新食品安全法解讀2015.5.19內(nèi)蒙

1、新食品安全法解讀 食品藥品監(jiān)管總局稽查局 2015.06.24,目 錄 一、原食品安全法實(shí)施主要成效二、原食品安全法實(shí)施中存在突出問題三、食品安全法修訂的總體思路四、食品安全法修訂的主要內(nèi)容五、食品安全法律責(zé)任部分的修訂,一、食品安全法實(shí)施的主要成效（一）食品安全監(jiān)管

2、體制進(jìn)一步完善（二）配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)一步健全（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力進(jìn)一步提升（四）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序進(jìn)一步規(guī)范（五）宣傳教育和社會(huì)監(jiān)督得到進(jìn)一步加強(qiáng)（六）食品安全科技支撐能力顯著提升,（一）食品安全監(jiān)管體制進(jìn)一步完善2009年，《食品安全法》確立了分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合，分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制。2010年2月，國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，截至2012年年底，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）

3、、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，以及絕大部分市、縣都建立了食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制并明確了辦事機(jī)構(gòu)。2011年11月，國(guó)務(wù)院決定將原來由衛(wèi)生部承擔(dān)的食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項(xiàng)職責(zé)劃入國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室。,2013年3月，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全監(jiān)管體制再次做出重大調(diào)整，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，整合食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

4、 2013年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)），加強(qiáng)對(duì)地方食品藥品監(jiān)管體制改革指導(dǎo)。目前，地方監(jiān)管體制改革積極推進(jìn)，符合國(guó)情、適應(yīng)監(jiān)管需要的食品安全監(jiān)管體制加快形成。,（二）配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步健全 一是國(guó)務(wù)院頒布了《食品安全法實(shí)施條例》，制定了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2012〕20 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品安全監(jiān)管體系

5、“十二五”規(guī)劃的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕16號(hào)）等文件。,二是國(guó)務(wù)院食品安全辦組織制定了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作任務(wù)分工的通知》、《關(guān)于印發(fā)全國(guó)食品安全整頓工作評(píng)估考核方案的通知》、《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》、《食品安全宣傳教育工作綱要(2011-2015年)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)道德誠(chéng)信建設(shè)推進(jìn)食品安全工作的意見》等30多個(gè)文件。,三是監(jiān)管

6、部門先后制定了《食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理規(guī)定（試行）》、《食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件》、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》、《食品添加劑新品種管理辦法》、《新食品原料安全性審查管理辦法》、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》、《食品流通許可證管理辦法》、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管辦法》、《餐飲服務(wù)許可管理辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等一系列規(guī)章和規(guī)范性文件。一些地方根據(jù)《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》要求，制定了食品

7、生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法等地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。,我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作力度不斷加大一是完善了食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理制度，公布實(shí)施了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法，明確了標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂程序和管理要求；組建了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)，完善了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)制度。二是加快了食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整合進(jìn)程，重點(diǎn)對(duì)糧食、植物油、肉制品、乳與乳制品、酒類、調(diào)味品、飲料等食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了清理整合，并計(jì)劃于2015

8、年基本完成食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整合工作。,三是制定公布了303項(xiàng)新食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括乳 品安全、食品添加劑使用、復(fù)配食品添加劑、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等。四是推進(jìn)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)順利實(shí)施，積極開展食品 安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)，組織開展食品安全標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)價(jià)，指導(dǎo)食品行業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行新食品安全標(biāo)準(zhǔn)。,五是積極參與國(guó)際食品法典事務(wù)，擔(dān)任國(guó)際食 品添加劑和農(nóng)藥殘留法典委員會(huì)主持國(guó)

9、，當(dāng)選國(guó)際食品法典委員會(huì)亞洲區(qū)域執(zhí)行委員，主辦國(guó)際食品添加劑法典會(huì)議、農(nóng)藥殘留法典會(huì)議，充分借鑒國(guó)際食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和管理的經(jīng)驗(yàn)。,（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力進(jìn)一步提升一是組建了國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，建立評(píng)估工作機(jī)制；組織開展食鹽加碘，食品中鎘、鋁、甲醛、反式脂肪酸、二惡英、鄰苯二甲酸酯、沙門氏菌、黃曲霉毒素M1等優(yōu)先評(píng)估和應(yīng)急評(píng)估項(xiàng)目。二是積極推進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作，制定并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了年度國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)

10、計(jì)劃。截至2012年底，全國(guó)化學(xué)污染物和食源性疾病生物監(jiān)測(cè)點(diǎn)達(dá)到2070個(gè)，覆蓋所有省份、90%的地市和52%的縣區(qū)，食源性疾病哨點(diǎn)醫(yī)院達(dá)到570家。,（四）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序進(jìn)一步規(guī)范 在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展了嚴(yán)厲打擊食品非法添加和濫用食品添加劑、“瘦肉精”和“地溝油”專項(xiàng)整治，乳制品、食用油、肉類、酒類、保健食品等重點(diǎn)品種綜合治理，以及農(nóng)獸藥殘留、畜禽屠宰、調(diào)味品、食品包裝材料等專項(xiàng)治理行動(dòng)，有效解決了食品安全領(lǐng)域存在的一些

11、突出問題，進(jìn)一步規(guī)范了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。,（五）宣傳教育和社會(huì)監(jiān)督得到進(jìn)一步加強(qiáng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》要求將食品安全納入公益性宣傳范圍，列入國(guó)民素質(zhì)教育內(nèi)容和中小學(xué)相關(guān)課程?！秶?guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》將食品安全培訓(xùn)能力建設(shè)和食品安全科普宣傳能力建設(shè)作為國(guó)家“十二五”期間食品安全重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。,國(guó)務(wù)院食品安全辦組織制定了《食品安全宣傳教育工作綱要（2011—2015年）》，要求建立起比較完善的食

