審計視角的縣級財政投資項目管理問題及對策研究

1、<p>　　審計視角的縣級財政投資項目管理問題及對策研究</p><p>　　【摘 要】縣級財政投資已成為當前推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。但由于在部門決策、體制機制等方面存在諸多問題，影響了投資項目的運行效率。文章分析了縣級財政投資存在的問題，并提出了對策與建議。 </p><p>　　【關鍵詞】審計視角；縣級財政；投資項目；問題；對策 </p><p>

2、<b>　　一、導言 </b></p><p>　　隨著縣域經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，縣級財政投資已成為當前推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，從根本上改善了縣域內(nèi)的基礎設施、投資環(huán)境，提高了縣域綜合實力，促進了縣域經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會進步。筆者在縣級財政政府投資的項目審計中發(fā)現(xiàn)，在工程全面建設范圍擴大的同時，部分縣級財政投資項目由于部門決策、項目管理、體制機制等方面存在不足，在項目建設過程中出現(xiàn)了不少問

3、題。 </p><p>　　二、縣級財政投資管理中存在的問題及成因分析 </p><p>　?。ㄒ唬┙ㄔO項目前期工作缺乏深度，評估論證工作不充分 </p><p>　　建設項目前期工作是建設程序中一個非常重要的階段。但是在實際工作中，許多政府投資項目沒有進行深入細致的前期準備工作，項目建設單位為爭取到政府大的投資，把主要工作精力放在獲取立項第一環(huán)節(jié)上；設計單位在項目

4、研究報告編制過程中對內(nèi)容的研究和論證不夠，一般依據(jù)領導的意思進行編制，未完全按照科學發(fā)展方向進行編制，造成細節(jié)把握不準，導致報告深度不符合要求。許多項目設計深度不足，后期實施時經(jīng)常出現(xiàn)變更，致使完全不符合投標文件和合同工程內(nèi)容，造成工程造價失控；政府投資主管部門決策環(huán)節(jié)把關不嚴，造成部分項目建設目標不清、技術方案論證不嚴、投資概算不符合標準的項目經(jīng)過形式上的審查評估便批復通過。隨著項目的建設實施，開始背離當時的可研論證，同時又發(fā)現(xiàn)當初考

5、慮不周的地方，邊建設邊增加內(nèi)容，當然也不排除個別領導為了個人私利變著花樣逃避監(jiān)管，項目到手千方百計擴大投資規(guī)模，有時甚至附屬工程都做，造成極大浪費。更嚴重的情況是有些項目已經(jīng)竣工，前期建設手續(xù)卻尚未完成，造成項目決策走了過場、流于形式，使投資概算對造價的控制失去意義。 </p><p>　?。ǘ╉椖拷M織管理薄弱，監(jiān)督機制不完善 </p><p>　　建設項目管理具有很強的專業(yè)性?，F(xiàn)在很多

6、縣級財政政府投資項目的管理班子，其人員素質(zhì)參差不齊，在項目決策、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。 </p><p>　　項目管理機制上的問題：一方面監(jiān)管部門多，管理職能交叉，致使權責不明確，監(jiān)督難以到位；另一方面有些建設單位代表對工程方面的專業(yè)知識一竅不通，而這項工作是專業(yè)性、技術性較強的工作，到現(xiàn)場檢查，基本上是流于形式，起不到監(jiān)督的作用；再一方面由于信息不公開，對于項目實施過程中的工期進度、資金安排

7、等管理行為，社會公眾很難實施有效的監(jiān)督，很難判斷存在的問題，從而出現(xiàn)為謀取部門利益、個人私利而損害公眾利益的行為。 </p><p>　　項目實施過程中的問題：一方面有些項目缺乏科學決策，隨意變更設計內(nèi)容，致使投資的項目達不到預期的效果；另一方面有些建設單位在工程項目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規(guī)定程序重新進行報批，而是先斬后奏，造成既定事實，再要求增加投資；還有些項目履行合

8、同不嚴格，在工程施工中與施工單位簽訂與招投標文件、原合同存在嚴重背離的補充協(xié)議。 </p><p>　?。ㄈ╉椖空型稑瞬灰?guī)范，行政監(jiān)督力量不到位 </p><p>　　縣級財政政府投資項目一般情況下都是工期時間比較緊的工程，并且有的是形象工程，通常應該公開招標的項目以邀請招標或議標的方式來代替；例如某縣由縣財政投資的市政廣場擴建項目實施過程中，政府為了盡快出形象，縮短工期時間，致使土方工

9、程、綠化工程、道路工程、電力工程等項目沒有一個是公開招標的，有的是邀標，有的是議標，有的是直接認定。擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接進行議標發(fā)包；例如某縣檢察院新址建設項目，辦公樓是上級財政資金投資的，完全按照公開招標程序?qū)嵤?，配套附屬工程由于是縣財政撥款投資，沒有公開招標發(fā)包，直接議標確定施工單位。對于招投標不規(guī)范還有其他方面的問題，部分標底編制比較粗糙，項目內(nèi)容不完整，存在虛高、多算現(xiàn)象；有的招

