yàn)檫@種做法等于徹底否定了房、地分離制度。建設(shè)用地使用權(quán)是一種獨(dú)立的物權(quán)，地上物的滅失并非其終止事由。瑐瑢房屋不同于土地，因物理損耗、風(fēng)雨剝蝕等終究會(huì)毀損、滅失。因此，以一種長遠(yuǎn)的生活觀念（生命的世代延續(xù)）來看，只有土地才能真正成為安身立命之所，只有賦予人們一種土地所有權(quán)或長久的土地使用權(quán)，</p>

46、<p>　　地（權(quán)）隨房滅失的觀念，違背了土地與房屋之間天然的依存法則———房隨地滅失，不能使居民真正安居樂業(yè)。因此，如果立基于長治久安的觀念，就不能純粹以存在物理上的住宅（房屋）作為保有建設(shè)用地使用權(quán)的條件，而應(yīng)承認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立性、永久性。在此之下，住宅即使一時(shí)滅失，家鄉(xiāng)或家園仍在，土地（住宅建設(shè)用地使用權(quán)）仍在。承認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)的永久性，并不意味著國有土地所有權(quán)會(huì)永遠(yuǎn)受到限制。如果權(quán)利人放棄了權(quán)利，或權(quán)利

47、人死亡時(shí)無人繼承權(quán)利，那么土地所有權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)。</p><p>　　在自動(dòng)續(xù)期制度能使一個(gè)或兩個(gè)以上的主體恒久享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，擁有多套（棟）住宅毫無疑問等于享有更多的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。反過來講，享有更多的建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)際上意味著可以建造、擁有更多的房屋。在土地日益稀缺的情勢(shì)下，自動(dòng)續(xù)期制度難免會(huì)引發(fā)如下社會(huì)效應(yīng)：在自由市場(chǎng)秩序下，富者可能擁有多套住宅，并進(jìn)而享有更多的住宅建設(shè)用地使用權(quán)；窮者

48、可能“上無片瓦、下無寸土”。尤其是在計(jì)劃生育政策下，經(jīng)過一代或兩代的財(cái)產(chǎn)繼承，一戶擁有兩套以上的住宅將成為尋常現(xiàn)象。長此以往，房屋或住宅建設(shè)用地使用權(quán)會(huì)日趨集中。由此可能造成的一個(gè)后果是，城市中心區(qū)的房屋大量被前代人占有或由前代人傳給了下一代人，城鎮(zhèn)新增外來人口的居住需求不可能僅僅通過住宅租賃市場(chǎng)或存量房交易市場(chǎng)即被滿足，城鎮(zhèn)新開發(fā)房屋市場(chǎng)（增量住宅市場(chǎng)）仍然可能是獲得住宅的重要渠道。如此之下，城鎮(zhèn)規(guī)模必然會(huì)隨外來人口的不斷增加而持續(xù)擴(kuò)

49、張下去。</p><p>　　顯然，無任何配套限制措施的自動(dòng)續(xù)期制度很容易誘發(fā)人們對(duì)有限房地產(chǎn)資源的占有或爭奪，助長投資性住宅需求，使有限的房地產(chǎn)資源日益向少數(shù)人集中。這既會(huì)在同代人之間引發(fā)住宅建設(shè)用地使用權(quán)持有量是否公平的問題，也會(huì)在前代人與后代人之間潛存著諸多財(cái)富公平分配的問題。該問題促使我們不能不重提自動(dòng)續(xù)期制度的確立目的，甚至土地國有制的建立目的。</p><p>　　相較主要適用

50、于經(jīng)營性用地的申請(qǐng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)際上賦予了城鎮(zhèn)住宅購買者一種經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)待，即一旦購買了房屋，即使建設(shè)用地使用權(quán)的使用期限屆滿，也不再向國家支付出讓金或僅向國家支付少量費(fèi)用。國家優(yōu)待住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的重要原因之一，在于借此保障人們的住房人權(quán)。以此而言，對(duì)每一個(gè)國民來說，自動(dòng)續(xù)期制度具有生活保障性、福利性。既然自動(dòng)續(xù)期制度具有福利性，那么，根據(jù)社會(huì)福利的普遍性，每一個(gè)公民，不管是城市居民還是農(nóng)村村民，甚至是在中國境內(nèi)的外國人、