12、品安全宣傳教育工作機(jī)制，每年6月第三周確定為“食品安全宣傳周”，國(guó)務(wù)院食品安全辦會(huì)同有關(guān)部門連續(xù)三年在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富、聲勢(shì)浩大的食品安全主題宣傳活動(dòng)，取得積極成效。,2011年7月，國(guó)務(wù)院食品安全辦印發(fā)了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，明確要求各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，迅速建立并實(shí)施行之有效的獎(jiǎng)勵(lì)制度。目前，大多數(shù)省已制定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度及配套措施，并取得積極成效。陜西、湖南分別設(shè)立由省

13、財(cái)政每年保障500萬元、300萬元的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金。黑龍江省將單筆最高獎(jiǎng)勵(lì)金額提至50萬元。,（六）食品安全科技支撐能力顯著提升按照《食品安全法》第9條關(guān)于“國(guó)家鼓勵(lì)和支持開展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究”的要求，自2 0 02年以來，通過國(guó)家科技支撐計(jì)劃、863計(jì)劃、973計(jì)劃等主體科研計(jì)劃，共投入l 0.14億元，帶動(dòng)地方配套l 8．4 5億元，積極開展科技攻關(guān)，并取得積極進(jìn)展。,制定了《國(guó)家公共安全科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)

14、規(guī)劃》，提出將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全監(jiān)控關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備開發(fā)、食品安全應(yīng)急與中毒控制以及食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究等作為重點(diǎn)方向；積極開展科研攻關(guān)，加強(qiáng)核心技術(shù)和重大產(chǎn)品研發(fā)，共研發(fā)出3 84項(xiàng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)方法，其中農(nóng)藥多殘留檢測(cè)覆蓋7 OO多種農(nóng)藥(占農(nóng)藥總數(shù)的41％)，能同時(shí)檢測(cè)5 OO多種，獸藥多殘留確證檢測(cè)技術(shù)覆蓋2 0大類300余種(占獸藥總數(shù)的7 O一8 0％)，能同時(shí)檢測(cè)7 0種，激素多殘留檢測(cè)技術(shù)能同時(shí)檢測(cè)5 O

15、多種。,如何評(píng)價(jià)我國(guó)的食品安全法律制度 1、總體上是較為完備的，但有一些方面還存在不足 2、從立法理念和制度設(shè)計(jì)上說，很多規(guī)定是先進(jìn)的，是與國(guó)際接軌的（食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是第一責(zé)任人、全程監(jiān)管、食品可追溯） 3、從實(shí)施效果看，總體情況良好，各項(xiàng)食品安全工作正在得到切實(shí)的改進(jìn)和加強(qiáng)，但也存在一些問題,二、實(shí)施中存在突出問題（一）食品安全監(jiān)管體制1.有些環(huán)節(jié)監(jiān)管效能低下、職責(zé)不清。由于分段監(jiān)管采取的是切割

16、式的監(jiān)管職責(zé)劃分方法，而食品業(yè)態(tài)又是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈條，這種職責(zé)切割只能做到總體準(zhǔn)確，對(duì)于一些模糊地帶的監(jiān)管職責(zé)，則不可能做到精細(xì)化。如豆芽、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷甜品、運(yùn)輸及儲(chǔ)存等。,2.食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管模糊《食品安全法》第2條第2款規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)行政部門依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》管理。例如經(jīng)過清洗、切割、去皮、剝殼的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)界定為食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品？經(jīng)過簡(jiǎn)單包裝后銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品，屬于食用農(nóng)產(chǎn)品還是預(yù)包裝的加工食品？農(nóng)

17、業(yè)行政部門與衛(wèi)生行政部門對(duì)此理解不盡一致，監(jiān)管過程中相互扯皮的現(xiàn)象也比較突出。,3.風(fēng)險(xiǎn)管理能力不夠強(qiáng) 食品行業(yè)為高安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，而且食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有累積性。分段監(jiān)管割裂了綜合判斷風(fēng)險(xiǎn)信息的可能性，銜接性差，外部協(xié)調(diào)難以做到及時(shí)通報(bào)、共享食品安全信息，風(fēng)險(xiǎn)管理能力弱，不能有效適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要求的快速、準(zhǔn)確、協(xié)同、合作的科學(xué)治理要求，反映出法律系統(tǒng)內(nèi)部不協(xié)調(diào)引發(fā)的制度失效。,4、特定領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管尚不明確《食品安全法》

18、第102條規(guī)定鐵路運(yùn)營(yíng)食品、軍隊(duì)自供食品的監(jiān)管實(shí)行特殊監(jiān)管。除第102條規(guī)定的兩類情況外，對(duì)水運(yùn)、航空、監(jiān)獄食品是否實(shí)行特殊監(jiān)管，各地在執(zhí)法實(shí)踐中的做法并不統(tǒng)一。立法的不明確影響了食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和全面性。,5.監(jiān)管保障機(jī)制不健全 目前，仍有部分市、縣兩級(jí)政府沒有設(shè)立實(shí)體性的食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，食品安全監(jiān)管的人財(cái)物和經(jīng)費(fèi)保障不足，難以保障基層食品安全監(jiān)管工作的有效開展。,（二）食品安全地方政府負(fù)總責(zé)制度1

