四川探路“省直管縣”

1、<p>　　四川探路“省直管縣”</p><p>　　西部第一個(gè)吃螃蟹者 </p><p>　　日前，四川省委辦公廳、四川省政府辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于支持百萬(wàn)人口大縣改革發(fā)展的政策措施》（簡(jiǎn)稱(chēng)《措施》）。該措施的核心內(nèi)容是將選擇個(gè)別條件成熟的人口大縣推行省直管縣的行政體制改革試點(diǎn)。 </p><p>　　省管縣的提法應(yīng)該說(shuō)并不新鮮，但以往的所謂省管縣都僅限

2、于財(cái)政上的省管縣，而真正實(shí)現(xiàn)行政上的省管縣卻還是鳳毛鱗角，且以往省管縣的試點(diǎn)都是東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、行政區(qū)劃不大的省，作為中國(guó)的大省且地處經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部的四川提出省管縣，且是“行政體制改革”，的確出乎人們的意料。四川能否真正實(shí)現(xiàn)從財(cái)政至行政上的全面的省管縣，自然是格外引人關(guān)注。 </p><p>　　“真正實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)到行政省管縣的改革試點(diǎn)，可以說(shuō)是代表了我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的方向?！比A東師范大學(xué)教授徐長(zhǎng)樂(lè)告訴記者

3、。 </p><p>　　追根溯源，省管縣的試點(diǎn)最早應(yīng)該是在1992年，當(dāng)年，浙江、河北、江蘇、河南等省份陸續(xù)推出了省管縣的改革試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)的提法是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，即把地市級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給試點(diǎn)縣。之后的2005年6月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在“全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議”上指出，“要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省管縣’的改革試點(diǎn)?！?009年2月，頒布的中央一號(hào)文件明確要求積極推進(jìn)省直接管理縣

4、（市）財(cái)政的改革試點(diǎn)。 </p><p>　　此次四川省提出省管縣的試點(diǎn)似乎比以上的改革試點(diǎn)更進(jìn)一步了。四川在省管縣《措施》中明確提出，在行政體制改革方面，將進(jìn)一步依法下放市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)事業(yè)管理權(quán)限至縣級(jí)，以支持人口大縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，將原來(lái)的縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管、建設(shè)管理、民生事業(yè)、公共服務(wù)等部分管理權(quán)限下放試點(diǎn)鎮(zhèn)。 </p><p>　　在縣級(jí)干部行政級(jí)別上，《措施》提出：“在干

5、部激勵(lì)機(jī)制方面，將建立百萬(wàn)人口大縣領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)符合條件的人口大縣縣委書(shū)記職級(jí)高配政策?！?</p><p>　　除此之外，《措施》還提出：“在城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)方面，百萬(wàn)人口的試點(diǎn)大縣的縣城按照中等城市規(guī)劃建設(shè)，加快推進(jìn)城市新區(qū)建設(shè)和舊城改造，加強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，支持人口大縣規(guī)劃建設(shè)縣域副中心”；“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，百萬(wàn)人口大縣將優(yōu)先布局重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，具備條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)將升級(jí)為省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)；”“在財(cái)政金融方面，將適

6、當(dāng)提高人口大縣基本公共服務(wù)支持轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，減輕政策性新增支出負(fù)擔(dān)壓力，優(yōu)先支持人口大縣中條件成熟的農(nóng)村信用社聯(lián)合社改制成為農(nóng)村商業(yè)銀行。” </p><p>　　如果能真正實(shí)現(xiàn)省管縣的行政改革，則意味著，行政體制將由原來(lái)的“省-市-縣”構(gòu)架改為“省-市、省-縣”構(gòu)架。 </p><p>　　省管縣的西部探路者 </p><p>　　“市級(jí)行政建制在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候及