51、無國籍人，瑐瑤都應(yīng)享受一次住宅建設(shè)使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利。</p><p>　　筆者之所以認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度給予了人們一種使用國有土地的福利，是因?yàn)樽詣?dòng)續(xù)期制度以城市規(guī)劃上的居住用地為基礎(chǔ)，凡是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅，不管住宅的實(shí)際樣態(tài)（別墅或區(qū)分所有的建筑物），也不管住宅所有權(quán)人的房屋購買量（一套或二套以上），住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，皆按《物權(quán)法》第１４９條第１款的規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。而應(yīng)區(qū)別對(duì)

52、待的是，對(duì)擁有兩套以上住宅的房屋所有權(quán)人而言，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)雖然可以與其他共有人的住宅建設(shè)用地使用權(quán)一起自動(dòng)續(xù)期或單獨(dú)自動(dòng)續(xù)期，但其不得過多享受住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利。</p><p>　　那么，在一人擁有多套住宅的情況下，法律應(yīng)如何落實(shí)每個(gè)人不能享受過多住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利呢？筆者認(rèn)為，可以通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅來落實(shí)。具體而言，法律可以規(guī)定，擁有一套或二套房屋者再次購

53、買房屋時(shí)應(yīng)按法律或行政法規(guī)的特別規(guī)定，對(duì)于超出限定數(shù)量的住宅，每年按房屋面積繳納物業(yè)稅或建設(shè)用地使用權(quán)持有稅。為盡可能滿足每個(gè)人享有一套面積適宜住宅的需要，法律應(yīng)給予人們調(diào)換住房的機(jī)會(huì)。這樣做的主要目的是通過稅收機(jī)制排除額外享受住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利。因?yàn)轱@而易見的是，享有兩套以上住宅者，除一套住宅用于自住外，另外的住宅要么被用于出租，要么被用于經(jīng)營性事業(yè)，要么被閑置不用。將住宅出租給他人居住，即使承租人是為了生活居住，但對(duì)出

54、租人而言，這一出租行為是典型的經(jīng)營性行為，而不是生活居住行為?？紤]到住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利性，顯然應(yīng)該將住宅出租的額外收益上繳給國家。在建設(shè)用地極其稀缺的情況下，將房屋閑置起來，同樣應(yīng)收取一定的費(fèi)用，以遏制此類行為的發(fā)生。</p><p>　　當(dāng)前全國各地為貫徹國務(wù)院抑制房價(jià)過快增長、打擊投機(jī)性購房政策所采取的購房限制措施以及上海、重慶作為試點(diǎn)城市對(duì)特定房產(chǎn)征收物業(yè)稅的做法，對(duì)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的公平享有具

55、有積極示范作用。</p><p>　　四、自動(dòng)續(xù)期的無償性與住宅用途管制</p><p>　　住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有一定的福利性質(zhì)只是對(duì)《物權(quán)法》第１４９條確立的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行解釋的結(jié)果。這種解釋性意見無法問答如下問題：權(quán)利人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否支付土地使用費(fèi)。該問題近年來頗受人們關(guān)注，瑐瑥有必要予以分析。</p><p>　　自動(dòng)續(xù)期時(shí)

56、應(yīng)否繳納費(fèi)用問題關(guān)系千家萬戶的切身利益，應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，畢竟自動(dòng)續(xù)期現(xiàn)在還主要是一個(gè)理論問題，尚有充分時(shí)間加以研究。對(duì)此，《物權(quán)法》不宜作出規(guī)定，國務(wù)院可視情況發(fā)展作出相關(guān)規(guī)定。瑐瑦換言之，《物權(quán)法》在自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否繳費(fèi)上的緘默并不意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)繳費(fèi)或只應(yīng)繳納少量費(fèi)用，而只是意味著對(duì)這個(gè)問題目前還無法在立法上作出決斷。</p><p>　　如前所言，立法者從申請(qǐng)續(xù)期之舊制中創(chuàng)造性地發(fā)展出住

