《政府和社會資本合作模式操作指南》 1

1、貫徹《政府和社會資本合作模式操作指南》 及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》做好PPP項目各項工作,亞洲開發(fā)銀行采購活動種子教員 王榮年2016年,關(guān)于PPP項目的定義,（PPP）項目是政府與社會資本合作模式。是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。注： PPP項目模式是公共部門協(xié)同私人部門的介入，在“優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔、收益共享”的履約安排，以達到提高公共部門治理效率和效益。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，公共服務(wù)領(lǐng)域中，由公

2、共部門與私人資本合作的模式。,PPP項目的作用,對公共部門：一、引入社會資本可提高政府的治理效率和治理效益，從而提升政府利用市場配置資源的作用，；二、最終達到提高政府部門的管理績效；三、在地區(qū)建設(shè)中減緩財政支出壓力。對社會資本：一、能尋求到有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的投資項目；二、在項目評估和運營中達到債務(wù)與資產(chǎn)合理配比；,PPP項目中涉及的幾個重要因素,一、合同中約定雙方合同責(zé)任：政府方在投資、政策、輔助社會資本所規(guī)定的承諾

3、；社會資本方負責(zé)工程或服務(wù)的設(shè)計、建設(shè)、融資、運營，以及維護等責(zé)任；二、合同所約定的支付方式（社會/私人資本的回報方式），包括：“政府付費 ”或/和 “使用者付費”；三、合同約定的合同期限。政府與私人部門之間可簽訂長達幾十年（20-30年）的合同；四、合同約定的風(fēng)險分擔原則：由最適宜的一方承擔；五、合同約定的所有權(quán)可以：1）由公共部門所有；2）合同到期由私人部門移交給公共部門。,PPP項目的三大風(fēng)險,一、商業(yè)風(fēng)險：由社會資本承擔

4、，如：設(shè)計、建造、 融資、運行、驗收等；二、法律法規(guī)及最低需求風(fēng)險：由政府承擔，如政策 支持及最低需求，如 電廠的最低購電量等；三、不可抗力風(fēng)險：雙方

5、合理分擔。,政社雙方應(yīng)該注意的問題,一、政府的責(zé)任并不能推卸，例如在“政府付費”模式下的支付責(zé)任；政府應(yīng)該提供的政策支持和應(yīng)提供的條件保障不能落空；二、社會資本方要在前期立項階段做好可行性研究，防范低于一定財務(wù)收益率（FRR）的項目草率上馬，最后形成資產(chǎn)沉淀，變現(xiàn)乏力。注意：并不是所有的項目都適合PPP方式。,PPP項目模式特點,（1）政府和社會資本就基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益的公益性事業(yè)的長期合作，社會資本獨自或與政府共同成立項目

6、公司建設(shè)和運營的合作項目；（2）以政府授予特許經(jīng)營權(quán)、政府購買服務(wù)或股權(quán)合作為基礎(chǔ)；（3）模式分工一般是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管；（4）以利益共享和風(fēng)險分擔為特征，社會資本通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理回報；（5）社會資本或項目公司可以通過貸款、企業(yè)債等市場化方式舉借債務(wù)，政府不承擔償債責(zé)任。,基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目及與PPP的

7、異同,政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。注：特許經(jīng)營是PPP其中的一個方式，性質(zhì)上存在交叉。特許經(jīng)營項目使得經(jīng)營方（社會資本）能夠通過建設(shè)、經(jīng)營獲得投資回報。而PPP方式所涉及的方面更加寬廣，包括通過政府購買服務(wù)的方式，提供公共服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技、學(xué)校等，既

8、可以采用BOT方式，又可采用TOT等其他方式實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。,PPP項目涉及的重大法律法規(guī),一、《中華人民共和國政府采購法》；二、《中華人民共和國預(yù)算法》；三、《中華人民共和國合同法》；四、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）；五、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）；,PPP示范項目及相關(guān)政策方向,根據(jù)財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知