19、.各地政府對(duì)食品監(jiān)管工作支持力度不一 以餐飲監(jiān)管為例，2008年衛(wèi)生行政部門與食藥部門餐飲服務(wù)監(jiān)管職責(zé)與綜合協(xié)調(diào)職責(zé)對(duì)調(diào)以后，牽涉到監(jiān)管職能和隊(duì)伍等劃轉(zhuǎn)的問題。由于食藥部門實(shí)行屬地管理這一改革在各地的落實(shí)情況不一，食藥部門在機(jī)構(gòu)改革方面獲得的支持力度就參差不齊。甚至到2013年食品機(jī)構(gòu)改革時(shí)，仍有相當(dāng)數(shù)量的食藥部門餐飲服務(wù)監(jiān)管職能未能及時(shí)劃轉(zhuǎn)，在人力、物力和財(cái)力的支持上都難以獲得地方政府的有效支持。,2.未建立起鼓勵(lì)發(fā)現(xiàn)

20、問題、解決問題的食品安全監(jiān) 管激勵(lì)機(jī)制由于目前績(jī)效管理的核心指標(biāo)是以“不出事”和“重追責(zé)”為特征的，這種旨在促進(jìn)政府履職的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上變成了一種反向激勵(lì)機(jī)制，即導(dǎo)致食品安全等各部門監(jiān)管的領(lǐng)域往往是以不出事、不擔(dān)責(zé)作為主要目標(biāo)，反而喪失了在食品安全監(jiān)管中積極作為、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、上報(bào)問題、解決問題的動(dòng)力。典型例證：三聚氰胺事件,3.食品安全監(jiān)管基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后 目前食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置到區(qū)縣一級(jí)，專門從事

21、食品安全監(jiān)管的執(zhí)法人員較少。未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居委會(huì)、村委會(huì)在保障食品安全方面的作用。4.食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和技術(shù)資源共享機(jī)制有待健全 監(jiān)管部門之間、省際之間對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的共享和技術(shù)資源的共享機(jī)制建設(shè)滯后。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的內(nèi)部傳遞不暢，銜接能力差，技術(shù)資源重復(fù)建設(shè)等情況普遍存在。,（三）企業(yè)食品安全第一責(zé)任人制度1.企業(yè)食品安全知識(shí)普及不足一些食品企業(yè)從業(yè)人員缺乏基本的文化素養(yǎng)品安全知識(shí)和安全意識(shí)

22、，不清楚食品操作規(guī)范及其重要性，對(duì)企業(yè)作為食品安全第一責(zé)任人的法定責(zé)任沒有準(zhǔn)確認(rèn)知，因而難以自覺落實(shí)企業(yè)第一責(zé)任人制度。,2.食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任制度威懾效應(yīng)不足 由于當(dāng)前監(jiān)管部門的人力、物力、財(cái)力和檢測(cè)技術(shù)力量不足，日常監(jiān)管存留較多空白，更多地采用事發(fā)后專項(xiàng)整治、專項(xiàng)治理的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”模式，使得《食品安全法》規(guī)定的企業(yè)第一責(zé)任人制度難以達(dá)到常態(tài)化的威懾效應(yīng)，無法借此培育企業(yè)的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任意

23、識(shí)。典型例證：熊貓乳品案、河北昌黎假葡萄酒案,3.缺乏失信綜合性治理機(jī)制 在企業(yè)發(fā)生食品安全違法違規(guī)行為后，目前的懲戒措施主要依靠罰款、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、吊銷證照等傳統(tǒng)方式，沒有明確規(guī)定行業(yè)禁入、綜合性的信用懲戒機(jī)制，導(dǎo)致當(dāng)事企業(yè)的違法成本仍然偏低。,（四）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度1.分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測(cè)評(píng)估工作交叉重疊《食品安全法》確立的分段監(jiān)管制度帶來食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作交叉重疊，導(dǎo)致各職能部門因監(jiān)測(cè)和

24、評(píng)估職責(zé)不清晰而互相推諉扯皮，無法全程覆蓋種植、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)評(píng)估活動(dòng)，無法適應(yīng)現(xiàn)代食品業(yè)態(tài)的整體性監(jiān)控要求。同時(shí)，分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測(cè)評(píng)估信息、數(shù)據(jù)難以共享；如果各職能部門因監(jiān)測(cè)評(píng)估方法不同而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果差異，還可能使得消費(fèi)者無所適從，減損政府信息的公信力。,2.監(jiān)測(cè)評(píng)估保障機(jī)制不健全 現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)大都面臨設(shè)備短缺、人員缺乏、經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)落后等瓶頸制約，不少監(jiān)測(cè)評(píng)估單位甚至沒有足夠的經(jīng)費(fèi)購(gòu)買足夠

25、數(shù)量和種類的樣本。盡管《食品安全法》第二章以專章形式規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，執(zhí)法資源這根“短板”也很容易導(dǎo)致該制度在執(zhí)行中大大走樣。,3.監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以共享分段監(jiān)管模式下，食品安全的不同監(jiān)管部門都在各自職權(quán)范圍對(duì)食品安全進(jìn)行管理，各自開展監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作，各部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)只為自己所用，并不共享。由此造成了實(shí)踐中兩方面的問題：一是造成部門間信息公布的交叉和矛盾現(xiàn)象，造成國(guó)家行政資源的巨大浪費(fèi)。二是由于各個(gè)監(jiān)管部門

26、的監(jiān)測(cè)方法手段不同，評(píng)估結(jié)果可能會(huì)有差異，由此導(dǎo)致相關(guān)部門信息權(quán)威下降。,4.評(píng)估結(jié)果不公開《食品安全法》第16條只規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出不安全結(jié)論的，應(yīng)告知消費(fèi)者停止食用；但對(duì)于得出安全結(jié)論的評(píng)估結(jié)果，并未要求公開。該條款涵蓋性不夠，實(shí)踐中造成以下兩方面問題：其一，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果是修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重要科學(xué)依據(jù)，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂有較長(zhǎng)的周期，大量日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果僅僅被保留在數(shù)據(jù)庫(kù)中，未能有效利