57、宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度，并非不是為了強(qiáng)調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不要求權(quán)利人須向土地出讓方提出續(xù)期申請(qǐng)，而是為了強(qiáng)調(diào)續(xù)期無須重簽土地使用權(quán)出讓合同、繳納出讓金；否則，自動(dòng)續(xù)期制度之創(chuàng)設(shè)就明顯是多此一舉。上述解釋性意見明顯將較為明確的法律規(guī)定導(dǎo)入懸疑不定中，嚴(yán)重?fù)p害了法律的可預(yù)見性、穩(wěn)定性。一般而言，如果法律對(duì)某一事項(xiàng)保持沉默，那么在大多數(shù)情況下意味著法律沒有就這一事項(xiàng)作出要求。</p><p>　　如果說自動(dòng)

58、續(xù)期時(shí)不應(yīng)再支付出讓金應(yīng)是確定無疑的解釋性意見，那么在自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否支付少量土地使用費(fèi)則非常值得研究。</p><p>　　在筆者看來，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)應(yīng)否支付土地使用費(fèi)不能一概而論，而應(yīng)根據(jù)住宅所有權(quán)人利用住宅的實(shí)際目的確立不同的規(guī)則。具體而言，對(duì)于事實(shí)上為了滿足房屋所有權(quán)人居住需要的住宅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)收取任何費(fèi)用；對(duì)于作為出租、轉(zhuǎn)售、出資使用或閑置不用的住宅，住宅建設(shè)用地使用

59、權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)必須收取一定的費(fèi)用。判斷住宅實(shí)際上是否為滿足房屋所有權(quán)人的居住需要根本無須進(jìn)行任何實(shí)際調(diào)查，采取如下做法即可：假定凡已獨(dú)立生活者皆需要一套獨(dú)立的住宅，或者一戶人家僅需一套住宅即可滿足生活需要，對(duì)購買第二套、第三套甚至更多套住宅者而言，不管其除住宅（實(shí)際居住的房屋）之外的其他任何房屋用于何種目的，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)雖然可以自動(dòng)續(xù)期，但在續(xù)期時(shí)必須向國家繳納建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅。這是因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償續(xù)期

60、制度是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的必要措施。對(duì)住宅所有權(quán)人而言，它是國家保障公民居住權(quán)的一項(xiàng)重要制度，具有顯著的福利性。在此情況下，可將《物權(quán)法》第１４９條第１款的規(guī)定解釋為：對(duì)于純粹為了滿足自己或家人居住的住宅（自住住宅），住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)可自動(dòng)、無償?shù)乩m(xù)期；對(duì)</p><p>　　從正當(dāng)性依據(jù)看，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的無償性，嚴(yán)格地講，并非僅僅是因?yàn)閲医o予所有國民的一種純粹滿足住房人權(quán)要求的福

61、利；瑐瑧也不是因?yàn)榉课葙徺I價(jià)已足夠高，國家不宜在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)再向住宅所有權(quán)人收費(fèi)；更不是為了在住房方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等（農(nóng)民可無償取得宅基地使用權(quán)）并最大限度地保障作為基本人權(quán)的居住權(quán)；瑐瑨至為根本的一個(gè)理由是城市土地屬于國家所有。瑐瑩</p><p>　　根據(jù)《憲法》第９條第１款、《物權(quán)法》第４５條第１款的規(guī)定，國家所有也就是全民所有。所謂國有土地所有權(quán)，并不是獨(dú)立于全體國民之外具有自身利益需求（

62、私利）的國家對(duì)城市土地享有的私人所有權(quán)，而是為一國全體國民對(duì)城市土地所享有的公共所有權(quán)。在此情況下，城市土地的國家所有權(quán)其實(shí)只是國家代表全體國民對(duì)城市土地享有名義上的所有權(quán)，城市土地的真正所有權(quán)人應(yīng)屬于國民之全體。既然城市土地本質(zhì)上屬于全民所有，那么無論是在理論上還是根據(jù)《物權(quán)法》第１１８條的規(guī)定，任何單位、個(gè)人都可以占有、使用城市土地并享有收益。人人可享有一份土地權(quán)益，是土地國家所有權(quán)的邏輯結(jié)果。</p><p&g