9、》（財金〔2014〕112號）（2014-11-30）1、確定PPP示范項目30個（國家發(fā)改委推出80個鼓勵社會資本特別是民間投資參與建設(shè)營運的示范項目）財政部已經(jīng)確立：天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項目，其中，新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個。2、鼓勵平臺項目的PPP化各級財政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項目，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目。3、采取競爭性采購方式選擇

10、社會資本嚴格按照《政府采購法》等規(guī)定，采取競爭性采購方式，引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設(shè)和運營。4、合理確定社會資本的收益水平通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使社會資本獲得長期穩(wěn)定收益。5、定期組織績效評價評價結(jié)果應(yīng)作為定價調(diào)價的重要依據(jù)，保證公共利益最大化。,PPP項目有關(guān)具體政策和操作指南,財政部：《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）；

11、國家發(fā)改委：《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）含 附件：《政府與社會資本合作項目通用合同指南》財政部《關(guān)于印發(fā)》的通知》（財金【2015】）2015.4.7《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》國家發(fā)改等六部委【25號】（2015.6.1始行）注：兩部門都要管理。,PPP項目的構(gòu)架,股東協(xié)議

12、 EPC總承包合同

13、 貸款協(xié)議 供應(yīng)合同

14、 運營合同,政府項目發(fā)起人,項目公司,資本金提供者,資本金提供者,融資銀行,國外貸款,建造總承包人,設(shè)備材料供應(yīng)商,管理或運營商,社會資本,財政部指南關(guān)于項目的五個步驟,,一、項目識別,二、項目準備,三、項目采購,四、項目執(zhí)行,五、項目移交,項目采購,《操作指南》,關(guān)于印發(fā)政府和社會資

15、本合作模式操作指南（試行）財金〔2014〕113號……根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執(zhí)行。附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財政部2014年11月29日注：PPP項目操作流程五環(huán)節(jié)：①項目識別；②項目準備

16、；③項目采購；④項目執(zhí)行；⑤項目移交,第一步：項目識別,1、項目發(fā)起：政府發(fā)起 +社會資本。由財政部門向交、住、環(huán)、能、教、醫(yī)、體、文等行業(yè)主管部門征集潛在項目;2、項目篩選：財政部門與行業(yè)主管部門對潛在項目進行篩選，確定備選項目，制定年度及中長期開發(fā)計劃；3、物有所值評估：1）定性評估：增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運行效率、促進創(chuàng)新、鼓勵競爭等；2）定量評估：傳統(tǒng)采購模式下政府支出成本與PPP模式下政府支出成本現(xiàn)值相比。4、

17、財政承受能力論證。注：《113-12》：財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。,項目評估方法“物有所值”比較法,《113-8》：第八條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際

18、情況開展。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。,財政部《關(guān)于印發(fā)》的通知》（財金【2015】）,責(zé)任識別支出測算

19、 能力評估 信息披露,股權(quán)投資,運營補貼,承擔風(fēng)險,配套投入,據(jù)實施方案中項目資本和項目股權(quán)機構(gòu)測算股權(quán)投資支出責(zé)任,據(jù)建設(shè)成本、運營成本和利潤水平測算運營補貼支出責(zé)任,使用比例法、情景分析法和概率分析法測算風(fēng)險支出責(zé)任,據(jù)政府擬提供的其他投入總成本和社會資本為此支付的費用測算配套投入支出責(zé)任。,政府付費模式,可行缺口補助模式,財政支出能力評估,行業(yè)和領(lǐng)域均衡 性評估,項目名錄,項目信息,財政支出責(zé)任情況,第二步

20、：項目準備,1. 管理架構(gòu)組成：1）建立協(xié)調(diào)機制：①項目評審②組織協(xié)調(diào)③檢查督導(dǎo);2）項目實施機構(gòu)：①項目準備②項目采購③項目監(jiān)管 ④項目移交2.實施方案編制：（見后）3. 實施方案審核：①VFM及財政承受能力驗證（財政） ②方案審核（政府），兩次未通過