27、用；其二，評(píng)估中心只公布不安全結(jié)論，不公布安全結(jié)論，造成公眾認(rèn)知錯(cuò)誤，似乎接觸到的都是不安全食品，容易引發(fā)不必要的信任危機(jī)和群體恐慌。,5.缺乏食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度由政府對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估、交流、管理是一個(gè)完整的體系，而我國(guó)目前缺乏風(fēng)險(xiǎn)交流制度，沒有專門的風(fēng)險(xiǎn)交流人員隊(duì)伍，第三方平臺(tái)尚未建立，有關(guān)部門和單位風(fēng)險(xiǎn)交流意識(shí)不強(qiáng)。由于缺少有效的制度機(jī)制，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作不充分，公眾不能理性看待食品安全風(fēng)險(xiǎn)，未能

28、及時(shí)矯正媒體的不良報(bào)導(dǎo)，導(dǎo)致政府的公信力受到質(zhì)疑，食品產(chǎn)業(yè)和食品貿(mào)易的健康發(fā)展受到影響。典型例證：新西蘭口蹄疫事件,（五）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度1.部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)是包括食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的雜糅型的食品安全（衛(wèi)生）標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)制定主體多、分散化，標(biāo)準(zhǔn)清理整合不及時(shí)、不到位等因素導(dǎo)致針對(duì)同一食品，不同部門之間頒布的標(biāo)準(zhǔn)存在不盡一致的情況。,2.食品安全標(biāo)準(zhǔn)信

29、息公開的力度不夠依據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息應(yīng)該公開。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息不僅包括標(biāo)準(zhǔn)文本，還應(yīng)該包括標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的相關(guān)信息。應(yīng)包括結(jié)果公開和過程公開兩個(gè)方面。實(shí)踐中，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)文本缺乏統(tǒng)一的信息查詢平臺(tái)，公眾根本無法從官方渠道查詢?nèi)昊驇啄曛菩抻喌氖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)的全部信息。,3.食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍不明確《食品安全法》第24條規(guī)定，沒有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的可以制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐

30、中，地方標(biāo)準(zhǔn)的制定、使用比較混亂，主要表現(xiàn)為地方標(biāo)準(zhǔn)的適用對(duì)象不明確，即食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)是只適用于本省、自治區(qū)、直轄市生產(chǎn)的食品，還是也適用于流通到本省、自治區(qū)、直轄市的食品。,4.企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案流于形式《食品安全法》第25條規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)定也不具備實(shí)踐意義，基本流于形式。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，只有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)才能進(jìn)行食品生產(chǎn)，否則就

31、是違法。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是其在已經(jīng)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，為了提高質(zhì)量而制定的高于前述兩標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，沒有必要在《食品安全法》中以“應(yīng)當(dāng)制定”的形式加以規(guī)定。,（六）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度1.食品和食品添加劑按照品種進(jìn)行生產(chǎn)許可（QS制度）導(dǎo)致企業(yè)成本增大《食品安全法》第29條規(guī)定從事食品生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法取得生產(chǎn)許可；第43條規(guī)定申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序按照國(guó)家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理

32、的規(guī)定執(zhí)行。這些法律規(guī)定本身并未明確說明生產(chǎn)許可究竟是對(duì)企業(yè)發(fā)放一個(gè)統(tǒng)一的生產(chǎn)許可證，還是按照產(chǎn)品的品種分別進(jìn)行許可，導(dǎo)致歷史形成的按照食品和食品添加劑的品種進(jìn)行許可的QS制度仍然適用，食品安全領(lǐng)域照搬工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度的做法沒有改變。,2.地方人大出臺(tái)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管辦法進(jìn)展緩慢食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)鞘称钒踩珕栴}的高發(fā)區(qū)，又是治理的難題。一方面，它們數(shù)量眾多、分散、流動(dòng)性強(qiáng)，監(jiān)管成本比較高，

33、監(jiān)管難度大。另一方面，它們具有方便、快捷等優(yōu)勢(shì)，能夠滿足忙碌、流動(dòng)、快節(jié)奏生活下的人們對(duì)飲食的需要，擁有很大的市場(chǎng)，因此面臨著治理機(jī)制的真空。對(duì)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，是否需要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，《食品安全法》本身未作規(guī)定，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定具體管理辦法來確定。,（七）食品檢驗(yàn)制度1.有關(guān)監(jiān)管部門制定的部門規(guī)章存在不嚴(yán)密的情況 從立法層面看，食品檢驗(yàn)制度的法律法規(guī)存在較為嚴(yán)重的

34、交叉雜糅現(xiàn)象。《食品安全法》第57條第2款規(guī)定，食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定，而當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生行政部門僅指原衛(wèi)生部，不含國(guó)家質(zhì)檢總局。恰恰在《食品安全法》出臺(tái)不久，國(guó)家質(zhì)檢總局和原衛(wèi)生部幾乎同時(shí)出臺(tái)了關(guān)于食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的部門規(guī)章，其法律依據(jù)均為《食品安全法》的規(guī)定。不同部門規(guī)章自身的不嚴(yán)密導(dǎo)致法律規(guī)范的交叉雜糅，各部門的職權(quán)界限不清晰。,2.企業(yè)自檢制度效用不高《食品安全法》第61條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企

35、業(yè)可以自行對(duì)所生產(chǎn)的食品進(jìn)行檢驗(yàn)，本是充分發(fā)揮企業(yè)技術(shù)力量的激勵(lì)性舉措，但在實(shí)踐中多數(shù)情況是企業(yè)自檢報(bào)告做出后，經(jīng)營(yíng)主體在購(gòu)進(jìn)食品產(chǎn)品時(shí)仍然要求生產(chǎn)者出具食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)報(bào)告，并不信任企業(yè)的自檢報(bào)告，這給食品生產(chǎn)企業(yè)帶來了雙重檢驗(yàn)壓力，實(shí)際上也降低了企業(yè)自檢行為效力，架空了第61條規(guī)定的企業(yè)自檢。,3.違法懲罰機(jī)制不健全《食品安全法》第五章對(duì)食品檢驗(yàn)做了專章規(guī)定，但是從第57條直至第61條，都沒有對(duì)食品檢驗(yàn)主體違