63、t;　　因?yàn)槌鞘型恋氐纳鐣?huì)功能主要是為了建造住宅、發(fā)展工商業(yè)、建設(shè)公益或公共設(shè)施等，所以人人可享有一份土地指人人起碼應(yīng)享有建造住宅的土地權(quán)利。因此，比較理想的狀況應(yīng)是凡能夠居住在城市者，仍然可以像農(nóng)民那樣享有無償、無期限的宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，在人多地少、人地關(guān)系極其緊張的城市，完全像農(nóng)村那樣均分宅基地根本行不通，但如果能夠通過使人人擁有一套住宅從而間接實(shí)現(xiàn)人人享有一份土地的權(quán)利也未嘗不可。</p><p>　　作

64、為全民利益之代表的國家此時(shí)須為滿足人們的居住需要挺身而出。國家可以市場(chǎng)化方法委托國有或私有建筑公司建造不同面積或格局的公建房，以成本價(jià)或低價(jià)出售給工作或長期生活在城市的國民，或以低廉價(jià)格將住宅出租給生活貧困的城市居民。除此之外，為滿足人們?cè)谧》可系纳莩扌枨?，國家可將土地使用?quán)有償出讓給房地產(chǎn)開發(fā)公司，后者可將建造的住宅像普通商品一樣出售出去。</p><p>　　因?yàn)楣ǚ渴菨M足人人享有一份土地權(quán)利的基本方式，所

65、以此類住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)自然應(yīng)無償續(xù)期。對(duì)商品房的購買者而言，由于購買商品房必須以放棄公建房為前提，因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期可能是其所能享有使用國有土地權(quán)利之福利的唯一機(jī)會(huì)。換言之，如果完全是為了自住，那么商品住宅的享有者也應(yīng)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期的機(jī)會(huì)。總之，不管是公建房還是純粹的商品住宅，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)不應(yīng)要求住宅所有權(quán)人繳納土地使用費(fèi)。</p><p>　　由上可見

66、，目前仍然實(shí)行的以商品住宅為主、公建房為輔的住宅供應(yīng)制度在改變舊的福利性房屋供應(yīng)體制上明顯矯枉過正。為確保人人享有使用國有土地的權(quán)利，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)自然不應(yīng)再收取任何費(fèi)用。</p><p>　　住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償、無時(shí)限續(xù)期制度的確立不可避免地會(huì)產(chǎn)生如下后果：擁有住宅比保有非住宅性房屋具有顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。這種情況會(huì)進(jìn)一步引發(fā)“民宅商用”或“以宅投資”等投機(jī)行為。</p>

67、<p>　　由于住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地之區(qū)分是以城市土地的規(guī)劃用途而不是以房屋的實(shí)際用途為標(biāo)準(zhǔn)，因此凡是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋不管是為了滿足房屋所有權(quán)人的居住需要還是為了滿足房屋所有權(quán)人的投資需求，皆可因居住用地而享受建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償、無時(shí)限續(xù)期的好處。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，城市建設(shè)用地雖然呈擴(kuò)張趨勢(shì)，但從社會(huì)現(xiàn)實(shí)看，城市越向外擴(kuò)張，在中心城區(qū)或毗鄰商業(yè)中心的城區(qū)保有大量住宅在作營利之用后投資收益就越發(fā)豐厚。若任

68、其發(fā)生，則住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)、無償、無時(shí)限續(xù)期制度可能會(huì)被濫用，從而最終與城市土地國有制背道而馳。因此，有必要對(duì)“以宅投資”行為加以適當(dāng)規(guī)制。規(guī)制的辦法不是單純地禁止人們購買過多的住宅，而是根據(jù)地利歸公的思想，將“以宅投資”所得收益按一定比例上繳給國家。</p><p>　　除“以宅投資”外，愈演愈烈的“民宅商用”行為同樣需要進(jìn)行嚴(yán)格管制?，F(xiàn)行規(guī)制“民宅商用”行為的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅改

69、變?yōu)榻?jīng)營性用房的規(guī)定。從其文義不難看出，不僅“《物權(quán)法》并不禁止將住宅改為經(jīng)營性用房的行為”，瑑瑠而且其他法律、法規(guī)也未見禁止。</p><p>　　將住宅變?yōu)榻?jīng)營性用房的關(guān)鍵條件是“應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛解釋》）第１１條的規(guī)定，有利害關(guān)系的業(yè)主包括兩種：一種是指“本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主”，另一

