第九講權(quán)力運轉(zhuǎn)行政制度

1、第九講 權(quán)力運轉(zhuǎn)：行政制度,一、行政制度的涵義和特點,（一）涵義 1.所謂國家行政制度，是指國家為了有效地執(zhí)行憲法和法律，實現(xiàn)其管理職能，而規(guī)定的有關(guān)國家行政機關(guān)的產(chǎn)生的權(quán)限、領導體制、活動規(guī)程等方面的準則。2.行政制度是國家政治制度的重要組成部分。行政制度的核心是各類行政機關(guān)職權(quán)的確定與劃分。任何行政制度的設計、建立與改革、完善，都是著眼于行政職權(quán)的確定與分配的。,行政制度的涵義和特點,（二）特點中國行政制度是在本國經(jīng)濟體制

2、、政治制度、民族文化傳統(tǒng)等因素以及前蘇聯(lián)模式影響下逐漸形成的。其中有兩個比較顯著的特點值得注意：1.集中式管理在中國這樣一個“超大規(guī)模社會”中，集中式管理的特征必須堅持。需要改變的不是“集中”，而是“過分”集中。,行政制度的涵義和特點,2.行政與政治高度一體 這種特征，對于行政系統(tǒng)嚴格執(zhí)行政治系統(tǒng)的意圖、方針、政策、保持決策制定與執(zhí)行的一致性，具有重要的意義。但也造成了行政部門缺乏必要的獨立意識 。如行政體制不健全，一些必須具備

3、的機構(gòu)，諸如信息、咨詢、監(jiān)察、參謀等有的不完備，有的則一直未曾建立 。,二、行政制度的基本內(nèi)容,中國的行政制度主要包括行政組織制度、行政領導制度、行政決策制度、行政監(jiān)督制度和行政區(qū)劃制度等。 （一）行政組織制度1.行政組織的法律地位國家行政組織的法律地位，是指法律規(guī)定的國家行政組織與其他國家機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)的地位及公民所發(fā)生的法律關(guān)系，所具有的權(quán)限和責任、權(quán)利和義務的總和。,行政制度的基本內(nèi)容,這種法律地位主要在以下關(guān)系中

4、得到體現(xiàn)：行政組織與政黨；行政組織與人大；行政組織與其他社會組織；行政組織與公民。2.行政組織設置的原則 （1）適應原則。它是指行政組織必須適應社會發(fā)展需要的原則。（2）精干原則。它主要指人員、機構(gòu)精干與管理幅度的適當。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）統(tǒng)一原則。它主要指設置行政機構(gòu)，必須使之形成能夠上下貫通、左右協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。（4）法治原則。它主要指依法設置、撤銷和合并行政機構(gòu)以及配置人員。（5）效能原則。它是指政府工作機構(gòu)的管理

5、水平、協(xié)調(diào)配合、實際工作效果。以上五個原則是互相聯(lián)系、互相制約的。,行政制度的基本內(nèi)容,3.行政組織的結(jié)構(gòu)類型行政組織的結(jié)構(gòu)，是指依法設立的國家行政組織的縱橫排列的組合方式。（1）垂直結(jié)構(gòu)。也就是縱向結(jié)構(gòu)，處于該結(jié)構(gòu)頂端的是中華人民共和國的國務院，它是最高行政機關(guān)，下轄省級（省、自治區(qū)、直轄市）人民政府。 當然，垂直機構(gòu)也包括同一級政府職能部門內(nèi)部的縱向?qū)蛹夑P(guān)系。垂直結(jié)構(gòu)的上下級關(guān)系式領導與被領導的關(guān)系。,行政制度的基本內(nèi)容,（