21、 驗證的一般不再采用PPP模式。注：《113-9》：通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。,實施方案編制涉及6個方面（接前）,（一）項目概況：①項目基本情況； ②經(jīng)濟技術(shù)指標； ③項目公司股權(quán)情況。（二）風(fēng)險分配：①商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔；

22、 ②法律、政策、最低需求風(fēng)險由政府承擔； ③ 不可抗力雙方共同承擔。注：《113-11》：1）項目基本情況指：提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用PPP運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義;2）經(jīng)濟技術(shù)指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等；

23、3）項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。4）風(fēng)險分配原則：按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則。,（接上）,（三）運作方式：①委托運營;（O&M）（合同期一般不超過8年）②合同管理;（MC）（合同期一般不超過3年）③建造-運營-移交（BOT）;（合同期一般為20-30年）④建造-擁有-運營（BOO）;（一般不涉及期滿移交）⑤轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）;（合同期一般為20-30年）

24、⑥改建-運營-移交（ROT）。（合同期一般為20-30年）注：1）委托運營（O&M）項目適合：對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目。社會資本或項目公司不負責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費，如發(fā)電廠委托運營。2）合同管理（MC）:是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)

25、所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費,（接上）,（四）交易結(jié)構(gòu)：①項目投融資結(jié)構(gòu) ②項目回報機制（使用者付費、政 府付費、可行性缺口） ③ 相關(guān)配套措施（五）合同體系：①項目合同（說明見下頁）

26、 ②股東合同 ③融資合同 ④工程合同 ⑤運營合同 ⑥供應(yīng)合同 ⑦保險合同注：1）項目投融資結(jié)構(gòu)

27、：主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。2）相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。3）項目合同是合同體系其中最核心的法律文件。,項目合同主要四項邊界內(nèi)容,注意：“項目合同”中的主要內(nèi)容：項目邊界條件：是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界：①權(quán)利義務(wù)邊界：主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔的公共責(zé)任、

28、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等。②交易條件邊界：主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。③履約保障邊界：主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。④調(diào)整銜接邊界：主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應(yīng)對措施。,（接上）,（六）采購方式： ①公開招標

29、 ②邀請招標 ③競爭性談判 ④競爭性磋商 ⑤單一來源采購注：《113-11》1）項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。2） 公開招標主要適用于

30、核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。,第三步：項目采購,（一）資格預(yù)審①準備資格預(yù)審文件；②資格預(yù)審公告；③通過資格預(yù)審者須3家以上；④重新資格預(yù)審仍不足3家的，可調(diào)整采購方式。注：《113-14》：1）項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的

31、評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。2）項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。3）提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日不得少于15個工作日。,,（二）編制采購文件①政府對實施機構(gòu)的授權(quán)；②實施方案批復(fù)文件；

32、③采購程序；④響應(yīng)文件編制要求；⑤保證金的數(shù)額/形式；⑥評審方法/標準；⑦采購政策要求；⑧項目合同草案。注：1）采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。及3） 可實質(zhì)性修訂：技術(shù)、服務(wù)要求、合同草案條款；和4） 不可談判核心條件不得修改。,所有采購文件要執(zhí)行有關(guān)政府采購政策,《11

33、3-18》： 項目實施機構(gòu)應(yīng)在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明：①對本國社會資本的優(yōu)惠措施及幅度；②外方社會資本采購我國生產(chǎn)的貨物和服務(wù)要求等相關(guān)政府采購政策；③對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。注：①參加采購活動的保證金的數(shù)額不得超過項目預(yù)算金額的2%。②履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。③無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項目，履約保證金

34、的數(shù)額不得超過平均6個月的服務(wù)收入額。,現(xiàn)場考察和采購前答疑會,《113-19》： 項目實施機構(gòu)應(yīng)組織社會資本進行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。注：現(xiàn)場考察和采購前答疑會的重要作用和紀律要求。,競爭性磋商采購程序（1/2）需要的環(huán)節(jié),（113-17）①項目采購公告②社會資本報名③資格審查④采購文件發(fā)售⑤采購文件的澄清與修改⑥響應(yīng)文件評審⑦確定最終采購需求方案⑧

