公立高校貸款風(fēng)險(xiǎn)化解辦法的思考

1、<p>　　公立高校貸款風(fēng)險(xiǎn)化解辦法的思考</p><p>　　內(nèi)容摘要：公立高校銀行貸款制度由于是一種自發(fā)的安排，因此難免出現(xiàn)問題。究竟存在哪些問題；對(duì)已經(jīng)形成的或被掩蓋的不良貸款如何化解，是一個(gè)對(duì)政府、高校、銀行甚至對(duì)社會(huì)都影響十分重大的現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為，化解的方法主要是“四個(gè)一塊”，即“置換一塊、歸還一塊、轉(zhuǎn)換一塊、保留一塊”，具體講：“政進(jìn)商退”置換一塊，就是說伴隨著政策性銀行的進(jìn)入公立高校貸

2、款領(lǐng)域，商業(yè)銀行部分退出；政府和高校共同努力歸還一塊，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，也相應(yīng)降低財(cái)務(wù)成本；高校產(chǎn)業(yè)貸款轉(zhuǎn)換一塊；商業(yè)銀行繼續(xù)對(duì)高校經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目貸款，保留一塊。</p><p>　　關(guān)鍵詞： 公立高校 開發(fā)性金融 公法人 公共產(chǎn)品</p><p>　　1999年以來，公立高校伴隨著國(guó)家擴(kuò)招政策的貫徹落實(shí)，大規(guī)模向商業(yè)銀行貸款，由于約束缺失，出現(xiàn)了公立高校普遍貸款、盲目貸款，甚至部分高校不計(jì)承

3、受能力巨額貸款、不計(jì)資金成本濫用貸款，致使公立高校出現(xiàn)大面積有問題貸款，其風(fēng)險(xiǎn)之嚴(yán)重已經(jīng)引起各方面的廣泛關(guān)注。筆者試圖初步提出有問題貸款的化解辦法。</p><p>　　一、 引入政策性貸款部分置換商業(yè)銀行貸款</p><p>　　政策性銀行之所以能夠成為支持公立高校的主要力量，理由：</p><p>　?。ㄒ唬┱咝糟y行屬于公法人</p><p

4、>　　既然我國(guó)法律體系在傳統(tǒng)上屬于大陸法，而我國(guó)現(xiàn)行民法對(duì)法人的分類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認(rèn)為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為，政策性銀行應(yīng)屬于公法人，其理由如下：</p><p>　　第一，政策性銀行的目的和宗旨是服務(wù)于公共利益的。政策性銀行不以營(yíng)利為目的，而應(yīng)追求社會(huì)整體效益，服務(wù)于公共目的。之所以如此，是因?yàn)檎咝越鹑跇I(yè)務(wù)與逐利的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)常常是

5、矛盾的，也就是說，政策性業(yè)務(wù)是非營(yíng)利的或低盈利的。比如，一國(guó)落后地區(qū)的開發(fā)，對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、社會(huì)安定與進(jìn)步有很大意義。然而，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程中，若以營(yíng)利為指向，則相對(duì)缺乏的資金不僅不會(huì)流向落后地區(qū)，而且會(huì)出現(xiàn)從落后地區(qū)漏出，流向資金盈利率較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言，追逐營(yíng)利的理性行為與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是相悖的。這樣，只有由政府創(chuàng)設(shè)的政策性銀行，不以營(yíng)利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求，才能向落后地

6、區(qū)輸送資金，對(duì)于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補(bǔ)貼，或擔(dān)保其債務(wù)。但這并非意味著政策性銀行忽視經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的收益，就必然發(fā)生虧損。</p><p>　　第二，政策性銀行由國(guó)家設(shè)立或控制。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性銀行絕大多數(shù)是由政府直接出全資或部分出資創(chuàng)立，如日本“二行九庫(kù)”、韓國(guó)的政策性銀行、美國(guó)進(jìn)出口銀行、我國(guó)三家政策性銀行均是由國(guó)家出全資創(chuàng)立的；或是由國(guó)家作保證而設(shè)立。而不論政策性銀行如何設(shè)立，它們都是以國(guó)家作