6、2）平行結(jié)構(gòu)。即橫向并列結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)主要分為兩種情況：一種是行政地位相同，但置于不同行政區(qū)域的政府之間的關(guān)系，如各省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關(guān)系 ；另一種是同一級人民政府內(nèi)各職能部門之間的并列關(guān)系，如國務院各部、委、辦之間的關(guān)系，省（自治區(qū)、直轄市）政府內(nèi)的各廳、局之間的關(guān)系 。平行結(jié)構(gòu)之間的各種關(guān)系，不是領導與被領導的關(guān)系，而是分工協(xié)作、配合互助的關(guān)系。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。即矩陣結(jié)構(gòu)，這是為了實現(xiàn)特殊目標或執(zhí)行特

7、定業(yè)務從不同的組織機構(gòu)中選派人員而組成的非常設性組織。它是一種多元結(jié)構(gòu)的組織，組織中若干這種專門小組的橫向領導系統(tǒng)和原來的縱向領導系統(tǒng)就組成了一個網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。如國務院的三峽地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)辦 。網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)可以將各職能部門的專業(yè)人員集中起來，集思廣益，高效地完成某項任務 。,行政制度的基本內(nèi)容,4.行政組織的職能配置 一般而言，在一級政府機構(gòu)內(nèi)按其職能配置可分為五種類型：（1）領導機構(gòu)。它是行政組織的首腦機關(guān)，是領導、統(tǒng)轄全局的決策核心，是

8、各級人民政府內(nèi)最高層次的行政組織。（2）辦公機構(gòu)。它是協(xié)助行政首長主要掌管本級政府內(nèi)綜合性工作的機構(gòu)。它的職能概括起來說，就是參與政務、掌管事務、搞好服務。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）專業(yè)管理機構(gòu)。它是在行政領導機構(gòu)的直接領導下，負責組織和管理某一方面行政業(yè)務的機關(guān)。 （4）咨詢機構(gòu)。它是設立在中央和地方各級人民政府中的參謀、智囊機構(gòu)。比如國務院設立的研究室、發(fā)展研究中心和參事室等 。（5）派出機構(gòu)。它是一級政府根據(jù)業(yè)務管理的需要

9、，按法律規(guī)定或經(jīng)上級批準，在所轄區(qū)域內(nèi)設立的代表機構(gòu)。這種機構(gòu)不是一級國家行政機關(guān)，而只是派出它的那一級國家行政機關(guān)的分支機構(gòu)。,行政制度的基本內(nèi)容,（二）行政領導制度 1.委員會制（合議制）所謂委員會制（合議制），實際就是集體領導決策制。這種制度的長處，在于它能集思廣益， 問題是容易出現(xiàn)久議不決 。2.行政首長負責制所謂行政首長負責制，是指行政組織的最高行政決策權(quán)力和責任賦予行政首長一人承擔的行政制度。,行政制度的基本內(nèi)容,這

10、一制度的具體內(nèi)容可概括為“三權(quán)一責”。（1）全面領導權(quán)。 （2）最后決定權(quán)。 （3）人事提名權(quán)。 （4）全面負責任。 3.首長負責制與民主集中制 國家行政機關(guān)實行的首長負責制與民主集中制是否矛盾呢？它們的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個方面：,行政制度的基本內(nèi)容,（1）民主集中制原則所否定的是排斥民主的官僚集中制與拒絕集中的無政府主義，它決不排斥個人負責制。 （2）不同的國家機構(gòu)在執(zhí)行民主集中制的原則時，應有不同的形式。 （3）

11、中國實行的首長負責制，是以民主為前提的個人負責制，同那種否定民主的個人獨裁制有明顯的區(qū)別。它兼有通常說的“合議制”和“首長制”兩者的長處 。,行政制度的基本內(nèi)容,（三）行政決策制度1.行政決策制度的構(gòu)成行政決策制度，也稱為行政決策體制，它是指承擔行政決策的機構(gòu)和人員所形成的組織體系以及所遵循的基本程序。 （1）行政決策中樞系統(tǒng)。它是行政決策體制的最核心部分，該系統(tǒng)由擁有行政決策權(quán)力、負有行政決策責任的領導者或領導集體構(gòu)成。,行政制