7、適當(dāng)?shù)臈l件下，有取消的必要?！敝醒朦h?！叭r(nóng)”問(wèn)題專(zhuān)家曾業(yè)松認(rèn)為。 </p><p>　　那么，四川實(shí)行省管縣試點(diǎn)是否已到了適當(dāng)?shù)臅r(shí)候和適當(dāng)?shù)臈l件了呢？ </p><p>　　公開(kāi)資料顯示，四川似乎已具備省管縣改革試點(diǎn)的條件，首先是四川在西部諸省中經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好，有改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而且四川人口眾多，數(shù)據(jù)顯示，四川省目前183個(gè)縣（市、區(qū)）中，百萬(wàn)人口大縣有20個(gè)。這20個(gè)縣人口超過(guò)全省總?cè)丝?/p>

8、的1/4，經(jīng)濟(jì)總量占全省的1/6，糧食產(chǎn)量超過(guò)全省的1/3。因此，這些人口大縣具備改革的條件。還有就是西部同樣需要行政體制改革創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)西部大開(kāi)發(fā)的新十年規(guī)劃，只能是選擇四川作為改革試點(diǎn)。 </p><p>　　“行政區(qū)劃設(shè)計(jì)的原則是‘提高行政效率、降低行政成本’，”曾業(yè)松告訴記者。從這一原則出發(fā)看中國(guó)的地級(jí)市，其功能顯然已不符合這一原則了，改革是大勢(shì)所趨。 </p><p>　　

9、現(xiàn)在的省管市、再由市管縣的行政構(gòu)架體系比較復(fù)雜，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市管縣是1982年后改革形成的行政構(gòu)架體系，在1982年以前，地級(jí)市有兩個(gè)行政中心，一個(gè)是市級(jí)市委市政府，一個(gè)是地區(qū)行署，比如說(shuō)四川的綿陽(yáng)市，一個(gè)是綿陽(yáng)市委市政府，管理綿陽(yáng)市市區(qū)幾個(gè)區(qū)，還有就是綿陽(yáng)地區(qū)行署，管理綿陽(yáng)市下屬的縣，但地區(qū)行署不是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，是省派出機(jī)構(gòu)。1982年以后，為了發(fā)揮中心城市對(duì)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，撤銷(xiāo)了地區(qū)行署，改為省管市，市管縣。但隨著

10、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)這個(gè)改革后，并沒(méi)有出現(xiàn)中心城市帶動(dòng)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而出現(xiàn)了“市卡縣”，“市刮縣”，市級(jí)政府往往利用其行政權(quán)力，把國(guó)家的投資及其資源配置截留在市級(jí)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到很大制約，其現(xiàn)狀是我國(guó)絕大多數(shù)縣，沒(méi)有什么大的工業(yè)項(xiàng)目，財(cái)政困難，要靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，縣尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更不行了。這種結(jié)構(gòu)顯然不利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化。可以說(shuō)，撤市強(qiáng)縣是改革大勢(shì)所趨。 </p><p>　　國(guó)

11、家行政學(xué)院教授汪玉凱也持同樣的觀點(diǎn)。 </p><p>　　“在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中，縣域經(jīng)濟(jì)處于劣勢(shì)，而縣城都處于城鄉(xiāng)接合部，上接城市下連鄉(xiāng)村，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好與否直接影響到廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行省管縣，能有效地降低成本，提高效率，特別是國(guó)家的一些財(cái)政配套資源能直接達(dá)到縣級(jí)，能快速增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的活力，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有利的?！蓖粲駝P說(shuō)。 </p><p>　　但是省管縣管到什么程度，

12、可以說(shuō)是以前省管縣試點(diǎn)面臨的一個(gè)棘手的問(wèn)題，也將是四川省面臨的難以拿捏的事。 </p><p>　　主要障礙還在地級(jí)市 </p><p>　　現(xiàn)在已試點(diǎn)的省管縣，主要是財(cái)政上的，并非行政上的省管縣。這樣的改革存在的弊病是顯而易見(jiàn)的，經(jīng)濟(jì)上是省管縣，但行政上卻仍然是市管縣，從經(jīng)濟(jì)上架空了市級(jí)，市級(jí)肯定不高興，但市級(jí)還從行政上管得了縣級(jí)。即使實(shí)行了省管縣，但同樣會(huì)制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。即使在四川