7、為后盾，其組織與活動(dòng)由國(guó)家控制和掌握，并與國(guó)家、政府保持極其密切的聯(lián)系，服從和服務(wù)于國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和意圖服務(wù)。</p><p>　　第三，一些同屬于大陸法系傳統(tǒng)的國(guó)家，如日本、法國(guó)，其政策性銀行立法中均規(guī)定政策性銀行為公法人。有學(xué)者認(rèn)為，政策性銀行屬于公益（事業(yè)）法人；事實(shí)上，公益法人屬于社團(tuán)法人之一種，而社團(tuán)法人又屬于私法人之一種，因而，這些學(xué)者實(shí)際上是主張政策

8、性銀行屬于私法人的一種。筆者認(rèn)為，這是缺乏充分根據(jù)的，因而也是不能成立的。只要承認(rèn)公私法劃分在中國(guó)的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。 </p><p>　　政策性銀行公法人的法律地位一經(jīng)確立，就具備了財(cái)政性金融的職能，也就從理論上成為支持公立高校的主要力量。</p><p>　?。ǘ┱咝糟y行介入使公立高校貸款的擔(dān)保具有合法性</p><p>　　在國(guó)

9、家財(cái)力有限，不能對(duì)高等教育提供更多財(cái)政資金支持，而商業(yè)銀行出于自身利益考慮，不愿對(duì)高等院校提供貸款的情況下，政策性銀行和政策性銀行資金的作用就凸現(xiàn)出來了。</p><p>　　1、政策性銀行的“準(zhǔn)財(cái)政信用”主體。政策性金融是典型的財(cái)政投融資,具有準(zhǔn)財(cái)政屬性,是財(cái)政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補(bǔ)體制落后和市場(chǎng)失靈、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設(shè)立的銀行類金融機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)

10、是貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT從事政策性投融資活動(dòng)，為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì),進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步服務(wù)，在經(jīng)營(yíng)上不以盈利為最終目標(biāo)。1</p><p>　　政策性金融與商業(yè)金融有完全不同的目標(biāo)和范圍。政策性金融就是要把政府信用運(yùn)用于市場(chǎng)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)；就是要用好用活政府信用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)，將融資優(yōu)勢(shì)和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)。政策性銀行是

11、準(zhǔn)國(guó)債性質(zhì)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，注重金融資產(chǎn)管理和穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。政策性銀行債券是基于政府信用而尚未被市場(chǎng)分化的融資形態(tài)，具有準(zhǔn)財(cái)政、準(zhǔn)信貸和準(zhǔn)股權(quán)性質(zhì)。</p><p>　　2、開發(fā)性金融理論。開發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展。有助于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式。開發(fā)性金融為政府擁有、賦權(quán)經(jīng)營(yíng)，具有國(guó)家信用，體現(xiàn)政府意志，把國(guó)家信用與市場(chǎng)原理特別是與資本市場(chǎng)原</p><p>

12、　　理有機(jī)結(jié)合起來。開發(fā)性金融的活力來自于政府賦權(quán)的法定國(guó)家信用,通過把政府信用、政府協(xié)調(diào)與市場(chǎng)原理相結(jié)合,充分運(yùn)用國(guó)家信用的高能量,在政府與市場(chǎng)之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設(shè)和完善市場(chǎng)方面發(fā)揮獨(dú)特作用,防止和抑制尋租行為,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和缺損。</p><p>　　開發(fā)性金融不是商業(yè)金融,一般情況下它不會(huì)直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域,而是從不成熟的市場(chǎng)介入,用資金和體制建設(shè)來帶動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展。開發(fā)性金融的