12、度的基本內(nèi)容,（2）行政決策信息系統(tǒng)。它包括各級各類信息中心、辦公廳（室）等綜合信息部門及調(diào)研部門。 （3）行政決策咨詢系統(tǒng)。比如政府內(nèi)部的各級研究室、政策研究室；政府外的咨詢?nèi)藛T和咨詢機構(gòu)等。 （4）行政決策反饋系統(tǒng)。在中國，反饋系統(tǒng)在組織上與信息系統(tǒng)基本是合一的，或者說是包含在信息系統(tǒng)之中。目前，中國的行政決策反饋系統(tǒng)還不健全。,行政制度的基本內(nèi)容,2.行政決策的程序（1）確定決策目標。行政決策的戰(zhàn)略性目標也就是那些關(guān)系到整個

13、國家全局的經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標，一般由中共中央提出 。（2）設計備選方案。決策的本質(zhì)在于選擇，而選擇是在多個不同方案特別是那些針鋒相對的方案間進行抉擇。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）方案評估與擇優(yōu)。方案的評估擇優(yōu)就是對備選方案進行最優(yōu)選擇，各級各類行政機關(guān)和行政領導要對各方案的成本、副作用、收效等進行比較分析。 （4）試點與完善既定方案。重大行政決策作出后，先在局部范圍內(nèi)試點是中國的一種行之有效的常規(guī)作法。在試點以后由點及面，再

14、在更大的范圍內(nèi)執(zhí)行決策。,行政制度的基本內(nèi)容,3.行政決策的實施規(guī)程在中國，行政決策的實施從長期的實踐看，已經(jīng)形成了一套反復遵循、相對穩(wěn)定的“法外制度”。它包含如下方面： （1）宣傳、闡釋、動員，獲取廣泛支持。（2）具體部門落實，明確權(quán)責關(guān)系。（3）及時檢查監(jiān)督，隨時糾正偏差。（4）評估實施結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗教訓。,行政制度的基本內(nèi)容,（四）行政監(jiān)督制度1.行政監(jiān)督的特征 簡而言之，行政監(jiān)督就是“監(jiān)督行政”，是指對行政機關(guān)及

15、其人員所進行的監(jiān)察與督促。狹義的行政監(jiān)督，是指以行政機關(guān)為主體的監(jiān)督 ；廣義的行政監(jiān)督，是指連同行政機關(guān)在內(nèi)的各類機關(guān)、政黨、團體、公民等為主體的監(jiān)督 。通常所說的“行政監(jiān)督”是指廣義上的。概括來說，它具有如下特征：,行政制度的基本內(nèi)容,（1）行政監(jiān)督對象的廣泛性。 （2）行政監(jiān)督內(nèi)容多樣性。 （3）行政監(jiān)督主體的多元性。 2.內(nèi)外雙重監(jiān)督中國的行政監(jiān)督主要分為兩大類：（1）行政內(nèi)部監(jiān)督體系行政內(nèi)部監(jiān)督由分為兩種：專職機構(gòu)的

16、監(jiān)督與非專職機構(gòu)的監(jiān)督。專職監(jiān)督包括：監(jiān)察部門的監(jiān)督、審計監(jiān)督、黨的紀檢部門的監(jiān)督。非專職監(jiān)督，按照監(jiān)督主體與客體的關(guān)系分為：自上而下監(jiān)督、自下而上監(jiān)督和平行監(jiān)督。,行政制度的基本內(nèi)容,（2）行政外部監(jiān)督體系行政外部監(jiān)督體系主要包括：政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督。3.行政監(jiān)督的現(xiàn)狀 （1）過多的監(jiān)督主體，使監(jiān)督工作反而難以真正落實。（2）監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，使監(jiān)督主體難以發(fā)揮監(jiān)督職能。,行政制度的基本內(nèi)容

