土地征收中的若干法律問題探析

1、<p>　　土地征收中的若干法律問題探析</p><p>　　摘 要 為調(diào)和個人利益與公共利益的矛盾，土地所有權(quán)理論經(jīng)歷了由“絕對主義”向“相對主義”的演變過程。現(xiàn)代社會中，世界各國普遍確立了土地征收法律制度，我國亦不例外，基于社會公共利益之考量，國家可以強制性取得集體土地所有權(quán)，土地所有者的土地產(chǎn)權(quán)失去其絕對完整性。我國土地征收實踐中存在諸多法律問題，社會矛盾的激化亟需對土地征收法律制度予以完善，以促

2、進土地征收活動的有序運行。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 土地征收 公共利益 征收補償 失地農(nóng)民 </p><p>　　作者簡介：季方，西南政法大學經(jīng)濟法學院研究生，研究方向：經(jīng)濟法、土地法、物權(quán)法。 </p><p>　　中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2014）03-242-02 </p><p>　　

3、我國土地資源相對貧乏，特別是改革開放以來，經(jīng)濟的跨越式發(fā)展使土地資源的稀缺性問題更為突出。土地不僅是一種稀缺的自然資源，同時也是一種寶貴的社會財富，是人類社會賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。英國古典政治經(jīng)濟學家威廉·配第曾說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！必P在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地的經(jīng)濟、社會價值凸顯，土地逐漸演變成集資源屬性、社會屬性、經(jīng)濟屬性、法律屬性于一體的綜合體。 </p><p>　　作為一項基

4、本土地法律制度，土地征收普遍存在于各國的土地法律法規(guī)之中，發(fā)揮著不可替代的作用，具有重要的現(xiàn)實意義。首先，在我國土地二元所有制下，土地征收法律制度適應(yīng)了中國城市化進程的加速發(fā)展，滿足了集體土地進入房地產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求；其次，土地征收制度的有效實施最大程度地限制了集體土地任意進出房地產(chǎn)市場，保證了我國農(nóng)業(yè)用地的基本需求。但在土地征收實踐中，侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的情況屢見不鮮，引起社會各界的廣泛關(guān)注，影響了社會和諧與穩(wěn)定。 <

5、;/p><p>　　一、土地征收的法律概念及特征 </p><p>　　所謂土地征收，是指為了社會公共利益的需要，國家或政府依照法定程序強制性地將集體土地所有權(quán)收歸國有并給予相應(yīng)補償?shù)囊环N具體行政行為。 </p><p>　　基于上述概念，我們可以清晰地看到土地征收具有五個法律特征： </p><p>　　第一，土地征收主體的特定性。在土地征收的

6、實踐過程中，盡管各級土地行政主管部門負責土地征收的具體實施，并且有時國家可以授權(quán)特定的主體行使土地征收權(quán)，但其權(quán)力來源仍歸屬于國家。土地征收權(quán)具有專屬性，即土地征收權(quán)只能由國家行使，土地征收的主體只能是國家。 </p><p>　　第二，土地征收目的的公共性。為了防止濫用土地征收權(quán)，各國土地征收法律法規(guī)都將土地征收限制在社會公共利益的范疇之內(nèi)。2004年3月14日《憲法修正案》第十條第三款明確規(guī)定了土地征收的公共

7、目的屬性，即國家進行土地征收，必須基于滿足社會公共利益之需要。 </p><p>　　第三，土地征收效力的強制性。土地征收以國家公權(quán)力為基礎(chǔ)，以國家強制力為保障，是一種具有強制性的具體行政行為?！盁o論用什么方式進行這種占領(lǐng)，各個人對于他自己那塊地產(chǎn)所具有的的權(quán)利，都永遠要從屬于集體對于所有的人所具有的權(quán)利?！必Q </p><p>　　第四，土地征收的程序性。美國憲法第五修正案規(guī)定：“No

