政策性農(nóng)業(yè)保險施行中存在的問題及對策

1、<p>　　政策性農(nóng)業(yè)保險施行中存在的問題及對策</p><p>　　摘要：自2007年我國試點推行農(nóng)業(yè)保險補貼政策以來，農(nóng)業(yè)保險對補償自然災(zāi)害及其他意外事故導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失、穩(wěn)定農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到了較好的作用。通過對北京市和吉林省部分地區(qū)施行政策性農(nóng)業(yè)保險的情況看，農(nóng)業(yè)保險的風險保障作用明顯。但存在補貼政策不完善、部分地區(qū)補貼配套資金不足、保險公司對政府補貼過度依賴、部分農(nóng)戶投保意

2、識不強等問題。通過完善補貼政策長效機制，根據(jù)不同需求擴大保險的險種，加大指數(shù)型保險產(chǎn)品的開發(fā)力度，提高農(nóng)戶參保意識等措施，可有效推行政策性農(nóng)業(yè)保險的順利推行。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險；農(nóng)戶；風險管理；補貼 </p><p>　　中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-7685（2013）10-0056-04 </p><p&g

3、t;　　農(nóng)業(yè)屬弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面臨自然和市場雙重風險。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件逐步得到了改善，但自然風險仍能對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)者造成較大威脅。作為風險管理的重要工具，農(nóng)業(yè)保險能夠補償自然災(zāi)害及其他意外事故導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，從而起到穩(wěn)定農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，但是由于特殊的地理位置以及復(fù)雜多變的氣候，農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻繁發(fā)生且類型多樣，給我國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。為有效規(guī)避農(nóng)業(yè)風險，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險十分必要。

4、2007年以來，我國開始進行政策性農(nóng)業(yè)保險試點，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。截至2012年，全國農(nóng)業(yè)保險保費收入達240.6億元，為1.83億農(nóng)戶提供9006億元風險保障，向2818萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款148.2億元。本文結(jié)合對北京市和吉林省部分地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險實行情況的調(diào)研，分析政策性農(nóng)業(yè)保險施行六年以來，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認知程度及農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品創(chuàng)新、存在的問題及對策，為順利推行政策性農(nóng)業(yè)保險提供參考。 </p><p>

5、;　　一、施行政策性農(nóng)業(yè)保險的情況 </p><p>　?。ㄒ唬╅_展政策性農(nóng)業(yè)保險的基本情況 </p><p>　　2013年5月，我們分別對北京市、吉林省部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險公司和部分農(nóng)戶進行調(diào)研。其中，北京市地區(qū)的調(diào)研內(nèi)容包括兩部分：一是針對規(guī)模種植戶和養(yǎng)殖戶及保險公司的調(diào)研，重點了解農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的態(tài)度、需求及保險公司的利益訴求。二是對農(nóng)業(yè)保險公司的調(diào)研，了解新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，如天氣、

6、價格等指數(shù)保險產(chǎn)品的開發(fā)情況。北京市于2007年制定了《北京市農(nóng)業(yè)政策性保險制度》，開始推行農(nóng)業(yè)政策性保險。當年，全市共開辦了針對玉米、小麥、種豬、生豬、奶牛、西瓜、蘋果、梨、桃等農(nóng)作物的15個險種。按照規(guī)定，政府對農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險提供補貼，市政府承擔保費的50%，各區(qū)縣財政承擔保費的20%～30%不等。此外，財政還給予開展農(nóng)業(yè)政策性保險的保險公司10%的經(jīng)營管理費用補貼。2011年，北京市發(fā)布《北京市“十二五”時期農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展規(guī)

7、劃》和《北京市農(nóng)業(yè)政策性保險補貼資金管理辦法》，對北京市“十二五”時期農(nóng)業(yè)政策性保險的發(fā)展進行規(guī)劃并規(guī)范補貼資金使用。截至2012年，北京市政策性農(nóng)業(yè)保險已累計實現(xiàn)保費收入19.4億元，保險金額達498.6億元，參保農(nóng)戶達113.4萬戶。 </p><p>　　吉林省的調(diào)研包括兩個部分：一是向相關(guān)農(nóng)業(yè)保險公司了解當?shù)卣咝赞r(nóng)業(yè)保險發(fā)展的總體狀況。二是對當?shù)?個村的部分村民進行風險偏好實驗測試，重點了解農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保