17、,（3）監(jiān)督內(nèi)容的單一性，使監(jiān)督機構(gòu)陷入被動狀態(tài)。（4）監(jiān)督法規(guī)不完備，使監(jiān)督標準難以準確把握。4.改進行政監(jiān)督的思路 （1）完善各監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)機制，使之形成合力。（2）不斷完善監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督有合理的法律保障。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）不斷加強監(jiān)督隊伍的建設。（4）發(fā)揚人民民主，保障公民權(quán)利，實行人民監(jiān)督。（五）行政區(qū)劃制度1.行政區(qū)劃的涵義與原則（1）涵義 所謂行政區(qū)劃，也就是行政區(qū)域的劃分，是指國家將自己的

18、領土分級劃成若干區(qū)域，以便相應地設置各級政權(quán)機關(guān)，實現(xiàn)對全國的統(tǒng)一管理。,行政制度的基本內(nèi)容,行政區(qū)劃是一種行政行為，而行政區(qū)域則是這種行為的結(jié)果或表現(xiàn)。（2）原則第一，要有利于人民群眾參與國家事務的管理。為此，在確定行政區(qū)劃的層次時，不宜過多，轄區(qū)也不宜過寬。第二，要有利于促進社會主義現(xiàn)代化的建設和發(fā)展。為此尤其要注意統(tǒng)籌兼顧，防止“大而全”或“小而全”等問題的產(chǎn)生。第三，要有利于各民族的平等、團結(jié)和發(fā)展。,行政制度的基本內(nèi)容

19、,第四，要有利于開發(fā)和保護國土資源與自然環(huán)境。第五，要有利于祖國的統(tǒng)一與穩(wěn)定。2.行政區(qū)劃及其變更的審批權(quán)限在中國，有權(quán)審批行政區(qū)劃變更的，是全國人大、國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。（1）全國人大的審批權(quán)限第一是審議、批準省、自治區(qū)的設立、撤銷、更名；第二是決定特別行政區(qū)的設立。,行政制度的基本內(nèi)容,（2）國務院的審批權(quán)限第一是審批省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線的變更，省、自治區(qū)人民政府駐地的遷移；第二是審批自治

20、州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；第三是審批自治州、自治縣的行政區(qū)域界線的變更，縣、市的行政區(qū)域界線的重大變更；第四是審批凡涉及海岸線、海島、邊疆界線、重要資源地區(qū)及特殊情況地區(qū)的隸屬關(guān)系或行政區(qū)域界線的變更。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府的審批權(quán)限第一是根據(jù)國務院授權(quán)，審批縣、市、市轄區(qū)的部分行政區(qū)域界線的變更（批準變更時，同時報送民政部備

21、案）；第二是審批鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設立、撤銷、更名和行政區(qū)域界線的變更，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府駐地的遷移。,行政制度的基本內(nèi)容,3.行政區(qū)劃的現(xiàn)狀與問題（1）現(xiàn)狀中國行政區(qū)域有三種：一是一般的行政區(qū)域；二是民族自治地方；三是特別行政區(qū)。大體而言，特別行政區(qū)的權(quán)限大于民族自治地方的權(quán)限，民族自治地方的權(quán)限又大于一般行政區(qū)域的權(quán)限。 從實踐來看，中國還有少數(shù)稱謂特殊的行政區(qū)域，比如旗、自治旗。旗是相當于縣一級的行政區(qū)域；自治旗是相當于

22、縣一級的民族自治地方。,行政制度的基本內(nèi)容,此外，全國還有3個特區(qū)（在貴州省內(nèi)）、1個林區(qū)（在湖北省內(nèi)），均屬縣一級的行政區(qū)域。（2）問題 近年來，在行政區(qū)劃的實際運作中，出現(xiàn)了一些新的情況和問題： 第一是關(guān)于“市轄市”、“市轄像、鎮(zhèn)”、“市轄區(qū)轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”等新體制問題。第二是關(guān)于省行政區(qū)域過大，層次過多的問題。第三是關(guān)于調(diào)整與規(guī)范行政區(qū)域稱謂的問題。,中央政府：國務院,(2)國務院組成人員的產(chǎn)生程序如下：總理由國家主席提名，

