第四講------行政生態(tài)學(xué)

1、第四講 行政生態(tài)學(xué) 與我國行政生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建,主講人 蘭 德 剛 公 共 管 理 教 研 部,內(nèi)容提要,行政生態(tài)學(xué)是20世紀60年代以來新興起的一門交叉學(xué)科。作為這門學(xué)科重要代表人物的里格斯提出了著名的行政類型分類理論，分析了影響行政的五個要素，詳細探討了發(fā)展中國家的行政環(huán)境問題。,一、行政生態(tài)學(xué)產(chǎn)生的時代背景,行政生態(tài)學(xué)是以生態(tài)學(xué)理論和方法研究行政管理與其周圍環(huán)境的一門科學(xué)。主要研究：各個國家的社會文化和歷史傳統(tǒng)等因素對公共

2、行政的影響以及公共行政對該國社會變遷與發(fā)展的影響。,最早把行政問題與其外部環(huán)境聯(lián)系起來進行研究的是美國哈佛大學(xué)教授高斯。二次世界大戰(zhàn)后,出現(xiàn)了一批新的民族國家。西方的行政體制、行政方法、行政技術(shù)以及文官制度等在這些國家迅速建立起來。但在西方國家行之有效的這些制度在發(fā)展中國家收效甚微,以至于毫無功效。,1961年,美國夏威夷大學(xué)教授里格斯發(fā)表了《行政生態(tài)學(xué)》一書,運用生態(tài)學(xué)的理論與方法,研究發(fā)展中國家的行政問題。他的研究在行政學(xué)理論領(lǐng)

3、域發(fā)生重大影響,使行政生態(tài)學(xué)成為一門新的、系統(tǒng)的學(xué)科。并且標(biāo)志著只在行政系統(tǒng)內(nèi)部研究行政管理的時代的結(jié)束。,二、里格斯的行政生態(tài)分析,1、根據(jù)社會形態(tài)的不同提出了著名的行政類型分類理論里格斯認為,人類歷史上存在著三種基本社會形態(tài),即傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會、過渡社會、現(xiàn)代工業(yè)化社會,每一種社會形態(tài)都各有其獨特的生態(tài)環(huán)境。他運用“結(jié)構(gòu)功能分析法”和物理學(xué)上“光譜分析”的概念,對世界各國行政生態(tài)背景進行分析研究,提出了與這三種社會形態(tài)相適應(yīng)的三種

4、行政類型。,里格斯將人類社會劃分為三種社會形態(tài)與三種行政模式，即： 農(nóng)業(yè)社會——溶合型行政； 過渡社會——棱柱型行政； 工業(yè)社會——衍射型行政。,農(nóng)業(yè)社會行政模式特征： （1）經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力； （2）土地的分配與管理是政府的重要事務(wù)； （3）官僚的職位重于行政政策； （4）行政風(fēng)范帶有濃重的家族和親族主義色彩； （5）流行世卿世祿的行政制度；,（6）政治與經(jīng)濟不分，決策與執(zhí)行不分。

5、權(quán)力來源于君主，行政官員在政治上和經(jīng)濟上自成特殊的階級； （7）機構(gòu)設(shè)置不分； （8）政府與民眾較少溝通； （9）行政活動以地域或土地為基礎(chǔ)，行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一。,過渡社會的行政模式的特征 （1）機構(gòu)重疊，職責(zé)不清。行政機構(gòu)已經(jīng)設(shè)立，但不能有效運作； （2）許多行政制度已經(jīng)建立，但在實際的行政過程中仍然受各種傳統(tǒng)勢力的影響而不能起到約束和規(guī)范作用； （3）行政行為已經(jīng)逐漸與其他社會行為分化開來，