8、險、風險、指數(shù)保險等的認知，并通過實驗分析農(nóng)戶的心理變化過程及參保決策行為。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)風險系數(shù)高，2007年制定了《吉林省農(nóng)業(yè)保險試點工作實施方案》，開始推行農(nóng)業(yè)政策性保險。在該方案中，規(guī)定了政府補貼方案，即中央財政補貼25%、省財政補貼25%、試點縣（市、區(qū)）政府和龍頭企業(yè)補貼30%、參保農(nóng)戶承擔20%。截至2012年，吉林省農(nóng)業(yè)保險參保農(nóng)戶達201萬戶，保費收入達8.36億元，達到吉林省農(nóng)業(yè)保險的最高值。 </p&

9、gt;<p>　?。ǘ┦┬姓咝赞r(nóng)業(yè)保險的效果 </p><p>　　1 農(nóng)業(yè)保險風險保障作用明顯。農(nóng)業(yè)保險對分散農(nóng)戶降低生產(chǎn)經(jīng)營風險的作用十分明顯。如，2012年夏天，北京市發(fā)生特大暴雨災(zāi)害，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大經(jīng)濟損失，而農(nóng)業(yè)政策性保險有效減少了農(nóng)戶的災(zāi)害損失。據(jù)統(tǒng)計，本次災(zāi)害保險公司向農(nóng)戶支付賠償達6538萬元，對于幫助農(nóng)民及時恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到關(guān)鍵作用。吉林省2012年發(fā)生大面積風災(zāi)，對當?shù)赜?/p>

10、米等主要糧食作物造成大面積損害。但由于農(nóng)民及時得到保險理賠，從而在一定程度上降低了損失造成的危害程度。據(jù)調(diào)查，規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的積極效果更加肯定。規(guī)模種植戶和養(yǎng)殖戶投入較大，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，損失嚴重，而農(nóng)業(yè)保險有效降低了其損失程度。 </p><p>　　2 補貼對推動農(nóng)戶參保、保險公司開展農(nóng)保業(yè)務(wù)發(fā)揮了較好作用。由于政策性農(nóng)業(yè)保險具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，需要政府提供補貼來推動其發(fā)展。據(jù)調(diào)查，北京市和吉

11、林省各級政府的補貼比例均高達80%，農(nóng)民只承擔剩余的20%，這對農(nóng)民積極參保發(fā)揮了重要的激勵作用。同時，享受補貼政策已成為很多保險公司積極參與農(nóng)險業(yè)務(wù)的直接動因。在補貼政策推動下，在一些地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)已成為當?shù)乇ｋU公司的核心業(yè)務(wù)。 </p><p>　　3 農(nóng)戶具有一定參保意識，農(nóng)業(yè)大戶對農(nóng)險需求強烈。在政府和保險公司的積極宣傳、周邊參保戶的有效示范、政府補貼政策的激勵下，大部分農(nóng)戶參保意識普遍提高，通過參保

12、抵御災(zāi)害成為農(nóng)民風險管理的重要選擇。同時，在保費承擔比例較低的情況下，對很多農(nóng)戶而言，支付能力已經(jīng)不再成為其參保的重要約束條件，這又進一步提高了農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的意愿。對于規(guī)模經(jīng)營戶而言，其面臨受災(zāi)經(jīng)濟損失的風險與普通農(nóng)戶相比更為突出，所以對農(nóng)業(yè)保險的需求更為強烈。調(diào)查中，很多規(guī)模經(jīng)營戶認為，即使政府補貼比例下降，甚至完全取消，他們?nèi)匀辉敢赓徺I農(nóng)業(yè)保險。今后，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的加速轉(zhuǎn)變，一方面政府逐步退出補貼領(lǐng)域或改變補貼重點，實現(xiàn)政策

13、性農(nóng)業(yè)保險向商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的轉(zhuǎn)變；另一方面，保險公司創(chuàng)新開發(fā)產(chǎn)品，更加適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的需求。而對農(nóng)業(yè)保險的需求將更加強烈且多樣化。 </p><p>　　4 農(nóng)戶對市場風險類農(nóng)險產(chǎn)品需求強烈。隨著農(nóng)產(chǎn)品市場化程度的提升與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變，農(nóng)產(chǎn)品和投入品價格的波動對農(nóng)戶收入的影響較大。在通過購買農(nóng)業(yè)保險，有效降低自然災(zāi)害帶來的損失情況下，控制價格波動風險，穩(wěn)定收益預(yù)期，成為農(nóng)戶關(guān)注的重要問題。在開放經(jīng)濟條件