23、經(jīng)全國人民代表大會全體會議討論決定；總理提名副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、中國人民銀行行長、秘書長的人選，由全國人民代表大會全體會議討論決定，如果全國人民代表大會處于閉會期間，由全國人大常委會決定。最后，由國家主席簽署公布人選名單。,三、中央政府：國務院,（一）組織設置現(xiàn)行憲法第八十五條規(guī)定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)?！边@一句話，明確界定了國務院在中國政治

24、體系中的法理地位。1.國務院的人員組成 （1）國務院由下列人員組成：總理、副總理（若干人）、國務委員（若干人）、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長和秘書長組成。,中央政府：國務院,（3）國務院組成人員的任期，根據(jù)憲法第八十七條規(guī)定：“國務院每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同?？偫怼⒏笨偫?、國務委員、秘書長連續(xù)任職不得超過兩屆?！?（4）國務院組成人員的職責分工是很明確的：總理：為中央人民政府首腦，全面領導國

25、務院工作；召集和主持國務院全體會議、國務院常務會議和總理辦公會議；簽署國務院發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)；向全國人民代表大會及其常委會提出議案、匯報政府工作情況；任免人員。,中央政府：國務院,副總理：協(xié)助總理，按分工負責處理分管工作。可以兼任組成部門的一把手。國務委員：相當于副總理級，可兼任部長或委員會主任，也可為專職委員。受總理委托，負責某些方面的工作或?qū)ｍ椚蝿眨⒖梢源韲鴦赵哼M行外事活動。部長、主任、審計長：具體負責領導各部、各

26、委以及審計署的工作，召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，簽署上報國務院的重要請示、報告和下達的命令、指示；參加國務院全體會議。秘書長：領導國務院辦公廳，負責處理國務院的日常工作,,（5）國務院組成人員的罷免由全國人民代表大會及其常委會行使。據(jù)《全國人民代表大會組織法》第十五條規(guī)定，全國人民代表大會3個以上代表團或者1/10以上的代表，可以提出對于國務院組成人員的罷免案。 罷免案須按如下程序進行：首先按照法定要求提出罷免案，

27、罷免案應寫明罷免緣由，并提供相關(guān)材料；罷免案提出后，由全國人民代表大會主席團提交各代表團審議；,中央政府：國務院,然后提請全國人民代表大會全體會議投票表決。如果獲得全國人民代表大會法定人數(shù)半數(shù)以上的同意，罷免案便得以通過。當然，國務院大組成人員可以自己提出辭職。（6）關(guān)于總理的補缺問題。憲法、國務院組織法和全國人大組織法對于這個問題，沒有規(guī)定。 一般認為：“全國人大閉會期間，國務院總理因為出訪、生病、逝世、辭職等原因缺位是，由全國

28、人大常委會在副總理中決定代理人選。”,中央政府：國務院,（7）建國以來，中國共經(jīng)歷了十一屆國務院（第一屆稱政務院）。但是僅有六任總理：周恩來（一到四屆）、華國鋒（第五屆）、趙紫陽（第六屆）、李鵬（七到八屆）、朱鎔基（第九屆）、溫家寶（第十屆、十一屆）。據(jù)此，我們可以得出幾點看法：一是總理人選的產(chǎn)生與任期，逐漸向法治化、制度化、民主化發(fā)展；二是總理人選由革命型向知識精英型發(fā)展；三是總理的威望由個人魅力型向法理型發(fā)展。,中央政府：國務院,

29、2.國務院的機構(gòu)組成（1）國務院組成部門所謂國務院組成部門，就是國務院的職能機構(gòu)，主要是依據(jù)憲法第八十九條賦予國務院的職權(quán)而設立的。它們在國務院的統(tǒng)一領導下，具有相對獨立性。它們的存廢或變更，均要經(jīng)總理提出，由全國人大或全國人大常委會決定。,中央政府：國務院,除中國人民銀行和國務院辦公廳外，組成部門名稱前均應冠以“中華人民共和國”字樣。這些組成部門可以分為：宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門。包括國家發(fā)展和改革委員會、財政部和中國人民銀行。