13、省管縣改革《措施》中，也只是提出“落實(shí)符合條件的人口大縣縣委書(shū)記職級(jí)高配政策”，似乎也沒(méi)有“改革后縣行政級(jí)別與地級(jí)市平級(jí)”、“試點(diǎn)縣與原地級(jí)市不再有任何行政上的隸屬關(guān)系之類(lèi)的詞句”。盡管人們給予其厚望，可見(jiàn)其改革還是較為保留的。 </p><p>　　“我覺(jué)得省管縣的改革主要障礙還是在地級(jí)市，作為對(duì)縣級(jí)政府發(fā)號(hào)施令慣了的地級(jí)市肯定是不愿意放棄對(duì)縣的管理權(quán)的，幾十年形成的慣性，改革肯定會(huì)有難度。”汪玉凱曾表示。 &

14、lt;/p><p>　　那么，為何不從行政到經(jīng)濟(jì)全方位實(shí)行由省管縣，徹底讓地級(jí)市與縣沒(méi)有關(guān)系，處于平級(jí)地位呢？ </p><p>　　“中國(guó)有的省太大了，如果從經(jīng)濟(jì)到行政全由省管縣，估計(jì)難以管理過(guò)來(lái)?！蓖粲駝P曾表示。這種改革比較適合區(qū)域比較小的省份。 </p><p>　　但中國(guó)的省份都是比較大的，資料顯示，中國(guó)有32個(gè)行政?。ǜ郯呐_(tái)還不包括在內(nèi)），最多的縣是四川省，有

15、180個(gè)縣，河北有72個(gè)縣，平均每個(gè)省級(jí)行政區(qū)下轄89個(gè)縣。按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)6000萬(wàn)人口就是大國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)的許多省都達(dá)到了大國(guó)的級(jí)別。美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)差不多，人口僅為中國(guó)的四分之一，有50個(gè)行政州，而我國(guó)卻只有32個(gè)省。 </p><p>　　有人更是提出，僅人事任免這項(xiàng)，以四川為例，有180個(gè)縣，僅縣委書(shū)記縣長(zhǎng)就360個(gè)，一到換屆，這就是一項(xiàng)巨大工程，更不要說(shuō)日常雜務(wù)了。 </p><p&g

16、t;　　“中國(guó)省級(jí)政權(quán)管理幅度太大，已不能滿足全球經(jīng)濟(jì)化發(fā)展的需要，省與縣之間增加地級(jí)市，又不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且影響行政效能?！眹?guó)家行政學(xué)院竹立家教授這樣認(rèn)為。 </p><p>　　中國(guó)行政區(qū)劃與地名學(xué)會(huì)行政區(qū)劃專(zhuān)業(yè)委員會(huì)常務(wù)理事周振鶴也表示，雖然支持取消市級(jí)行政建制，但前提條件是必須縮小省的管轄區(qū)，以管40至50個(gè)縣為宜，現(xiàn)在許多省管理100多個(gè)縣，取消了市級(jí)行政，省直管縣是難以管理過(guò)來(lái)的。如果不能縮小省

17、管轄區(qū)，就不能輕易全部取消市管縣行政建制。 </p><p>　　“中國(guó)最初是沒(méi)有市級(jí)政權(quán)的，原則上縣都是直接由省管，因?yàn)橐粋€(gè)省管理的縣太多，忙不過(guò)來(lái)，才設(shè)地區(qū)行署，作為省的派出機(jī)構(gòu)管縣，市級(jí)管的區(qū)太少，而行署管的縣也太少，效率不高才撤區(qū)并市，如果現(xiàn)在在不能縮小省管轄的區(qū)的情況下，盲目全面撤銷(xiāo)市級(jí)行政建制，由省直管縣，省面對(duì)眾多的縣，管不過(guò)來(lái)，又有可能回到建行署老路上去，與其這樣還不如不改?！敝苷聱Q說(shuō)。</