14、下，市場風險越發(fā)突出，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營目標已經(jīng)由收回基本的生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)向確保獲取穩(wěn)定利潤。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基于產(chǎn)量的成本保險已不能滿足農(nóng)戶更高的保障需求，相比較而言，農(nóng)戶對“保價格、保利潤”的農(nóng)險產(chǎn)品更感興趣。 　　二、政策性農(nóng)業(yè)保險施行中存在的問題 </p><p>　?。ㄒ唬┭a貼政策不完善 </p><p>　　政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼政策在實施過程中，面臨諸多問題。第一，補貼的長效機制不清晰。即

15、使在2013年3月實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》中，也未能從政策和制度上明確農(nóng)業(yè)保險的補貼機制，從而造成對補貼的預(yù)期模糊。第二，對補貼政策可能對市場造成的負面影響估計不夠。如，補貼可能影響保險公司對非補貼性產(chǎn)品的創(chuàng)新性研究不夠，而只能被補貼政策左右，這將導(dǎo)致產(chǎn)品研發(fā)無法與農(nóng)戶需求實現(xiàn)有效對接，從而影響政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。第三，一些地區(qū)為順應(yīng)國家鼓勵規(guī)模經(jīng)營的政策，將政策性農(nóng)業(yè)保險過分傾向于規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，而將小規(guī)模經(jīng)營戶排除在農(nóng)險之外，導(dǎo)致小規(guī)

16、模經(jīng)營戶無法獲得政府提供的有效風險保障。 </p><p>　?。ǘ┎糠值貐^(qū)補貼配套資金不足 </p><p>　　目前，農(nóng)險補貼多由各級政府共同分攤，如吉林省的農(nóng)業(yè)保險補貼由中央政府、省政府、市縣政府和農(nóng)戶共同承擔。理論上，這種制度設(shè)計對強化不同主體積極參與管理、提高補貼資金的多元化，具有多種優(yōu)勢。但在現(xiàn)實中，對地方財力不足的地區(qū)，農(nóng)險補貼加重了地方財政支出的壓力，這種制度設(shè)計已經(jīng)成為

17、提高該地區(qū)農(nóng)險覆蓋率的掣肘。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方政府限于自身財力，為減少財政負擔，對地方配套規(guī)模做出限制，直接影響農(nóng)業(yè)保險參保規(guī)模的擴大。農(nóng)險補貼政策的初衷是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營戶的收入，但在地方配套補貼資金不足的情況下，反而有可能進一步拉大主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展差距，這種制度設(shè)計需要適度改進。 </p><p>　?。ㄈ┍ｋU公司對政府補貼過度依賴 </p><p>　　農(nóng)業(yè)保險公司在產(chǎn)品創(chuàng)

18、新方面面臨成本推動和需求拉動雙重影響。一方面，面臨降低較高的經(jīng)營成本的現(xiàn)實困難。目前，保險公司大多經(jīng)營傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，產(chǎn)品的承保和理賠對象一般要細化到農(nóng)戶，這就需要投入大量人力、物力和財力。這些成本通過費率進一步轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶身上，有可能降低農(nóng)戶的購買意愿。另一方面，面對農(nóng)戶強烈的需求推動，很多農(nóng)戶對農(nóng)險產(chǎn)品的保險金額和保險責任等表現(xiàn)出強烈的創(chuàng)新要求，希望通過創(chuàng)新充分滿足其不同層次的風險保障需求，即使沒有補貼，其購買需求也十分強烈。可見，

19、保險公司和農(nóng)戶都有強烈的創(chuàng)新產(chǎn)品需求，但在保險公司的成本壓力下，大部分保險公司只能開展獲得補貼的產(chǎn)品或?qū)ζ湎嚓P(guān)產(chǎn)品進行創(chuàng)新，對無法獲得補貼的產(chǎn)品，保險公司缺乏開發(fā)動力。 </p><p>　?。ㄋ模┎糠洲r(nóng)戶保險認知程度較低 </p><p>　　較強的風險意識和良好的保險認知是農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的重要基礎(chǔ)。…調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險功能的認識仍停留在較低層面，對現(xiàn)有農(nóng)險產(chǎn)品不能每年獲

20、得理賠仍心存芥蒂。在保險功能方面，少數(shù)農(nóng)戶往往將保險看作儲蓄，認為交了保費每年都應(yīng)獲得收益，而對保險分散風險、補償損失的基本功能認識不夠。因此，在連續(xù)多年未發(fā)生理賠情形下，少數(shù)農(nóng)戶認為保險是浪費錢而停止續(xù)保。在理賠方面，有些農(nóng)戶認為理賠賠付較低、啟動條件高、手續(xù)繁雜，出現(xiàn)參保意愿下降、甚至放棄投保的現(xiàn)象。而一旦發(fā)生災(zāi)害，農(nóng)民將遭受無法彌補的損失。 </p><p>　　三、完善政策性農(nóng)業(yè)保險的建議 </p&