8、person shall be ... deprived of life， liberty， or property， without due process of law ....”（未經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。）土地征收是一種直接剝奪公民財產(chǎn)所有權(quán)的行政行為，且行政機關(guān)具有極大的自由裁量權(quán)，因此，必須嚴格依照法律程序以保障土地征收權(quán)的合法行使。 </p><p>　　第五，土地征收的有

9、償性。從經(jīng)濟理論角度來說，權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移，其經(jīng)濟價值會產(chǎn)生逆向轉(zhuǎn)移，即權(quán)利讓渡者有權(quán)獲得所轉(zhuǎn)移的權(quán)利具有的經(jīng)濟價值。土地征收的有償性常以土地補償作為表現(xiàn)形式，如果沒有正當、合理的補償，任何人的財產(chǎn)權(quán)都不得被無償剝奪。 </p><p>　　二、我國土地征收實踐中存在的主要法律問題 </p><p>　　近幾年來，城市化的跨越式發(fā)展使城市土地資源異常緊張，城市國有土地存量已經(jīng)難以滿足工業(yè)化、城

10、市化對建設(shè)用地的巨大需求。經(jīng)濟發(fā)展對集體土地的客觀需求，迫使國家不斷擴大土地征收的規(guī)模，“熱火朝天”的局面也暴露出土地征收制度存在的諸多弊端，如濫用土地征用權(quán)，土地征收補償不到位、不充分，土地征收程序缺失等問題，在具體征收過程中，重慶“最牛釘子戶”、太原“最牛釘子墳”等事件頻發(fā)，導致沖突不斷，矛盾重重，極大影響了社會的和諧與穩(wěn)定。 </p><p>　?。ㄒ唬┩恋卣魇罩泄怖娴慕缍ú磺逦?</p>

11、<p>　　綜觀各國土地法律法規(guī)，有關(guān)土地征收法律制度的基本內(nèi)容大體一致，均明確規(guī)定了土地征收的公共目的性?！吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》都將土地征收的目的限定于“為了公共利益的需要”，但土地征收中“公共利益”的內(nèi)涵和外延未作出清晰地界定。 </p><p>　　我國憲法和土地法律法規(guī)均未明確規(guī)定土地征收的重要條件——公共利益的內(nèi)涵和外延，給予政府極大的

12、自由裁量權(quán)，造成了土地征收權(quán)的濫用。在土地財政的利益驅(qū)動下，各地政府濫用土地征收權(quán)力，將“公共利益”的范圍擴大化、最大化，嚴重超出了土地征收的公共利益需要。 </p><p>　?。ǘ┪覈恋卣魇昭a償制度的法律缺陷 </p><p>　　目前，我國土地征收法律制度最尖銳的矛盾就是補償問題，補償原則和補償標準直接關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，在我國土地征收法律實踐中，土地征收補償不公現(xiàn)象普遍存

13、在，現(xiàn)行土地征補償制度收尚未全面、科學地體現(xiàn)土地征收補償?shù)暮侠硇蕴卣鳎瑖乐負p害失地農(nóng)民的合法權(quán)益，重慶“最牛釘子戶”和太原“最牛釘子墳”等事件，一方面體現(xiàn)了失地農(nóng)民對征收補償?shù)牟粷M情緒，另一方面也暴露了土地征收補償制度存在的缺陷。 </p><p>　　第一，從補償原則方面來看，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第58條的規(guī)定，我國土地征收的補償原則大致可以理解為“適當補償”原則。第二，從補償標準來看，根據(jù)《中華人

14、民共和國土地管理法》第47條的規(guī)定，我國土地征收的補償標準偏低，土地補償費和安置補助費按照土地被征收前三年的平均產(chǎn)值來計算，有人稱之為“產(chǎn)值倍數(shù)法”?？傊覈F(xiàn)行土地法律法規(guī)中體現(xiàn)的土地征收補償原則和土地征收補償標準未能有效地反映被征收土地的市場價值，缺乏科學合理性。 　?。ㄈ┪覈恋卣魇辗沙绦虿唤∪?</p><p>　　程序合法性是土地征收的基本法律特征。作為一種具體行政行為，土地征收兼有實體性與程序