36、反檢驗(yàn)規(guī)定的行為如何有效追究責(zé)任做出明確規(guī)定。盡管在第58條規(guī)定檢驗(yàn)人“不得出具虛假的檢驗(yàn)報(bào)告”，但是缺乏懲罰機(jī)制的禁止性規(guī)定也只能是沒有威懾力的形式而已，無法對(duì)檢驗(yàn)人起到預(yù)期的約束作用。,4.檢驗(yàn)技術(shù)未能及時(shí)更新隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，越來越多的新型違法犯罪行為浮出水面，有時(shí)，僅憑借現(xiàn)有的技術(shù)和設(shè)備很難對(duì)新生原料制成的“食品”作出評(píng)價(jià)。當(dāng)下的檢驗(yàn)技術(shù)和設(shè)備均屬于被動(dòng)型發(fā)展?fàn)顟B(tài)，如果沒有食品安全事件發(fā)生，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)包括有

37、關(guān)部門就很少關(guān)注新生食品元素或者可能成為食品元素的物質(zhì)，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中監(jiān)管部門的檢驗(yàn)技術(shù)往往落后于食品違法企業(yè)摻假造假技術(shù)的被動(dòng)局面。,1.食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)本身存在一定缺陷食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)包括使用安全標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，均為食品安全標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)雖然已經(jīng)制定了《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB2760-2011），規(guī)定了2000多種食品添加劑的使用原則和范圍，但是在這2000多種食品添加劑中，1000多種香精香料全部沒有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，加工

38、助劑也絕大部分沒有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，在300多種真正的食品添加劑中，至少100個(gè)沒有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。沒有國(guó)家質(zhì)量規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，也就沒有檢驗(yàn)方法，無法進(jìn)行檢驗(yàn)。,2.食品添加劑經(jīng)營(yíng)許可立法不完善《食品安全法》第43條規(guī)定，申請(qǐng)食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照國(guó)家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定忽略了現(xiàn)代食品生產(chǎn)的重要技術(shù)特征，沒有注意到食品添加劑是現(xiàn)代食品工業(yè)不可或缺的，其使用范圍和限量有嚴(yán)格要求，不能簡(jiǎn)單等同于工業(yè)產(chǎn)品

39、。應(yīng)作為特殊品種管理，對(duì)食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行單獨(dú)許可。,3.食品添加劑的使用范圍缺乏明確規(guī)定《食品安全法》第46條規(guī)定了食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑，義務(wù)主體僅限于生產(chǎn)者。但實(shí)踐中食品添加劑的違法使用在流通和餐飲領(lǐng)域具有相當(dāng)市場(chǎng)，食品銷售、餐飲服務(wù)均有可能非法使用、濫用食品添加劑，典型的比如自制火鍋底料、自制飲料、自制調(diào)味品等，多次出現(xiàn)違法使用食品添加劑的案例。,（八）保健食品安全監(jiān)管制度1.管理

40、辦法遲遲不出臺(tái)，導(dǎo)致監(jiān)管依據(jù)不充分?！妒称钒踩ā返?1條規(guī)定，對(duì)于聲稱具有保健功能食品的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。該條保持了我國(guó)立法授權(quán)行政機(jī)構(gòu)制定執(zhí)法操作細(xì)則的做法。但是，《食品安全法》實(shí)施近五年來，管理辦法遲遲未能出臺(tái)，使得打擊違法生產(chǎn)銷售保健食品行為缺乏法律依據(jù)，嚴(yán)重影響保健食品監(jiān)管工作。,2.虛假宣傳混淆食品與藥品界限，誤導(dǎo)消費(fèi)者有的保健食品為了擴(kuò)大市場(chǎng)，誘使人購(gòu)買，超出審批部門批準(zhǔn)的功能范圍，在包裝標(biāo)簽上肆

41、意擴(kuò)大、添加產(chǎn)品功能，有的甚至添加只有藥品才具有的適應(yīng)癥和功能主治，誤導(dǎo)消費(fèi)者。上述違法行為混淆了食品與藥品的界限，不僅嚴(yán)重誤導(dǎo)消費(fèi)者，而且嚴(yán)重?cái)_亂了保健食品市場(chǎng)正常秩序。此外，普通食品違規(guī)聲稱功能問題嚴(yán)重。一些普通食品加工成膠囊、片劑等形態(tài)與保健食品產(chǎn)生混淆，有的使用不能作為普通食品的原料加工食品后聲稱功能。,（九）食品廣告監(jiān)管制度1.立法的模糊性影響了相關(guān)社會(huì)組織發(fā)揮監(jiān)管作用《食品安全法》第54條第2款中規(guī)定：

42、“食品安全監(jiān)督管理部門或者承擔(dān)食品檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)不得以廣告或者其他形式向消費(fèi)者推薦食品”，而并未對(duì)“其他形式”的具體表現(xiàn)做明確界定。立法的模糊性在一定程度上限制了食品監(jiān)管相關(guān)部門發(fā)揮作用。,2.處理違法推薦食品行為的主體不明確《食品安全法》第94條第2款規(guī)定違法推薦食品的，由有關(guān)主管部門沒收違法所得，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級(jí)或者撤職的處分。這一規(guī)定存在突出的