21、gt;<p>　?。ㄒ唬┩晟蒲a貼政策長效機制，注重補貼政策的地區(qū)平衡 </p><p>　　應(yīng)基于農(nóng)業(yè)發(fā)展遠景，對農(nóng)險補貼政策支持的方向、重點和規(guī)模進行科學(xué)規(guī)劃，制定并完善農(nóng)險補貼政策的長效機制，確保政策的連續(xù)性和激勵的有效性。一是完善農(nóng)險補貼政策考核監(jiān)督制度，建立補貼績效評價機制。做好補貼資金使用的監(jiān)督核查工作，確保補貼資金及時發(fā)放。同時，建立科學(xué)有效的補貼評價機制，提高財政補貼資金的使用效果。二

22、是適時調(diào)整補貼的重點。在建立長效機制的同時，需要緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和農(nóng)戶需求，將補貼重點從現(xiàn)有的保費直接補貼轉(zhuǎn)向新技術(shù)和新產(chǎn)品的創(chuàng)新應(yīng)用補貼，從而在確保農(nóng)險市場穩(wěn)定發(fā)展的同時，保持市場發(fā)展的活力。三是，注重補貼政策實施的平衡性。中央政府需要重點理順主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)、主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)重點基地與農(nóng)產(chǎn)品消費地之間的關(guān)系，加強不同利益主體的合作，加大對主產(chǎn)區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地農(nóng)險補貼的力度，提升這些地區(qū)農(nóng)戶的風險保

23、障水平。 </p><p>　　（二）根據(jù)不同需求擴大保險的險種 </p><p>　　在有效發(fā)揮補貼政策激勵效果和資金撬動作用的同時，密切關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的新動態(tài)。一是積極探索商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險新產(chǎn)品的開發(fā)與試點?？紤]到部分規(guī)模經(jīng)營戶對農(nóng)業(yè)保險的強烈需求，鼓勵保險公司開發(fā)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，在增強保險公司業(yè)務(wù)新增長點的同時，滿足農(nóng)戶多層次需求。二是創(chuàng)新針對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社不同經(jīng)

24、營主體的農(nóng)險產(chǎn)品。隨著小農(nóng)經(jīng)營向大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營方式的加速轉(zhuǎn)變，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也在加速形成，抓住各主體對農(nóng)業(yè)保險的需求，開發(fā)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品成為保險公司擴大經(jīng)營范圍的一個重要方向。三是在深入研究現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可保風險和可保對象基礎(chǔ)上，引進現(xiàn)代技術(shù)，更加合理地分步分類拓展風險責任范圍。 </p><p>　?。ㄈ┘哟笾笖?shù)型保險產(chǎn)品的開發(fā)力度 </p><p>　　

25、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理成本較高，并且無法滿足農(nóng)戶對風險保障的多層次需求。指數(shù)保險是農(nóng)業(yè)政策性保險的發(fā)展方向。指數(shù)保險是農(nóng)業(yè)保險的一種創(chuàng)新發(fā)展，其將損害程度指數(shù)化，并以該指數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)計保險合同。指數(shù)保險根據(jù)區(qū)域內(nèi)平均產(chǎn)量或其他指標與設(shè)計的指數(shù)進行對比來決定是否賠付，其觸發(fā)機制簡單、承保手續(xù)簡化，承保、查勘、定損、理賠等過程的交易成本較低，能有效減少保險公司面臨的逆選擇和道德風險問題。同時，為了抵御農(nóng)產(chǎn)品市場風險也需要保險公司基于指數(shù)保險設(shè)

26、計包括價格保險、利潤保險在內(nèi)的新產(chǎn)品，以有效滿足農(nóng)戶的進一步需求。 </p><p>　?。ㄋ模┘哟筠r(nóng)業(yè)保險宣傳力度，提高參保意識 </p><p>　　目前，農(nóng)業(yè)保險的宣傳工作主要由各級政府和保險公司承擔，方式大多為單向的介紹和發(fā)放傳單，缺乏與農(nóng)戶之間的信息互動，農(nóng)戶并未真正理解風險管理知識和農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的作用。因此，政府、保險公司在宣傳農(nóng)業(yè)保險時，需要從有利于農(nóng)民理解出發(fā)，采用參與式宣