15、性內(nèi)容，土地征收應(yīng)當按照法律程序依法進行。土地征收的程序合法性既是限制政府濫用土地征收權(quán)力的有效手段，也是維護失地農(nóng)民合法權(quán)益的基本保障。然而，我國法律傳統(tǒng)中存在“重實體，輕程序”的錯誤觀念，土地征收法律制度也存在這一問題。 </p><p>　　我國土地征收程序主要包括“兩公告，一登記”，即征收土地公告和征地補償、安置方案公告，征地補償?shù)怯洠ㄔ诠嫫谙迌?nèi)，被征收土地權(quán)利人應(yīng)當?shù)酵恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯浭?/p>

16、續(xù)）。我國土地征法律收程序仍存在諸多不足，主要表現(xiàn)為：一方面，在征收程序的設(shè)計上，我國土地征收程序缺乏公開性與公正性，除了“兩公告”之外，土地征收的其他過程是否公開并不明確，透明度不高。另一方面，現(xiàn)有土地征收程序僅僅是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，在具體征收過程中執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生，對權(quán)力機關(guān)的法律監(jiān)督形同虛設(shè)。 </p><p>　　三、完善我國土地征收法律制度的若干建議 </p><p&

17、gt;　?。ㄒ唬┩恋卣魇罩泄怖娼缍藴实拇_定 </p><p>　　盡管公共利益具有抽象性、不確定性等特征，但根據(jù)我國憲法及土地法律法規(guī)的規(guī)定，綜合考慮我國政治背景、經(jīng)濟條件、文化傳統(tǒng)、價值標準等因素，選擇性地借鑒發(fā)達國家的界定標準，可以確立我國土地征收公共利益的界定標準。 </p><p>　　概括式和列舉式都有一些缺點，概括式過于抽象，很難形成具體的法律條文；列舉式雖然形成一定的界

18、定，但不能窮盡列舉公共利益的所有形式，“公共利益具有發(fā)展性，列舉必然有滯后性，……?！必R考慮到我國土地資源的基本情況及土地征收權(quán)被大肆濫用的現(xiàn)實問題，筆者建議應(yīng)當確立相對嚴格的公共利益界定標準。我國土地征收中的公共利益應(yīng)表現(xiàn)為： </p><p>　　1.公共利益應(yīng)體現(xiàn)公眾性。受益人是否眾多、受益人是否特定是衡量公共利益的重要指標，公共利益所代表的社會群體必然具有數(shù)量上的群體性和身份上的非特定性。 </p&

19、gt;<p>　　2.公共利益應(yīng)體現(xiàn)必要性。所謂必要性，是指實施土地征收是實現(xiàn)某一特定公共利益的必要條件，也就是說，在沒有其他可供選擇的方案時，土地征收才具有正當性基礎(chǔ)。 </p><p>　　3.公共利益應(yīng)體現(xiàn)受益性。受益性具有兩方面的含義：第一，被征收土地的利用效益比征收之前明顯提高，在經(jīng)濟學上，也被稱為效益最大化原則。第二，社會公眾必須直接地、實質(zhì)地享受到土地征收所產(chǎn)生的收益和利益。 <

20、/p><p>　　（二）建立體現(xiàn)公平市場價值的土地征收補償機制 </p><p>　　土地征收補償制度是土地征收法律制度的核心內(nèi)容，補償原則和補償標準是土地征收補償制度的重中之重，也是整個土地征收工作的關(guān)鍵問題。 </p><p>　　第一，完善土地征收補償原則。在我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中，土地征收補償原則尚未明確規(guī)定，土地管理法中僅有隱約體現(xiàn)。筆者認為，應(yīng)當在我國土地