13、特征是，只要有市場(chǎng)缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場(chǎng)前景的投融資領(lǐng)域,能夠進(jìn)行制度建設(shè)的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開發(fā)性金融的領(lǐng)域。</p><p>　　3、國(guó)家開發(fā)銀行支持高校的可行性。公立高校是政府投資為主導(dǎo)，其貸款一定程度上可以說是一種政策性貸款。就我國(guó)目前的情況看，國(guó)家開發(fā)銀行的銀行資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來的幾年中，應(yīng)當(dāng)利用國(guó)家開發(fā)銀行的準(zhǔn)財(cái)政性資金，加大對(duì)高等教育這一準(zhǔn)公共品的

14、提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學(xué)控制之下，政策性銀行對(duì)公立高校貸款是不存在風(fēng)險(xiǎn)的，即使出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也不過是高校財(cái)政赤字而已。</p><p>　　政策性銀行貸款的財(cái)政性金融要求，對(duì)公立高校提供貸款只需要政府財(cái)政擔(dān)保，這就使公立高校貸款成為可能。國(guó)家開發(fā)銀行最近提出“政府熱點(diǎn)、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設(shè)、金融推動(dòng)”的二十字辦行方針，而且在廣東大學(xué)城建設(shè)中開行已經(jīng)主動(dòng)提出并置換了20多億的商業(yè)銀行貸款。2200

15、5年，國(guó)家開發(fā)銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點(diǎn)用于老工業(yè)基地振興中教育項(xiàng)目的建設(shè)。</p><p>　　二、靠政府和高校提前歸還化解不良貸款</p><p>　　面對(duì)巨額高校貸款，如何保持高校信譽(yù)，降低財(cái)務(wù)成本，幫助商業(yè)銀行盤活不良貸款，這是政府和高校共同關(guān)注并要努力解決的問題。如何解決呢？我認(rèn)為有兩條途徑：一是政府補(bǔ)貼高校貸款利息，降低高校財(cái)務(wù)成本，

16、保證高校正常運(yùn)行；二是對(duì)建設(shè)新校區(qū)的高校，由政府牽頭、銀行參與、高校配合轉(zhuǎn)讓老校區(qū)，這樣可以最大限度的壓縮貸款。</p><p>　?。ㄒ唬┱ㄟ^貼息減輕高校負(fù)擔(dān)</p><p>　　從法律上講，高校與企業(yè)都是獨(dú)立法人，高校無疑也能像企業(yè)一樣向銀行進(jìn)行貸款，并且承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。雖然《高等教育法》在第30條規(guī)定高?？梢匀〉梅ㄈ说匚?，但同時(shí)又在第38條規(guī)定高校只能依法自主使用舉辦者提供的

17、財(cái)產(chǎn)。對(duì)于貸款償還責(zé)任，教育部在教財(cái)字(1999)10號(hào)文件中雖已提出了“誰貸款誰負(fù)責(zé)”的原則，并明確表示，教育部“不承擔(dān)此項(xiàng)貸款的還款責(zé)任”，但高校并沒有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，而且事實(shí)上也不可能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，因此，如果發(fā)生重大的財(cái)政危機(jī)，最后收拾局面的將還是政府，不可能是高校。這是高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的最重要特征。因此，政府在加強(qiáng)管理的同時(shí)，幫助高校還貸，既是過去疏虞管理的代價(jià)，也是幫助高校擺脫困難。</p><p>　?。ǘ?/p>

18、）老校區(qū)轉(zhuǎn)讓收入償還貸款</p><p>　　盤活存量減輕高校貸款債務(wù)。我國(guó)高校的貸款直接原因是高校擴(kuò)招所帶來的資金和物力的不足,許多高校為擴(kuò)大規(guī)模將原有的校園的物質(zhì)資產(chǎn)和設(shè)施通過資產(chǎn)置換的方式建設(shè)新校園,以彌補(bǔ)教學(xué)和生活設(shè)施的不足。貸款較少的高校一般都是在原校區(qū)基礎(chǔ)上建教學(xué)樓或購(gòu)置設(shè)備，這樣的高校即使貸款即使到期難以歸還，也不會(huì)形成大問題。關(guān)鍵是要化解貸款數(shù)額巨大的問題，幫助購(gòu)置土地、建設(shè)新校區(qū)的高校盤活銀行貸