70、種是指能“證明其房屋價(jià)值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響”的同一建筑區(qū)劃內(nèi)的本棟建筑物之外的業(yè)主。因?yàn)樯钯|(zhì)量不完全取決于物質(zhì)條件，而是與一個(gè)人的價(jià)值取向、思想觀念、心理和生理等要素緊密相關(guān)的，所以生活質(zhì)量是否受到或者可能受到不利影響，判斷起來相當(dāng)不易。判斷標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，明顯為“民宅商用”行為提供了可乘之機(jī)。</p><p>　　需要指出的是，《物權(quán)法》沒有明確規(guī)定未經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主之同意將住宅改為經(jīng)營性用

71、房的法律后果，《建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛解釋》也沒有作出任何規(guī)定。由此完全可以得出這樣的結(jié)論，關(guān)于“民宅商用”行為，現(xiàn)行法實(shí)際上旨在為將住宅改為經(jīng)營性用房提供合理通道，而并不重視擅自將住宅改為經(jīng)營性用房的規(guī)制問題。在此情況下，也就不難理解許多純粹的居住區(qū)為何大量存在經(jīng)營按摩、洗腳、美容、理發(fā)、雜貨、餐飲及其他營利事業(yè)的現(xiàn)象。如果不改變現(xiàn)行立法，嚴(yán)格制止將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的行為，那么基于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的制度性優(yōu)勢(shì)，業(yè)主為節(jié)

72、省經(jīng)營成本而將住宅轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用房的“民宅商用”現(xiàn)象就會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。至于應(yīng)如何修正現(xiàn)行法加以應(yīng)對(duì)，需要作專門探討，茲不展開。</p><p><b>　　五、結(jié)語</b></p><p>　　自動(dòng)續(xù)期制度是《物權(quán)法》第１４９條破舊立新的產(chǎn)物。相較舊的申請(qǐng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期制度的根本特性不是續(xù)期程序上的“自動(dòng)性”，而是續(xù)期時(shí)無須支付出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)。加之自動(dòng)續(xù)

73、期無次數(shù)或最高時(shí)限的限制，自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)質(zhì)上賦予了住宅建設(shè)用地所有權(quán)人一種長久使用國有土地的福利。立法者創(chuàng)設(shè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的目的，是為了保障“居者有其屋”的住房人權(quán)，使國民安居樂業(yè)。在判斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地是否屬于住宅建設(shè)用地時(shí)不能純粹依據(jù)物理上的住宅概念，而需以適宜居住的住宅觀念為基礎(chǔ)，把住宅建設(shè)用地?cái)U(kuò)張解釋為城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中旨在滿足人們生活居住需要的居住用地。</p><p>　　迥異于一般商品

74、，住宅具有消費(fèi)品和投資品、必需品和奢侈品的多重屬性。特別是在房價(jià)持續(xù)攀高、物業(yè)稅闕如的情勢(shì)下，作為一種優(yōu)質(zhì)投資品，住宅深受投資者的青睞。自動(dòng)續(xù)期制度因?yàn)槟苁棺≌袡?quán)人享有一種恒久、無償?shù)慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)，所以必將進(jìn)一步刺激投資性購房或“民宅商用”行為。如此之下，自動(dòng)續(xù)期制度作為一種保障國民住房人權(quán)的福利措施很可能會(huì)被濫用，同代人甚至是不同代人之間會(huì)發(fā)生能否公平享有建設(shè)用地使用權(quán)的社會(huì)問題。因此，在承認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期自動(dòng)、無償、無

75、時(shí)限時(shí)，從保障住房人權(quán)與城市土地國有制出發(fā)，應(yīng)通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅的方式配套建立住宅數(shù)量限定制度；同時(shí)，應(yīng)完善《物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅轉(zhuǎn)用于經(jīng)營性用房的規(guī)定，建立嚴(yán)格的住宅用途管制制度。</p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　[1]參見盛翔：《住宅７０年后續(xù)期問題不應(yīng)模糊擱置》，《檢察日?qǐng)?bào)》２００９年３月２３日；劉宇鑫：《