30、專業(yè)經(jīng)濟管理部門。包括商務部、鐵道部、交通運輸部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、水利部、工業(yè)和信息化部。,中央政府：國務院,社會保障和資源管理部門。包括人力資源和社會保障部、國家人口和計劃生育委員會、國土資源部、環(huán)境保護部。國家政務部門。包括外交部、國防部、司法部、公安部、國家安全部、國家民族事務委員會、民政部、監(jiān)察部和審計署。 教科文衛(wèi)管理部門。包括教育部、科學技術(shù)部、文化部和衛(wèi)生部。處理國務院綜合性日常事務部門，即國務院辦公廳。,

31、中央政府：國務院,（2）國務院直屬機構(gòu)所謂直屬機構(gòu)，是國務院根據(jù)工作需要和精簡原則設立的、由國務院直接領導的、主管某項專門業(yè)務，具有獨立公共行政管理職能的工作機構(gòu)。它們的特點就是獨立性、系統(tǒng)性和專門性。它們的存廢由國務院常務會議決定。它們的行政級別一般比國務院組成部門低半格，為副部級機構(gòu)，但是稱為“總局”的直屬機構(gòu)是正部級。,中央政府：國務院,現(xiàn)設有16個直屬機構(gòu)。具體如下：海關(guān)總署、國家稅務總局、國家廣播電影電視總局、國家體育

32、總局（中華全國體育總會）、國家統(tǒng)計局、國家工商行政管理總局、國家新聞出版總署（國家版權(quán)局）、國家林業(yè)局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家旅游局、國家宗教事務局、國務院參事室、國務院機關(guān)事務管理局等。,中央政府：國務院,（3）國務院辦事機構(gòu)所謂辦事機構(gòu)，是國務院根據(jù)工作需要設立的協(xié)助總理辦理專門事項、不具有獨立的公共行政管理職能的、直接向總理負責的工作機構(gòu)。機構(gòu)的存廢或變更，

33、由國務院決定。其行政級別一般相當于國務院組成部門 ，它的負責人由總理任免，不是國務院組成人員。現(xiàn)設有6個辦事機構(gòu) （還有兩個與中共中央直屬機構(gòu)合署辦公）。,中央政府：國務院,（4）國務院特設機構(gòu)所謂特設機構(gòu)就是指國務院為了專門管理某項業(yè)務而成立的機構(gòu)。應該說它也是國務院的直屬機構(gòu)，只是為了突出它的重要性及其要解決問題的緊迫性，因此加上“特設”二字。目前只有一個機構(gòu)，即國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，是2003年設立的。它的監(jiān)管范圍為中央所

34、屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。,中央政府：國務院,（5）國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)所謂國務院組成部門管理的國家行政機構(gòu)，也可稱為部委歸口管理的國家局，一般是由國務院組成部門管理的，主管特定業(yè)務，行使行政管理職能的國家行政機構(gòu)，如國家糧食儲備局，由國家發(fā)展與改革委員會管理，國家外匯管理局，由中國人民銀行管理等。其行政級別一般為副部級。,中央政府：國務院,（6）國務院管理的其他機構(gòu)國務院還根據(jù)實際工作需要設立了一些法律上未

35、明確規(guī)定的機構(gòu)。這些機構(gòu)主要包括：直屬事業(yè)單位。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。 具有國務院名義的機構(gòu)。 全國性大型工業(yè)公司。,中央政府：國務院,3.國務院機構(gòu)的內(nèi)部層級 （1）國務院組成部門和辦事機構(gòu)內(nèi)部分為三個層次：部委辦——司（局）——處（室）。（2）直屬機構(gòu)內(nèi)部一般也分為三個層次：局——司（局）——處（室）。但其內(nèi)設的司局級機構(gòu)一般比國務院組成部門內(nèi)設的司局級機構(gòu)低半格，為副司局級機構(gòu)；處（室）級機構(gòu)與部委的處（室）級機構(gòu)同