6、但尚未完全分化。,工業(yè)社會的行政特征：（1）經(jīng)濟基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟；（2）民眾有影響政府決策的渠道，政府與民眾關(guān)系密切；（3）行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義、成就導(dǎo)向和對事不對人的原則；（4）高度的社會流動，發(fā)達的溝通渠道；（5）行政職責(zé)劃分清楚。由于社會性的高度專業(yè)化，行政的主要問題是謀求專業(yè)人員化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；（6）奉行功利、理性原則；（7）確立了新型的人事關(guān)系，公務(wù)員不是對上級個人服從，而是對職位的服從。,2、五種行

7、政生態(tài)要素分析,里格斯認為，影響一個國家行政的生態(tài)要素是多種多樣的，其中最主要的有五個要素,即： 經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。,經(jīng)濟要素 一個國家的行政模式基本上由該國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定。他把社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依社會類型分為三種： 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的“互惠——重配”結(jié)構(gòu) 過渡社會中的“集市——有限市場”結(jié)構(gòu) 現(xiàn)代化工業(yè)社會中的“市場——企業(yè)”結(jié)構(gòu),社會要素社會組織在不同社會形態(tài)中的不同作用。他把社會

8、組織分為兩大類： 一類是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團體；一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團體。 在農(nóng)業(yè)社會中和過渡社會中，家庭和家族在行政過程中發(fā)生著重要的作用； 在現(xiàn)代化工業(yè)社會中，社團則對政府和行政起著重要的作用。,溝通網(wǎng)包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相溝通的手段。他認為溝通網(wǎng)的狀況直接影響到一個社會的“動員性”和“同化性”。 所謂動員性指社會人口參加龐大

9、的溝通網(wǎng)的程度 所謂同化性指全社會人口對同一價值體系與目標(biāo)等的認可程度。,符號系統(tǒng)即社會政治符號系統(tǒng)，包括政治神話、政治法則和政治典章等。 實際上就是關(guān)于政治意識和政治游戲規(guī)則的影響。他認為政治神話中包含的一些觀念直接影響著人民的政治意識。,政治架構(gòu)他秉承古德諾的政治——行政兩分思想，里格斯認為政治與行政應(yīng)該是分離的，政治領(lǐng)導(dǎo)行政，而行政則實現(xiàn)著政治的目標(biāo)。行政與政治具有不同的功能，但仍存在著一種功能依存關(guān)系，而正是這種

10、依存關(guān)系決定了政治架構(gòu)對公共行政具有重大的影響。,3、著重探討了發(fā)展中國家——過渡型社會的行政生態(tài)問題。 第一， 異質(zhì)性。指在同一個社會中同時存在不同的行政制度、行政行為和行政風(fēng)范表現(xiàn)出強烈的反差。既有農(nóng)業(yè)社會的，也有工業(yè)社會的，從而出現(xiàn)極不調(diào)和的現(xiàn)象。,第二， 重疊性。組織和結(jié)構(gòu)上傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的重疊存在。 在過渡型社會中，行政機構(gòu)不能發(fā)揮其應(yīng)有功能時，就不得不由一些非行政組織來完成其任務(wù)，這就造成了機構(gòu)的重疊。

11、 這種機構(gòu)重疊帶來的惡果是使合法機構(gòu)的權(quán)威性喪失，受控于非法機構(gòu)，使政府官員投靠非正式組織，為其服務(wù)，造成行政行為的多元化。,第三，形式主義。是指政府所制定的法令和政策不能付諸實施，形同虛設(shè)、徒有其名。 在過渡社會中，國家雖然有著完整的法律制度，但實際上起不到約束和規(guī)范作用，傳統(tǒng)的東西在實際上仍具有巨大的影響力。 官僚間的政治比重越高，諸如效率、理性等純行政標(biāo)準便可能越低。 與行政政治化相關(guān)的一個現(xiàn)象是程序的儀式化，即過