19、款。這類高校新校區(qū)建設(shè)竣工后或基本竣工后，位于市區(qū)或市區(qū)最佳地段的老校區(qū)如何轉(zhuǎn)讓，這是歸還貸款的重要渠道。但老校區(qū)轉(zhuǎn)化單靠高校和銀行是難以實(shí)現(xiàn)的，需要“政府牽頭、高校參與、銀行配合”。具體做法：</p><p>　　第一步，改變土地性質(zhì)。因?yàn)楣⒏咝＠闲^(qū)的土地一般屬于“劃撥“性質(zhì)，不能用于其他用處。要想能夠順利轉(zhuǎn)讓，就必須將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，最好是可供開發(fā)用的“出讓”土地。按照土地法規(guī)定，土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化是

20、土地轉(zhuǎn)讓和變現(xiàn)的前提。</p><p>　　第二步，公開拍賣。由高校經(jīng)過政府國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)批準(zhǔn)，委托拍賣單位公開拍賣。</p><p>　　第三步，鑒于高校土地面積相對(duì)較大，考慮到房地產(chǎn)公司的實(shí)際購(gòu)買能力，為了確保拍賣成功，向高校貸款的銀行應(yīng)該提前介入，在房地產(chǎn)公司自有項(xiàng)目資金不少于30%的前提下，貸款支持受讓高校土地的房地產(chǎn)開發(fā)公司。這樣可以確保壓縮高校貸款，通過土地抵押措施，也是房

21、地產(chǎn)公司貸款有了保障。</p><p>　　面對(duì)高等學(xué)校巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，很多地方政府是通過出讓或轉(zhuǎn)讓位于城市繁華區(qū)的老校區(qū)獲得經(jīng)費(fèi)，讓高校償還債務(wù)，幫助學(xué)校擺脫困境的。全國(guó)高校的土地置換始于浙江省，2000年當(dāng)時(shí)浙江中醫(yī)學(xué)院首先做了個(gè)試驗(yàn)，將原校舍不足5公頃的土地置換給一家房產(chǎn)開發(fā)公司，兩年后，一個(gè)占地27公頃、投資2億多的新校舍建成。</p><p>　　遼寧省在沈陽(yáng)有17所高校紛紛出讓

22、原來位于市中心的老校區(qū)，利用級(jí)差地租的原理，到城區(qū)邊緣建設(shè)新校區(qū)?；窘ㄔO(shè)總投資113億元，其中老校區(qū)土地和資產(chǎn)置換34.4億元，大大壓縮了貸款規(guī)模。1</p><p>　　2005年下半年，河南省政府“要求已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)新校區(qū)而且規(guī)劃占地面積達(dá)到學(xué)校事業(yè)核定規(guī)模需要的高校，或者建設(shè)新校區(qū)時(shí)已經(jīng)將老校區(qū)進(jìn)行置換的高校，原則上都進(jìn)行老校區(qū)</p><p>　　的土地置換”2?？梢?，出讓老校區(qū)土

23、地歸還銀行貸款是行之有效的措施，部分省份和部分高校的實(shí)踐已經(jīng)證明。如果建設(shè)新校區(qū)的高校都能在政府的支持下進(jìn)行老校區(qū)置換，公立高校貸款問題一定能夠在一定程度上得到化解。</p><p>　　三、商業(yè)銀行對(duì)高校產(chǎn)業(yè)貸款轉(zhuǎn)化一塊</p><p>　　高?？萍籍a(chǎn)業(yè)是國(guó)家創(chuàng)新體系中的一個(gè)重要組成部分，是推動(dòng)我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的有生力量。近年來，高?？萍籍a(chǎn)業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，銷售額和利潤(rùn)有了較大的增長(zhǎng)