76、住宅７０年續(xù)期擬刪除“無償”》，《北京日?qǐng)?bào)》２００９年３月２４日。</p><p>　　[2]即山東省青島市黃島開發(fā)區(qū)阿里山住宅小區(qū)２０年使用期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件。阿里山住宅小區(qū)建于１９８９年，作為住宅土地使用權(quán)出讓的試點(diǎn)，僅僅規(guī)定了２０年的土地使用期限。參見徐先友：《青島住宅土地使用權(quán)續(xù)期的標(biāo)本意義》，《中華民居》２００９年第４期；勞力：《首個(gè)土地到期住宅該如何續(xù)期？》，《檢察日?qǐng)?bào)》２００９年３３０

77、日；花椒、曉華、美英：《首例到期住宅用地面臨續(xù)期難題》，《中國國土資源報(bào)》２００９年４月９日。</p><p>　　[3]參見《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第２２條之規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第１４８條的規(guī)定，因依公共利益提前收回土地使用權(quán)的制度，同樣適用于住宅建設(shè)用地使用權(quán)。</p><p>　　[4][21]參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》，中國人民大學(xué)出版社２０１１年版，第３１２頁

78、。</p><p>　　[5]參見史尚寬：《債法總論》，中國政法大學(xué)出版社２０００年版，第７０２頁。</p><p>　　[6]所有權(quán)是一種永久支配標(biāo)的物的物權(quán)，當(dāng)事人不得依契約預(yù)定其存續(xù)期間。參見王澤鑒：《民法物權(quán)》第１冊(cè)，中國政法大學(xué)出版社２００１年版，第１５１頁；謝在全：《民法物權(quán)論》（上冊(cè)），中國政法大學(xué)出版社１９９９年版，第１２１－１２２頁。</p><p&g

79、t;　　[7]參見全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社２００７年版，第３８頁。</p><p>　　[8]這與續(xù)期制度旨在保有地上建筑物或續(xù)期制度為了解決有期限的建設(shè)用地使用權(quán)與無期限的房屋所有權(quán)之間的權(quán)利沖突問題的初衷是一致的。</p><p>　　[9]換言之，土地使用權(quán)期滿后，土地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有

80、約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。所謂依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具體是指依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４０條的規(guī)定。</p><p>　　[10]參見鄭世剛：《我國住房市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及政策建議》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）２００８年第５期。</p><p>　　[11]由于住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地兩個(gè)概念的外延互相排斥并且它們的

81、外延之和窮盡了屬概念的外延（矛盾關(guān)系），因此按邏輯學(xué)理論，只要界定了住宅建設(shè)用地的含義，非住宅建設(shè)用地的含義則不言自明。</p><p>　　[12]迥異于城鎮(zhèn)居民的房屋取得狀況，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民只有先取得宅基地使用權(quán)才能實(shí)施建設(shè)行為，進(jìn)而取得房屋等地上建筑物的所有權(quán)。</p><p>　　[13][28]參見馬天柱：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的若干思考》，《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》２００

82、８年第２期。</p><p>　　[14][26]參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法———條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社２００７年版，第２７５頁。</p><p>　　[15][20]王利明：《物權(quán)法研究》（下卷），中國人民大學(xué)出版社２００７年版，第１６９頁，第１７０頁。</p><p>　　[16]參見肖澤晟：《我國住

83、宅權(quán)行政法保護(hù)缺失分析》，《行政法學(xué)研究》２００６年第１期。</p><p>　　[17]［德］鮑爾、施蒂爾納：《物權(quán)法》（上冊(cè)），張雙根譯，法律出版社２００４年版，第１８頁。</p><p>　　[18]參見朱?；?、李燕：《論公民住房權(quán)的憲法保障》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）２００９年第２期。</p><p>　　[19]參見安建主編：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃

84、法釋義》，法律出版社２００９年版，第８３頁。</p><p>　　[22]根據(jù)《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第３９條的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。</p><p>　　[23]參見孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社２００９年版，第５頁。</p><p>　　[24]參見《中華人民共和國民法通

85、則》第８條的規(guī)定。</p><p>　　[25]參見馬新江：《建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期》，《中國財(cái)政》２００９年第１２期；于永建、崔永林：《“自動(dòng)續(xù)期”不等于無償續(xù)期》，《中國土地》２００９年第５期；符振彥：《住宅用地７０年后續(xù)期有償？還是無償？》，《北京房地產(chǎn)》２００９年第５期。</p><p>　　[27]參見周洪政：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿要否交納土地出讓金》，《人民法院報(bào)》２