12、去所推行的一切法規(guī)、官僚習(xí)慣都逐漸固定為一種內(nèi)在的價值。,形式主義與官僚權(quán)力相結(jié)合產(chǎn)生的主要弊病：一方面官僚完完全全地墨守成規(guī)，另一方面他們則常常蔑視法令。形式主義影響行政行為的品質(zhì)，促使貪污腐敗愈演愈烈。成就取向很有限。雖然依門第、種族、身份等關(guān)系的用人標(biāo)準已經(jīng)被放棄，一種以成就為取向的考試制度已經(jīng)建立起來，但因為整個人事政策是不確定的，要確定一個人的真才實學(xué)則是相當(dāng)困難的。,4、社會變遷內(nèi)發(fā)式變遷：社會變遷的動力來自于內(nèi)部，

13、社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)部發(fā)生變化。外發(fā)式變遷：社會發(fā)展的動力來自于外部，如受到外國侵略、沖擊時，被迫改變其行為方式，改進某些法律條文。外發(fā)式變遷的三個步驟：技術(shù)變遷、制度變遷、思想文化變遷。,發(fā)展中國家的社會變遷受外部作用比較大，屬于“外發(fā)型變遷”，所以變遷順序多由技術(shù)層面到制度層面再到思想層面，變遷難度越來越大。在變遷過程中會出現(xiàn)三者顯著脫節(jié)的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了棱柱型行政產(chǎn)生的環(huán)境基礎(chǔ)。,5、里格斯理論的缺陷：（1）熱衷于模式的建構(gòu)，缺乏對

14、整個行政生態(tài)環(huán)境作系統(tǒng)完整的考察；（2）過于追求術(shù)語的新奇，忽視了其理論的可讀性和可接受性，容易使人對其理論產(chǎn)生費解難懂、故弄玄虛、故作深沉之感；（3）試圖建立一種所謂價值中立的行政生態(tài)模式理論，忽略了具有鮮明價值取向和公共行政研究目標(biāo)。西方中心論；生造詞匯。,三、張金鑒的生態(tài)理論,1、社會生態(tài)的行政研究。 （1）人口爆炸壓力對行政系統(tǒng)的挑戰(zhàn)； （2）行政行為的系統(tǒng)分析； （3）團體動態(tài)與行政組織的觀點； （4）國際行政的

15、變化與國際行政； （5）經(jīng)濟發(fā)展與行政性能。,2、文化生態(tài)的行政研究 （1）風(fēng)俗習(xí)尚與行政程序； （2）教育與宗教對行政的影響； （3）科學(xué)技術(shù)對行政的影響； （4）文化變異與行政適應(yīng)； （5）政治、文化與行政模式。,3、心理生態(tài)的行政研究。 （1）協(xié)調(diào)與合作； （2）互相領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系； （3）決策人的心理因素； （4）參與管理與人群關(guān)系。 （5）公務(wù)人員的生理特性、功能； （6）

16、舉辦健康的活動； （7）體能與耐力，保證持久的工作效率； （8）改善環(huán)境，消除生理疲勞。 （9）男女有別 （10）健全安全設(shè)備，防止意外傷害,里格斯與張金鑒理論的聯(lián)系與區(qū)別： 都是從生態(tài)角度研究行政問題。里格斯著重從宏觀上研究，而張金鑒著重從微觀上研究公務(wù)人員的行為規(guī)范。,四、行政生態(tài)學(xué)的評價與啟示,1、目前世界各國都比較重視行政環(huán)境問題的研究（1）行政生態(tài)學(xué)是系統(tǒng)行政學(xué)派的一個分支，是運用系統(tǒng)方