36、級。（3）國務院組成部門管理的國家局根據(jù)工作需要可以設立司、處兩級機構(gòu)，也可以只設立處級機構(gòu)；國家局內(nèi)設的司、處機構(gòu)與直屬機構(gòu)內(nèi)設的司、處機構(gòu)同級。,中央政府：國務院,（二）運行體制 1.領導制度首先，國務院實行總理負責制，包括： 總理代表國務院向全國人民代表大會及其常務委員會負責；總理是國務院的領導人，全面領導國務院的工作。其次，國務院各部、各委員會實行部長、委員會主任負責制。第三，審計長負責審計署的工作，依照法律規(guī)定獨

37、立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。,中央政府：國務院,2.責任制度國務院對全國人大及其常委會的責任：國務院總理要經(jīng)常就政府所進行的重要工作向全國人大及其常委會報告。國務院編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預算及其執(zhí)行情況的報告要提請全國人大審查批準。國務院必須接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。,中央政府：國務院,3.會議制度 （1）全體會議國務院全體會議由國務院全體組成人員組成。國務院全體會議一般由總理召

38、集和主持，一般每年召開兩次。會議主要任務：決定和部署國務院的重要工作；討論重要法規(guī)和國務院工作中的重大事項；協(xié)調(diào)各部門的工作；討論其他需要國務院全體會議討論的事項。,中央政府：國務院,（2）常務會議國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。一般由總理召集和主持，一般兩星期召開一次。會議主要任務：討論決定國務院工作中的重大事項；討論通過提請全國人民代表大會和全國人民代表大會常務會審議的議案；討論通過由國務院制定和發(fā)布的行政

39、法規(guī)；討論決定國務院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府請示國務院的重要事項。,中央政府：國務院,（3）總理辦公會議它是國務院工作中最經(jīng)常的一種會議形式，一般由總理召集和主持。主要任務是研究、處理國務院日常工作中的重要問題。（4）專題會議副總理、國務委員受總理委托或按照分工可召開專題會議，研究、協(xié)調(diào)和處理國務院工作中的一些專門問題。,中央政府：國務院,4.行政立法制度國務院的行政立法主要指它制定行政法規(guī)的權(quán)力。（廣義的）行政法規(guī)

40、包括（狹義的）行政法規(guī)、行政規(guī)章（部門規(guī)章和地方性規(guī)章）。根據(jù)內(nèi)容和制定的依據(jù)不同，行政法規(guī)大體分為：創(chuàng)制性行政法規(guī)、執(zhí)行性行政法規(guī)和補充性行政法規(guī)。,中央政府：國務院,行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法。具體所指為：對某一方面的行政工作或社會關(guān)系做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，稱“條例”；對某一方面的行政事務做部分的規(guī)定，稱“規(guī)定”；對某一項行政事務做比較具體的規(guī)定，稱“辦法”。,中央政府：國務院,5.公文制度（略） （三）國務院的法

41、定權(quán)力憲法第八十九條，國務院一共可以行使十八款職權(quán)。這些職權(quán)可以歸納為：1.行政立法與行政制令權(quán)這是其中第一款賦予的：“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！?中央政府：國務院,2.行政提案權(quán)這是第二款賦予的：“向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案。” 3.行政領導、決策、指揮與管理權(quán)這主要由第三至十二款、十五款賦予的（略）。4.行政監(jiān)督權(quán)這主要見于十三和十四款：“（十三）改

42、變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章；（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令；”,中央政府：國務院,5.戒嚴權(quán)這見于十六款：“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴；” 6.人事權(quán)見于第十七款規(guī)定：“審定行政機構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員。” 7.受托權(quán)見于第十八款規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員授予的其他職權(quán)。”,四、行政制