21、法律法規(guī)中對“公平補償”原則作出明確、具體的規(guī)定，因為“公平補償”或者“公正補償”更具合理性，更能體現(xiàn)土地資源在社會主義市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟價值。具體而言，土地征收的公平補償原則應(yīng)遵循以下具體原則：市場價值補償原則，補償實際、直接損失原則，補償物質(zhì)損失原則。豐 </p><p>　　第二，逐步提高土地征收補償標準。公平補償原則比較容易確立，但土地的公平市場價值很難在短期內(nèi)充分顯現(xiàn)。工業(yè)化、城市化的巨大壓力，集體土地產(chǎn)

22、權(quán)制度的特殊性——產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，導致我國土地征收補償難以完全實現(xiàn)市場化?，F(xiàn)階段，政府定價太低，市場定價太高，我們應(yīng)當綜合考慮經(jīng)濟制度、經(jīng)濟實力、社會觀念等因素，土地征收補償應(yīng)介于政府定價與市場定價之間。因此，應(yīng)當根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平，合理確定土地征收補償范圍，逐步提高土地征收的補償標準，逐步靠近土地的市場價值。 </p><p>　?。ㄈ┙∪恋卣魇照敵绦蚣s束機制 </p><p>

23、;　　土地征收程序是土地征收法律制度的重要組成部分，程序正當性是土地征收合法性的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)當建立健全土地征收正當程序的約束機制，以體現(xiàn)法律的公平、公正理念，保障我國土地征收工作的合法有序進行。 </p><p>　　我國土地征收正當程序的約束機制應(yīng)當包括幾方面的內(nèi)容： </p><p>　　第一，設(shè)立土地征收公共利益的認定程序。其主要目的在于確認土地征收是否符合社會公共利益。我國土地征

24、收法律制度“簡化”這一程序的做法是錯誤的，應(yīng)當將其作為土地征收的第一程序。 </p><p>　　第二，引入土地征收聽證程序。我國土地征收法律制度應(yīng)當將土地征收聽證程序規(guī)定為法定程序，提高公眾參與度，確保土地征收利害關(guān)系人享有發(fā)表意見的機會和協(xié)商談判的權(quán)利，“相對人有權(quán)進行防衛(wèi)性申辯”。豑 </p><p>　　第三，完善土地征收爭議解決機制。公平公正的土地征收裁決是土地征收合法性的必要條

25、件。在我國，政府扮演著土地征收的實施者和土地征收爭議的裁決者的雙重角色，在一定程度上影響了裁決的公平公正性，因此，應(yīng)當設(shè)立專門的土地糾紛仲裁機構(gòu)，對土地征收糾紛進行公正地裁決，同時，還應(yīng)明確規(guī)定，對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。 </p><p><b>　　四、結(jié)語 </b></p><p>　　我國土地征收法律制度存在諸多問題，涉及土地征收的方方面面

26、，土地征收法律制度的完善是一項系統(tǒng)工程，難以在短期內(nèi)一蹴而就，法律同仁仍需不懈努力，土地征收制度的完善任重而道遠。本人能力有限，未能對相關(guān)領(lǐng)域進行深入研究，還有很多問題未能觸及，但在今后的學習和工作中，筆者仍會對這一問題繼續(xù)關(guān)注和研究。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　豍《馬克思恩格斯全集》第23卷.北京：人民出版社.1972年版.

27、第57頁. </p><p>　　豎[法]盧梭著.何兆武譯.社會契約論.北京：商務(wù)印書館.1980年版.第34頁. </p><p>　　豏王利明.我國民法典重大疑難問題之研究.北京：法律出版社.2006年版.第418頁. </p><p>　　豐陳少瓊.土地征收法律問題研究.中國政法大學博士學位論文.第79頁. </p><p>　　豑孫笑