17、法研究行政系統(tǒng)與環(huán)境之間相互關(guān)系的結(jié)果。它擺脫了在行政系統(tǒng)內(nèi)研究行政管理的窠臼，開創(chuàng)了用系統(tǒng)全面的觀點研究行政管理的新時代。（2）行政生態(tài)學(xué)在某些方面、一定程度上符合馬克思主義基本原理。,（3）行政生態(tài)環(huán)境所包括的內(nèi)容是非常廣泛的。里格斯的理論缺乏完整性、系統(tǒng)性。（4）里格斯雖一再標(biāo)榜其研究的學(xué)術(shù)性，稱其對三種行政模型所做的生態(tài)分析純粹是技術(shù)性的，是一種“非價值判斷”，不具有任何“目的論的性質(zhì)”，似乎非?？陀^、中立，其實他根本無法擺

18、脫他作為一個具有“美國優(yōu)越”意識的學(xué)者的立場。 （5）行政行為的生態(tài)性研究應(yīng)成為我國行政學(xué)研究的一個重點。,2、我國傳統(tǒng)行政分析的不足：善惡評判標(biāo)準。西方文化：政府、制度是必要的惡，批評政府、制度是一種善的行為； 儒家文化：人之初，性本善，認為制度是完善的，批評制度是居心叵測，對批評的寬容性不夠。儒家文化本身的矛盾性。價值理性的判斷甚于對工具理性的判斷。,3、行政生態(tài)學(xué)研究對我國目前行政改革的意義,（1）正確認識我國行政環(huán)

19、境的主要方面與次要方面。我國行政環(huán)境的主要方面：在政治上實行人民代表大會制度；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度是我國的政黨制度；建立了完整的立法、司法、行政系統(tǒng)等等。在經(jīng)濟上，正在邁向市場經(jīng)濟，將初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制；在文化上，教育、科學(xué)、文化各項事業(yè)都取得了巨大的成就，科學(xué)的意識形態(tài)在社會生活中居主導(dǎo)地位。,在政治上，要認識到黨政關(guān)系不順、腐敗風(fēng)氣盛行等對黨和政府與人民群眾關(guān)系的影響；在經(jīng)濟上，要認識到生產(chǎn)力

20、水平偏低、地區(qū)發(fā)展水平差異大、國有企業(yè)改革困難重重等對行政改革的阻力；在意識形態(tài)上，要認識到教育科技水平總體落后的客觀現(xiàn)實，認識到傳統(tǒng)文化思想（如“官本位”思想等）對改革的阻礙以及西方外來思想對改革的沖擊等等。,（2）正確認識我國行政環(huán)境的外在表象與內(nèi)在實質(zhì)的不一致性。 由于我國現(xiàn)代化進程的時間較短，而封建時期的時間特別長，封建思想的余毒不可能在近期內(nèi)得到根除。從整體上而言，我國的社會形態(tài)是處于過渡型社會。 具有棱

21、柱型行政模式的一些基本特征(改變形式主義消除多重性、縮小異質(zhì)性）。,改革發(fā)展進入關(guān)鍵時期：經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。發(fā)展性斷裂與利益失衡：在一個社會中，幾個時代的成分疊加并存，利益格局和主體多元化，互相之間缺乏有機聯(lián)系的社會發(fā)展階段或狀態(tài)。中國進入農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、知識文明三重疊加的全新歷史時期，不同的人群、不同利益主體競爭無序、窮人與富人差距拉大、城市與鄉(xiāng)村兩個世界、東部與西部非均衡

22、發(fā)展、中央與地方的財權(quán)和事權(quán)不對等，這些斷裂交織在一起構(gòu)成利益失衡。,（3）正確認識我國行政環(huán)境的多樣性 注意各地、各級政府行政環(huán)境的差異性。行政環(huán)境不僅有國家的大環(huán)境與地區(qū)的小環(huán)境的區(qū)別，還有地區(qū)之間差異、城鄉(xiāng)差異、專業(yè)領(lǐng)域差異和層級差異等方面，都值得我們認真研究。,（4）正確對待學(xué)習(xí)外國先進經(jīng)驗 我們要正確認識到我們的行政管理水平與發(fā)達國家相比有著很大的差距。 外國正在拋棄的東西，未必不是我們學(xué)習(xí)的東西，外