中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理與供給制度創(chuàng)新研究——基于嵌套性規(guī)則體系視角的分析.pdf

1、基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的“先行資本”。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是為農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)和生活提供公共產(chǎn)品和服務的各種要素總和，是拉動農(nóng)村經(jīng)濟增長、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善農(nóng)民生活環(huán)境的重要支撐。在長期的工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元體制的條件下，與城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府供給模式不同，中國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基本上由農(nóng)民自我供給，導致當前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的需要，成為農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。
　　從歷史的視角來看，中國農(nóng)村基

2、礎(chǔ)設(shè)施供給績效變動幅度較大。有些設(shè)施的供給規(guī)模幾經(jīng)變遷，比如灌溉設(shè)施;有些設(shè)施的供給規(guī)模則一直在緩慢地攀升，比如農(nóng)村電力、電信和能源等設(shè)施;而其他設(shè)施則處于建設(shè)和毀損并存的態(tài)勢，比如農(nóng)村公路和飲用水設(shè)施?？傊赞r(nóng)村實行生產(chǎn)經(jīng)營體制改革和新時期的稅費改革以來，中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給已經(jīng)遠遠不能滿足日益增長的農(nóng)民的需求。本文認為，要實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標，首先需要從解決基礎(chǔ)設(shè)施的供需差距入手。
　　傳統(tǒng)的“公共物品”供給理論認為，中央政

3、府供給全國性的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府供給地方性的基礎(chǔ)設(shè)施，相應地，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由基層政府供給。但是，鑒于農(nóng)村物理布局的特殊性、農(nóng)村與城市之間的分割體制以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不同程度的排他性和商品性，“公共物品”供給理論不宜完全套用到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域，國際上的經(jīng)驗也證明了由基層政府和農(nóng)民自我供給基礎(chǔ)設(shè)施面臨的低績效問題，因此，要解決當前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題，提出有效的供給理論依據(jù)，需要進行專門的研究。
　　理論上講，在一定的經(jīng)濟和

4、技術(shù)條件下，充足、持續(xù)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給是一個制度問題。持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施不僅取決于前期的設(shè)計、融資和建設(shè)，后期的維護、保養(yǎng)和使用更為重要，而這些環(huán)節(jié)都需要“人”參與才能完成，因此激勵參與者行動的態(tài)度和行為的制度優(yōu)劣直接決定了基礎(chǔ)設(shè)施各環(huán)節(jié)的績效。在借鑒國際和中國歷史上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給涉及一系列的體制、制度和規(guī)則，本文提出了“嵌套性”供給制度分析框架。
　　嵌套性供給制度將激勵和制約參與人或組織的

5、制度分為三個層次:由最高層決策者制定的憲法秩序，是規(guī)則的規(guī)則、不易變動、限定下一個層級決策者的行動范圍，決定基礎(chǔ)設(shè)施的間接供給績效;在憲法秩序的限定集合內(nèi)，由基礎(chǔ)設(shè)施直接供給主體（包括政府、企業(yè)、農(nóng)民組織、農(nóng)民個人和其他團體）制定治理結(jié)構(gòu)，包括決策制度、管理制度、監(jiān)督制度和籌資制度等，這個層級的制度不僅制約和激勵本層級的決策者，而且也間接制定下一層制度，即操作規(guī)則;操作規(guī)則主要是針對作為基礎(chǔ)設(shè)施消費者的農(nóng)民或農(nóng)戶制定的運營、生產(chǎn)或養(yǎng)護、

6、定價等規(guī)則。不同的憲法秩序決定了不同的治理結(jié)構(gòu)和操作規(guī)則，相同的憲法秩序也能產(chǎn)生不同的治理結(jié)構(gòu)和操作規(guī)則，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度存在多樣性。
　　既然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度有效與否取決于嵌套性制度體系對這些參與組織或個人的激勵程度，那么在現(xiàn)有的憲法秩序所限定的行動集合內(nèi)，治理結(jié)構(gòu)的交易成本決定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給程度，制度對參與組織或個人的激勵程度越強、它們的參與積極性越高、組織之間或組織內(nèi)部的交易成本越低、供給制度越有效;反之亦

7、然。本文主要總結(jié)國際和中國歷史上有效的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的構(gòu)成要素，來分析當前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的低效/無效癥狀，通過對比，找出當前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度問題的成因，繼而提出有效制度設(shè)計。
　　本文共分為三個部分:
　　第一章為基礎(chǔ)理論部分，主要闡釋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的涵義、屬性和供給過程，分析治理結(jié)構(gòu)、交易成本與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模之間的關(guān)聯(lián)問題，介紹了嵌套性規(guī)則體系的產(chǎn)生、演進脈絡以及應用的領(lǐng)域，最后提出中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

8、供給制度的嵌套性分析架構(gòu)。
　　第二章至第五章是實證分析部分，根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的排他性和商品性兩個維度，本文將其分為資源型、純公共品型、收費型和半收費型四類，這四章相繼探討四類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給制度。每章寫作程序類似，先后指出了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在國際上的有效供給制度經(jīng)驗和中國歷史上的供給制度演進過程，剖析了中國供給制度現(xiàn)狀與問題，提出制度創(chuàng)新設(shè)計。對于灌溉設(shè)施，應該構(gòu)建“以WUA為主、水利機構(gòu)為輔和各級政府支持”的聯(lián)合供給制度;對于農(nóng)

9、村公路，縣鄉(xiāng)公路構(gòu)建省政府主導的供給制度，村級公路構(gòu)建政府支持下的農(nóng)民自我供給制度;對于農(nóng)電設(shè)施，大電網(wǎng)延伸型的構(gòu)建農(nóng)電供給企業(yè)和地方政府聯(lián)合供給制度，非大電網(wǎng)延伸型的構(gòu)建農(nóng)電企業(yè)、縣級政府和市場選擇性參與的多樣化供給制度;對于飲用水設(shè)施，則構(gòu)建政府與農(nóng)民WASH合作社聯(lián)合供給、政府主導投資和WASH自我運營和管理的供給制度。
　　第六章是結(jié)論，總結(jié)了中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的相對獨立性地位和對于解決“三農(nóng)”問題的作用，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有