10、標時對一些關鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口；有些建設單位簽訂違背招標文件實質(zhì)性內(nèi)容的施工合同；有的投標人不擇手段謀取中標，弄虛作假、掛靠資質(zhì)高的企業(yè)、以他人名義投標，甚至串通投標、陪標、圍標；有的招標代理機構隨意縮短法定時間，不遵守招標程序規(guī)定和保密規(guī)定，超越代理權限，甚至與招標人或投標人串通，操縱招標活動，擅自改變中標結果；有</p><p>　?。ㄋ模┕こ瘫O(jiān)理未按承諾履行職責，監(jiān)督控制不力 </

11、p><p>　　縣級財政投資的項目在工程監(jiān)理機構的確定上，多數(shù)沒有通過招標，而是直接認定的方式確定的。致使工程監(jiān)理中，有的監(jiān)理公司不按照承諾派出指定的監(jiān)理人員進行現(xiàn)場監(jiān)理，缺乏誠信；有的監(jiān)理監(jiān)督控制不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的監(jiān)理公司管理制度不嚴格，監(jiān)理資料保管不嚴，丟失情況屢見不鮮；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范、簽證內(nèi)容不全，無法計量，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了

12、可趁之機；普遍存在簽證不及時，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補簽證、補協(xié)議、或者補虛假簽證，這樣在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制，造成監(jiān)理單位不認真履行職責，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應有的作用。 </p><p>　　（五）竣工結算高估冒算現(xiàn)象嚴重，形成財政資金流失 </p><p>　　審計過程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)竣工結算多計現(xiàn)象。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，抱有蒙混過關的

13、僥幸心理，故意抬高送審結算造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價遠離實際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價格、人工單價調(diào)整問題、工程計量單價，故意不簽、少簽，給以后的市場價格定價留出了余地。例如，某縣去年以來對政府投資的14個建設工程竣工結算審計結果表明：審核工程結算1.8643億元，審定金額1.6689億元，核減施工單位高估冒算金額達0.1954億元，平均核減率達10.5%。高估冒算主要表現(xiàn)

14、有重復計算、建設單位與施工單位串通增加變更內(nèi)容、變更調(diào)減部分不扣除、未按照圖紙施工實際又按照圖紙結算、不按招標規(guī)定下浮、套定額不符合實際、建設單位在沒有了解市場價格時高價簽證等。這樣的情況下，建設單位應該發(fā)揮監(jiān)督作用，按照程序據(jù)實結算。 　?。┕こ谈潘阆忍觳蛔?，超投資現(xiàn)象突出 </p><p>　　政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設單位應該精心準備、科學合理地組織實施，嚴格地監(jiān)控，把工程建設實施中各階

15、段的工程造價實際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)?？赡壳暗那闆r是，縣級財政投資的項目，大多數(shù)以見效快，盡早投入使用為目的，這些項目實地勘測不細、設計深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準備的情況下急于開工，都是“先唱戲，后搭臺”，造成邊設計、邊施工、邊變更。由于對項目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應的責任制約，工程建設單位根據(jù)領導的意思對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，造成實際施工與計劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計

16、劃外工程項目，結果導致項目投資失控。以某縣市政廣場一期工程審結工程為例，計劃投資（合同額）186萬元，實際完工投資228萬元，造成超計劃投資42萬元、占計劃投資額的22.6%，該工程并且在施工過程中邊施工邊變更，在圓形花池上面鋪設的花崗巖板施工完畢后，由于領導檢查時看到設計的顏色與整個廣場不協(xié)調(diào)，拆除并重新鋪設其它顏色花崗巖板，后經(jīng)建設單位認定作為變更處理，造成浪費6萬多元。產(chǎn)生這個方面的問題主要在于前期工作沒有按照程序?qū)嵤?，景觀規(guī)劃沒

17、有論證，造</p><p>　　二、加強縣級財政投資管理的對策與建議 </p><p>　　（一）加強前期工作，提高決策科學性，規(guī)范設計單位，提高設計深度 </p><p>　　在可行性研究階段，要加強投資決策的科學性、公正性和公開性，不能以少數(shù)幾個人的主觀判斷為依據(jù)，而要以科學的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進行方案論證和投資估算，這樣才能作出正確的決策。設計單位必須對

18、工程現(xiàn)場作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)，把一些應該考慮到的情況都體現(xiàn)在設計之中，并由此不斷優(yōu)化設計方案。以某市（縣級市）市政道路為例，八十年代建市（縣級市）初期設計單位設計時就充分考慮到若干年后的車流量，當時道路設計是雙向四車道，兩邊分別有綠化隔離帶，建成后成為該地區(qū)最寬的路，所有人見后都議論這是浪費。三十年過去了，如今這條路到改造的時間了，在沒有移動兩邊的道路紅線和建筑紅線，改造成雙向八車道，不但現(xiàn)在能滿足需要，將來三十年也是不會落伍的。