24、。到2001年底，全國(guó)有400多所大學(xué)創(chuàng)辦了近 2000家科技企業(yè)，銷售總收入達(dá)452億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)近32億元；到2003年5月，全國(guó)高校已有高?？毓?、參股的上市公司40家。1高校的許多高新技術(shù)企業(yè)顯示了良好的成長(zhǎng)性，已形成一批經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著的股份制公司和企業(yè)集團(tuán)，它們代表著高?？萍籍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。高?？萍籍a(chǎn)業(yè)雖已取得可喜的成績(jī)，但也面臨著不少困難和問題。如資金嚴(yán)重短缺，支撐體系不健全，政策不配套，管理運(yùn)行體制還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

25、，產(chǎn)品技術(shù)含量不高，發(fā)展缺乏后勁等。對(duì)這些問題和困難的解決，需要技術(shù)的進(jìn)步、管理的改善，需要生產(chǎn)要素的重新組合，需要整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的完善，需要通過技術(shù)創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)其跨越式發(fā)展。但更重要的是清除高?？萍籍a(chǎn)業(yè)的融資障礙，促使其快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高?？萍汲晒霓D(zhuǎn)化及其產(chǎn)業(yè)化。</p><p>　　建議高校轉(zhuǎn)讓自身在高校產(chǎn)業(yè)中的股份，用轉(zhuǎn)讓收入歸還貸款；商業(yè)銀行也應(yīng)該主動(dòng)與貸款高校協(xié)商，通過規(guī)范性高校產(chǎn)業(yè)貸款和壓縮高校股份來

26、實(shí)現(xiàn)化解不良貸款的目的。部分高校的實(shí)踐證明，這一辦法是行之有效的。</p><p>　　四、商業(yè)銀行繼續(xù)支持公立高校經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)</p><p>　　公立高校在商業(yè)銀行貸款出現(xiàn)的問題在于超自身承受能力貸款、短期貸款長(zhǎng)期使用等，因此，在化解高校有問題貸款時(shí)，商業(yè)銀行決不能退步抽身，除了政策性銀行進(jìn)入置換一塊、政府和高校盡可能提前還一塊、商業(yè)銀行支持高校產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化一塊外，還可以保留一塊貸款，繼

27、續(xù)支持高校的發(fā)展?！氨Ａ粢粔K”主要是政策性銀行貸款前的過橋貸款，高校短期周轉(zhuǎn)貸款，盈利性建設(shè)項(xiàng)目貸款等。值得重視的是，公立高校雖然法律規(guī)定不以營(yíng)利為目的，但考察高校近幾年來的財(cái)務(wù)狀況，年終都有一定結(jié)余，這是重要的還貸來源。</p><p>　　公立高校貸款建設(shè)的項(xiàng)目分為三個(gè)方面：第一部分公益性項(xiàng)目，即校區(qū)的教學(xué)樓、圖書館、實(shí)驗(yàn)室等教學(xué)科研基礎(chǔ)設(shè)施。這類項(xiàng)目在短期內(nèi)難有回報(bào)或幾乎沒有回報(bào),主要以政府(或其代表)和高

28、校為主負(fù)責(zé)投融資事項(xiàng),其融資手段主要為政府財(cái)政投入及高校向政策性銀行貸款,社會(huì)力量可采用影子收費(fèi)或向使用者收取租賃費(fèi)的融資形式來參與該類項(xiàng)目的建設(shè)。這一類項(xiàng)目貸款，商業(yè)銀行不宜參與。第二部分微利型項(xiàng)目，即校區(qū)的體育文化娛樂設(shè)施,社區(qū)的學(xué)生公寓、教師公寓等。這類項(xiàng)目有一定回報(bào),但在短期內(nèi)收益不足以抵補(bǔ)成本,宜由各高校與社會(huì)力量為主、政府為輔負(fù)責(zé)投融資。這一類項(xiàng)目貸款商業(yè)銀行可以適度參與。第三部分盈利性項(xiàng)目。高科技園區(qū)、高品質(zhì)居住區(qū)、留學(xué)生