43、不清晰、不明確之弊，影響違法推薦食品責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)施績(jī)效。“有關(guān)主管部門”究竟是指廣告監(jiān)管主管部門，還是責(zé)任人員的任免機(jī)關(guān)，抑或是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)？不無疑問。處理違法推薦食品行為的行政主體尚且無法明確，責(zé)任追究的實(shí)效自然會(huì)受到影響。,3.保健食品廣告監(jiān)管難度大根據(jù)《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制和國(guó)家食藥總局的“三定方案”，保健食品廣告內(nèi)容由食品藥品監(jiān)管部門審查，廣告監(jiān)管和違法廣告查處由工商部門負(fù)責(zé)。這就導(dǎo)致執(zhí)法過程中

44、出現(xiàn)“監(jiān)測(cè)的不處罰，處罰的不監(jiān)測(cè)”的狀況，兩部門的執(zhí)法依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)有所差異，彼此之間也沒有很好的銜接機(jī)制和信息共享平臺(tái)，甚至造成部門之間的互相掣肘，容易給違法違規(guī)的保健食品廣告宣傳提供可乘之機(jī)。,4.食品廣告代言監(jiān)管法律不健全我國(guó)現(xiàn)行《廣告法》中并未涉及廣告代言問題，也未明確界定廣告代言。雖然《食品安全法》明確了食品個(gè)人推薦者的連帶責(zé)任，但也僅是原則性規(guī)定?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)廣告代言內(nèi)容更是未涉及

45、，同樣無法解決一系列食品廣告代言問題。基于現(xiàn)行法律不健全，導(dǎo)致在立法上對(duì)食品廣告代言法律監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。典型例證：明星代言事件,5.廣告審查責(zé)任需進(jìn)一步落實(shí)目前保健食品廣告違法問題嚴(yán)重與部分廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者沒有切實(shí)履行廣告審查責(zé)任密切相關(guān)。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者要建立和完善食品廣告承接登記、相關(guān)證明文件審驗(yàn)、廣告內(nèi)容核實(shí)審查、客戶檔案管理等工作制度。媒體主管部門應(yīng)監(jiān)督媒體單位健全廣告管理制度，切實(shí)履行廣告審查義務(wù)

46、。,（十）食品安全信息公開制度1.食品安全信息公開范圍的立法界定模糊《食品安全法》第82條規(guī)定了食品安全信息統(tǒng)一發(fā)布制度，但是同時(shí)又規(guī)定縣級(jí)以上食品監(jiān)管部門可以根據(jù)自身職責(zé)，公布食品安全日常監(jiān)管信息。由于未對(duì)重要的食品安全信息、日常監(jiān)管信息作出明確界定，導(dǎo)致食品安全信息公開范圍的立法定義模糊不清。,2.國(guó)家保密制度對(duì)食品安全信息公開制約如何協(xié)調(diào)與國(guó)家保密制度的關(guān)系是食品安全信息公開實(shí)踐中無法繞開的一個(gè)難點(diǎn)問題，但《食

47、品安全法》對(duì)此并無相應(yīng)規(guī)定。信息公開領(lǐng)域并行存在有關(guān)公開與保密的兩套法律制度，前者主要是《政府信息公開條例》，后者則包括《保守國(guó)家秘密法》。,3.食品安全信息結(jié)果公開的系統(tǒng)性較差雖然立法規(guī)定食品安全監(jiān)管部門應(yīng)以通報(bào)、警示等不同方式對(duì)食品安全信息進(jìn)行公開，但由于缺乏統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)，實(shí)踐中食品安全信息的發(fā)布呈碎片化分布。,（十一）食品安全投訴舉報(bào)制度1.食品安全投訴舉報(bào)立法層級(jí)較低目前除《食品安全法》中相關(guān)的

48、幾條內(nèi)容外，食品安全投訴舉報(bào)的辦法大多數(shù)為當(dāng)?shù)厥乘幈O(jiān)部門制定的規(guī)范性文件，立法層級(jí)較低，且對(duì)舉報(bào)方式、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)等存在諸多不一致之處，不利于投訴舉報(bào)工作的開展。,2.缺少保護(hù)食品安全舉報(bào)人的立法規(guī)范由于對(duì)舉報(bào)食品安全違法犯罪行為后個(gè)人信息可能被泄露而招致打擊報(bào)復(fù)有所顧慮，因此舉報(bào)人很少愿意實(shí)名舉報(bào)，而更愿意選擇匿名舉報(bào)。但匿名舉報(bào)會(huì)帶來無法進(jìn)一步核實(shí)舉報(bào)問題細(xì)節(jié)的困難，甚至出現(xiàn)惡意舉報(bào)的情況。

49、,典型例證：上海市匿名舉報(bào)制度 針對(duì)此類問題，《上海市食品藥品監(jiān)督管理局舉報(bào)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2012年）中特別規(guī)定了“實(shí)名、匿名、隱名”三種舉報(bào)方式，規(guī)定頒布后，2012年3月至8月，上海食品安全舉報(bào)中心共受理舉報(bào)1557件，其中隱名舉報(bào)542件，占舉報(bào)受理總量的34.8%，比同期增長(zhǎng)了4.63倍。這一數(shù)據(jù)從側(cè)面反映出食品安全投訴舉報(bào)人保護(hù)自己隱私的強(qiáng)烈意愿。,（十二）食品召回制度1.食品召回制度的法律規(guī)定過于原則化

50、《食品安全法》第53條關(guān)于食品召回制度的規(guī)定存在以下幾個(gè)問題：第一，雖然規(guī)定了召回的主體及其義務(wù)，但是沒有規(guī)定召回主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及召回義務(wù)的具體細(xì)化；第二，雖然規(guī)定了主動(dòng)召回和指令召回，但是沒有規(guī)定兩種召回程序的啟動(dòng)條件；,（十三）食品召回制度第三，雖然規(guī)定了召回的處理方式，但是缺乏標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定，難以衡量召回主體是否完全履行了召回義務(wù)；第四，雖然規(guī)定了有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)監(jiān)管部門之