19、這就說明在可行性研究階段，更要重視決策的科學性。 </p><p>　?。ǘ┮?guī)范項目管理，嚴格執(zhí)行基本建設程序 </p><p>　　如今縣級政府為了容易控制項目的進展，通常實施重大項目建設時成立“臨時指揮部”，抽調(diào)相關人員參與，由于權力集中、自由裁量權過大，監(jiān)督缺位等原因，“臨時指揮部”容易滋生腐敗現(xiàn)象。因此，應逐步限制縣級財政政府投資項目臨時組建工程管理機構管理項目的做法，改為委托專

20、業(yè)的工程項目管理公司負責項目運作，在建設過程中按照市場經(jīng)濟的運作機制，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責。政府職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。 </p><p>　?。ㄈ┻M一步規(guī)范招投標程序，提高透明度 </p><p>　　縣級財政政府投資融資建設項目要嚴格執(zhí)行招投標的法律法規(guī)，在規(guī)定范圍之內(nèi)的項目必須公開招投標，提高招標

21、過程的透明度，減少暗箱操作。公開招標可以吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業(yè)參加投標，既可以保證工程的質(zhì)量，也可以降低成本、有效控制施工階段的工程造價。近年來，某縣在工程招投標領域重點做了幾項工作，進一步放開建筑市場、規(guī)劃設計市場、監(jiān)理市場，規(guī)范工程招投標行為，建立中介機構資料庫，把不合格的招投標代理機構、監(jiān)理單位等清退建設市場，并要求縣級財政投資工程必須進入交易中心招投標。 </p><p>　?。ㄋ?/p>

22、）強化工程監(jiān)理制度，保證工程質(zhì)量 </p><p>　　縣級財政政府投資融資建設項目的監(jiān)理單位，必須通過招投標的方式確定，建設管理部門要加強對工程監(jiān)理機構的監(jiān)督檢查，嚴把監(jiān)理資質(zhì)關，實行監(jiān)理人員持證上崗，兌現(xiàn)監(jiān)理承諾，促使監(jiān)理單位有效履行職責。特別是負責投資控制的監(jiān)理人員一定要提高責任心，現(xiàn)場一線監(jiān)理人員要做到旁站監(jiān)理、跟蹤檢查，做好各項記錄，及時發(fā)現(xiàn)和糾正施工中發(fā)生的問題，對不認真履行監(jiān)理職責的，要實施嚴厲的責

23、任追究制度。 </p><p>　?。ㄎ澹┮?guī)范設計變更和現(xiàn)場簽證，嚴格控制工程造價 </p><p>　　縣級財政政府投資融資建設項目應嚴格按照批準的項目總概算進行建設，初步設計和項目總概算作為施工圖設計，審查及編制項目預算的依據(jù)。建設單位不得擅自增加建設內(nèi)容，提高建設標準。嚴格控制設計變更，確需進行的設計修改，引起工程量變化需要增加投資的，應當按程序報批。嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確

24、定項目變更審批額度，對超額度的部分，要經(jīng)過黨政聯(lián)席會議或者黨組集體討論審查確認，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設計、審計四位一體共同共同確認方可納入結算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。 </p><p>　?。┲娀贤芾恚愫霉こ炭⒐そY算 </p><p>　　對于建設規(guī)模不大、技術不復雜、工期不太長、圖紙完備的工程，總價應該一次包死，不留活口。技術復

25、雜、建設規(guī)模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用國際通用的合同文件或建設行業(yè)主管部門制定的合同范本，明確控制工程造價的具體條款，規(guī)范簽訂合同各方的權利、義務和職責。 </p><p>　　工程竣工結算審計是工程造價管理的最后一道關口，對防止投資資金的流失具有重要的意義。要認真執(zhí)行各級政府制定的投資項目審計監(jiān)督條例或辦法，實現(xiàn)縣級財政投資項目的必審制度，未經(jīng)竣工結算審計的，財政部門及其他資金管理單位不得撥付剩余結算資

26、金，發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。 </p><p><b>　　三、結語 </b></p><p>　　縣級財政投資項目管理涉及面廣，環(huán)節(jié)多，監(jiān)督難度大。審計人員應堅持“依法審計、突出重點、圍繞中心、服務大局、求真務實”的方針，樹立“監(jiān)督體現(xiàn)服務，制約體現(xiàn)促進”的服務理念，堅持實事求是、客觀公正，為加強縣級財政資金的合規(guī)、有效運營，以節(jié)約政府投（融）資成本、防止國有資產(chǎn)流失和

27、浪費。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]郭素芳.淺析財政投資項目工程竣工決算評審[J].會計師，2013（13）. </p><p>　　[2]安琳，梁森，安景花.將平衡計分卡引入財政投資項目績效評價的路徑探討[J].財政監(jiān)督.2013（03） </p><p>　　作者簡介