43、度改革,（一）行政制度改革的進程與成就 1.按照民主集中制原則，理順中央與地方的關(guān)系 在實踐中要求做到：（1）凡是適合下面辦的事情，都應由下面決定和執(zhí)行；（2）同時要維護中央政府的權(quán)威。2.轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系,行政制度改革,3.精簡政府工作機構(gòu)，提高行政管理水平 4.推進和完善國家公務員制度 （二）行政制度改革的目標、動力與路徑1.行政制度改革的目標 （1）市場經(jīng)濟呼喚有限政府所謂市場經(jīng)濟體制

44、，就是由市場機制實現(xiàn)私人物品的有效供給，而由政府負責安排公共物品供給的特殊制度安排（或者是在政府管制的情況下，由市場組織提供公共物品）。,行政制度改革,市場經(jīng)濟條件下的政府只能是“有限政府”，而不能是“全能”甚至“萬能”政府。政府存在的意義在于，以站在利益沖突之外，凌駕于當事人之上的社會第三者身份來提供公共產(chǎn)品，以調(diào)節(jié)沖突、維護秩序、完善市場。 （2）有限政府的基本內(nèi)涵所謂有限政府，是指其權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式都受到憲法和法律的

45、明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約的政府。,行政制度改革,它的基本內(nèi)涵主要有：第一，在政府目的上，有限政府的宗旨在于保護經(jīng)濟自由、保護財產(chǎn)權(quán)、保衛(wèi)安全和平。第二，在政府職能上，有限政府職能被嚴格限定在公共領域。由此，政府不能決定個人的婚姻選擇、社會交往、宗教信仰、生活嗜好與審美偏好等。,行政制度改革,第三，在政府規(guī)模上，有限政府實行“小政府”、“低賦稅”。第四，在政府運行上，有限政府實行政務公開、透明行政、依法行政。第五，在政府責任

46、上，有限政府是自律性的責任政府。第六，在政府行為上，有限政府是行為受制于憲法和法律的法治政府。第七，在政府發(fā)展上，有限政府是能夠適應經(jīng)濟、社會環(huán)境發(fā)展變化而不斷進行變革的政府。,行政制度改革,2.行政制度改革的動力 （1）實現(xiàn)有限政府的直接推動力來自于開明政治家的銳意改革。（2）實現(xiàn)有限政府的持續(xù)推動力主要來自市場經(jīng)濟運行的內(nèi)在要求和企業(yè)家群體的力量。（3）實現(xiàn)有限政府的動力也來自知識分子的理論和思想的力量。（4）在現(xiàn)代社會

47、，實現(xiàn)有限政府的動力還來自于國際社會的制約力量。,行政制度改革,3.行政制度改革的路徑概括起來主要有兩派主張：一派主張激進主義的改革道路，主張模仿發(fā)達市場經(jīng)濟國家的有限政府模式，進行法律和制度的重新設計；一派堅持漸進主義的改革道路，主張注重本國國情和實踐經(jīng)驗，在既定政府體制的基礎上，經(jīng)過不斷修改和不斷調(diào)適過程，逐步實現(xiàn)有限政府。,行政制度改革,與人的理性隨著社會實踐進程而漸進進化發(fā)展相適應，我們認為，在實現(xiàn)有限政府的道路選擇上，也

48、應是一個經(jīng)由不斷試錯、日益積累而艱難前進的漸進改革歷程。當代中國實現(xiàn)有限政府的現(xiàn)實道路，是基于市場經(jīng)濟體制確立和完善的客觀需求，不斷修整、調(diào)適行政制度的漸進改革之路。,行政制度改革,它首先啟動經(jīng)濟體制的改革，逐步增強市場的力量，再以市場的力量作為行政制度改革的動力源泉，而逐步實現(xiàn)行政制度的漸進改革。在改革的時序上，它不搞“休克”療法，而是一段時間一個改革重點，一步一步地前進；在改革的切入點上，它從微觀入手，在微觀改革取得一定成效后，再