51、間互相推諉以及爭(zhēng)相執(zhí)法的現(xiàn)象。,2.食品召回分級(jí)管理制度不科學(xué)《食品召回管理規(guī)定》第18條指出：“根據(jù)食品安全危害的嚴(yán)重程度，食品召回級(jí)別分為三級(jí)”。這種分級(jí)召回管理制度具有很強(qiáng)的科學(xué)性，但需要有強(qiáng)大的技術(shù)支持，包括科學(xué)的檢測(cè)手段和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。而不安全標(biāo)準(zhǔn)需要量化，不符合安全標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)標(biāo)，還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至企業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，這都需要明確的法律規(guī)定。,3.食品召回的啟動(dòng)機(jī)制不完善《食品召回管理規(guī)定》第13條規(guī)定：“食品生

52、產(chǎn)者獲知其生產(chǎn)的食品可能存在安全危害或接到所在地的省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門的食品安全危害調(diào)查書面通知，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行食品安全危害調(diào)查和食品安全危害評(píng)估?！边@表明食品安全調(diào)查與評(píng)估主要是依靠生產(chǎn)者的自我調(diào)查和自我評(píng)估，質(zhì)監(jiān)部門只是監(jiān)督督促。在我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者者的社會(huì)責(zé)任感并不強(qiáng)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者很難做到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)安全隱患，啟動(dòng)食品調(diào)查與評(píng)估程序。,4.召回后續(xù)處理制度不完備根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，召回食品的后續(xù)處理

53、制度包括采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施，并將食品召回和處理情況向監(jiān)管部門進(jìn)行報(bào)告的制度。這一制度在實(shí)施過程中暴露出以下三個(gè)方面的缺陷：第一，后續(xù)處理主體規(guī)定不當(dāng)。依據(jù)法律規(guī)定，對(duì)于召回食品的后續(xù)處理基本上交由企業(yè)進(jìn)行處理。雖然在《食品安全法》第53條第2款規(guī)定企業(yè)進(jìn)行后續(xù)處理后，應(yīng)將食品召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告，但是實(shí)踐中通常是依靠企業(yè)自律來完成。,第二，后續(xù)處理方式不明確。雖然《食品安全法》規(guī)定“對(duì)

54、召回的食品采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施”，但是并沒有規(guī)定何種情況下采取補(bǔ)救措施、無害化處理、銷毀。這就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在進(jìn)行后續(xù)處理過程中，為了節(jié)約成本，而擅自選用較為成本低廉的方式進(jìn)行，為下一次的食品安全問題埋下伏筆。第三，存在監(jiān)督漏洞?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)“將食品召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告?！?沒有規(guī)定對(duì)于不安全食品的后續(xù)處理過程派工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。,（十四）食品安全事故處置制度食品安全事故處置制度的不

55、足主要體現(xiàn)在執(zhí)法層面落實(shí)不足，具體包括：1.應(yīng)急預(yù)案不能適應(yīng)食品安全事故處置要求首先，各地應(yīng)該結(jié)合本地的食品安全總體狀況、居民飲食習(xí)慣、各職能部門職責(zé)定位、醫(yī)療衛(wèi)生條件、傳統(tǒng)疫病爆發(fā)規(guī)律等，制定具有更強(qiáng)針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。其次，預(yù)案啟動(dòng)不規(guī)范。一般而言，預(yù)案應(yīng)當(dāng)在事故發(fā)生的第一時(shí)間即刻啟動(dòng)，在事故發(fā)生后，并未啟動(dòng)預(yù)案，仍依循原有的經(jīng)驗(yàn)性處置方式。,最后，疏于進(jìn)行預(yù)案演練，缺乏必要的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)。常態(tài)化的預(yù)案演練方面，西方國(guó)家

56、形成了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。比如美國(guó)把建立應(yīng)急管理培訓(xùn)體系作為提升國(guó)家整體應(yīng)急管理能力的重要內(nèi)容。我國(guó)在這方面還比較缺乏。2.瞞報(bào)、謊報(bào)、延誤情況嚴(yán)重 食品安全事故的報(bào)告、通報(bào)、上報(bào)制度在現(xiàn)實(shí)中沒有得到很好的貫徹，反而是瞞報(bào)、謊報(bào)、延誤報(bào)告成為“潛規(guī)則”，并成為導(dǎo)致事故惡化的重要原因。,3.流行病學(xué)調(diào)查難以有效開展 疾控機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，無法進(jìn)入食品安全事故現(xiàn)場(chǎng)，更無權(quán)對(duì)問題食品和相關(guān)人員采取措施。由于可能涉及

57、對(duì)監(jiān)管者的責(zé)任追究等問題，因此有權(quán)控制現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管部門未必會(huì)第一時(shí)間通知疾控機(jī)構(gòu)派員及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，甚至放任食品經(jīng)營(yíng)者毀滅相關(guān)證據(jù)。另外，流行病學(xué)調(diào)查涉及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)，疾控機(jī)構(gòu)難以到生產(chǎn)加工現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。這些都使得流行病學(xué)調(diào)查流于形式。,（十五）食品安全刑事責(zé)任制度1.行政執(zhí)法與刑事司法的銜接仍然不暢近年來，特別是國(guó)務(wù)院于2001年7月發(fā)布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》實(shí)行以來，各地區(qū)各有關(guān)部門建立健全行

58、政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作得到加強(qiáng)，一大批危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序的犯罪行為受到刑事制裁，有力遏制了違法罪犯活動(dòng)。但也要看到，在一些地區(qū)及少數(shù)執(zhí)法部門，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍難比較突出。,（十六）食品安全民事責(zé)任制度1.普通消費(fèi)者主張十倍處罰性賠償也難以勝訴主要原因有：其一，證明某食品為被告所售存在困難。例如，在一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，涉案的商品在多家商

59、場(chǎng)均有銷售，原告提交的購(gòu)物小票及發(fā)票上均沒有體現(xiàn)產(chǎn)品的生產(chǎn)日期及批號(hào)，故原告提交的證據(jù)不足以證明其主張。在另一個(gè)案件中，法院指出，原告提供的已過保質(zhì)期商品并非被告商場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的特種商品，相反，在市場(chǎng)上有大量的同種類同品牌商品銷售，因此，原告現(xiàn)持有的過期商品存在多種來源可能。,其二，證明涉訴食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)存在困難。在一件案件中，法院指出，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)系由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)

60、準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合后統(tǒng)一公布的標(biāo)準(zhǔn)。在該標(biāo)準(zhǔn)公布前，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品。,其三，立法導(dǎo)致司法適用不統(tǒng)一。（1）有的法院認(rèn)為，消費(fèi)者請(qǐng)求“十倍懲罰性賠償”必須以“造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害”為前提，但有的法院不要求具有此項(xiàng)前提。（2）“食品”的范圍有失含糊?！妒称钒踩ā返?9條規(guī)定，“食品，指各

61、種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！本唧w法律適用時(shí)，各地法院的認(rèn)識(shí)不一致。,（3）賠償前提過于嚴(yán)格，“十倍懲罰性賠償”僅適用于食品，存在適用范圍過窄的問題，不足以遏制市場(chǎng)上日益猖獗的非食品類欺詐行為。虛假宣傳、包裝不合格未在民事賠償范圍內(nèi)。在一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，被告的食品包裝標(biāo)簽是否符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，僅屬于是否追究其行政責(zé)任的問題，并不涉及民事責(zé)任的承擔(dān)，因此

62、，原告的訴訟請(qǐng)求于法無據(jù)，法院不予支持。,2.懲罰性賠償?shù)倪m用范圍和請(qǐng)求懲罰性賠償?shù)闹黧w范圍偏窄“十倍懲罰性賠償”僅適用于不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，忽略了沒有安全標(biāo)準(zhǔn)的不安全食品；請(qǐng)求賠償?shù)闹黧w限定為受到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品侵害的“消費(fèi)者”，忽略了因不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品造成的其他“受害者”。,三、食品安全修訂總體思路（一）修訂食品安全法必要性 我國(guó)食品企業(yè)違法行為依然存在，食品安全事件時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管體制、手段和制度

63、等尚不能完全適應(yīng)需要，法律責(zé)任偏輕、重典治亂威懾作用沒有得到充分發(fā)揮。 十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院進(jìn)一步改革完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制，著力建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，積極推進(jìn)社會(huì)共治格局。以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果、完善監(jiān)管制度機(jī)制，解決當(dāng)前存在的突出問題，以法治方式維護(hù)食品安全，為最嚴(yán)格的監(jiān)管提供體制制度保障，修改現(xiàn)行食品安全法十分必要。,（二）修訂的總體思路建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度這一總體要求，

64、一是更加突出預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范。進(jìn)一步完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性制度，增設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自查、責(zé)任約談、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理等重點(diǎn)制度，重在消除隱患和防患于未然。二是建立最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管制度。對(duì)食品生產(chǎn)、銷售、餐飲服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，以及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中涉及的食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等各有關(guān)事項(xiàng)，有針對(duì)性地補(bǔ)充、強(qiáng)化相關(guān)制度，提高標(biāo)準(zhǔn)、全程監(jiān)管。,三是建立最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。綜合運(yùn)用民事、行政、刑事

65、等手段，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，對(duì)失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實(shí)行最嚴(yán)肅的問責(zé)，對(duì)違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格的追責(zé)。四是實(shí)行食品安全社會(huì)共治。充分發(fā)揮消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，引導(dǎo)各方有序參與治理，形成食品安全社會(huì)共治格局。,五是完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。六是突出對(duì)特殊食品的嚴(yán)格監(jiān)管。保健食品、嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品。七是處理好與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的關(guān)系。,新食品安全

66、法立法過程 1、國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局于2013年初開始著手起草工作，2013年10月向國(guó)務(wù)院報(bào)送了食品安全法修訂草案。 2、2014年6月、8月和2015年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)食品安全法修訂草案進(jìn)行了初次、二次和三次審議，并最終于2015年4月24日高票通過。 一次立法前評(píng)估會(huì)，就法律的出臺(tái)時(shí)機(jī)、修訂草案主要規(guī)范的可行性和實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估 ; 兩次征求意見，共征集一萬多條意見; 三次調(diào)研，赴七省市

67、調(diào)研，廣泛聽取意見。,三、食品安全法修改的主要內(nèi)容此次修訂食品安全法，采用的是全面修訂的方式，修訂的力度比較大，修訂后該法從原來的104條，增加到154條，共增加了50條。,三、食品安全法修改的主要內(nèi)容,（一）關(guān)于食品安全法的調(diào)整范圍 修改后的食品安全法第二條規(guī)定了法律的調(diào)整范圍，明確食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，食品的貯存和運(yùn)輸，食品、食品添加

68、劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理適用本法，同時(shí)明確食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定，但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。,法律適用范圍的規(guī)定，與現(xiàn)行食品安全法相比，作了三處修改：一是將“食品流通”修改為“食品銷售”。 二是增加規(guī)定“食品的貯存和運(yùn)輸”適用食品安全法。 三是明確食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售以及食品安全法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，適