35、綜合評分注意事項：1）競爭性磋商公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定媒體發(fā)布；2）已進行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構(gòu)可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。3）采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日。提交響應(yīng)文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。澄清或修改至少離截止日5日前

36、，需延長截止日的不得少于5日。,競爭性磋商采購程序（2/2）對響應(yīng)文件的評審,注：《113-17》：評審小組對響應(yīng)文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)項目實施機構(gòu)確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行

37、。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應(yīng)文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。,競爭性磋商采購（注：與競爭性談判采購的主要區(qū)別）,一、適用范圍：1、政府購買服務(wù)項目；2、技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；3、市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目。二

38、、法定期限：1、從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日；2、澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當在提交首次響應(yīng)文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應(yīng)商；不足5日的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當順延提交首次響應(yīng)文件截止時間；三、評審方法：1、經(jīng)磋商確定響應(yīng)最終采購需求和提交最后報價的供應(yīng)商后，由磋商小組采用綜合評分法對提交最后報價的供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報價

39、進行綜合評分；2、綜合評分法，是指響應(yīng)文件滿足磋商文件全部實質(zhì)性要求且按評審因素的量化指標評審得分最高的供應(yīng)商為成交候選供應(yīng)商的評審方法；,對采購結(jié)果進行“確認談判”,（113-20）： 項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判

40、的社會資本進行再次談判。注：①成交原則：依排名先后進行談判，率先達成一致的成交；②談判不得涉及合同中不可談判的核心條款；③不得與排序在前但已終止談判的社會資本再進行談判。,采購文件的公示和簽約,《113-21》： 確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應(yīng)將中選社會資本響應(yīng)文件中的重要

41、承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。注：①擬定

42、的合同文本要公示；②公示無異議后，才可簽約；③簽約可以是：1）項目實施機構(gòu)與中選社會資本之間；或 2）由項目實施機構(gòu)與項目公司重新簽署；或 3）由項目實施機構(gòu)與項目公司簽署承繼“補充合同”；④正式簽署的合同還要在簽署后2個工作日內(nèi)再公示。,第四步：項目執(zhí)行,（一）項目公司設(shè)立；①股東協(xié)議（社會資本與社會資本之間）②股東協(xié)議（政府與社會資本之間）（二） 融資管理，即項目公司（SPV）的責(zé)任：①融資方案設(shè)計②機構(gòu)接洽③合

43、同簽訂④融資交割：1）未完成融資時：政府介入：提取履約保函/終止PPP合同；2） 融資條款修訂：不可抗力，可依約修訂融資條款；3）債權(quán)人介入：依直接介入條款，要求SPV改善管理。注：①《113-23》： 社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。②《113-24》SPV未完成融資時的違約賠償和

44、“政府介入”權(quán)力。,項目執(zhí)行（接前）,（三）績效監(jiān)測與支付（見下頁）（四）中期評估（3-5年）①項目運行狀況；②項目合規(guī)性/適應(yīng)性；③評估已有風(fēng)險；④制訂應(yīng)對措施。注：①《113-26》項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。②《113-29》： 項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況

45、和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。③《113-30》：政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。④社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。,過程中績效監(jiān)測與支付（接前）,（一）財政風(fēng)險控制：（政府支付

46、）①納入同級政府財政預(yù)算； ②建立政府支付臺帳；③ 納入政府綜合財務(wù)報告。（二）績效監(jiān)測① 監(jiān)測項目績效指標； ②編制季報、年報。注：《113-26》：①項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。,政府支付義務(wù)和納入預(yù)算支付制度,《113-25》： 項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)

47、籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風(fēng)險。在政府綜合財務(wù)報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財務(wù)報告。注：①對政府應(yīng)支付的義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算；②財政部門應(yīng)與社會資本建立“政府支付臺賬”并納入“政府綜合財務(wù)報告”。,（接前）,（三）支付與獎

48、懲：①支付：依約按實際績效付款；② 超額收益分配：依約定支付;③ 獎勵：優(yōu)于標準； ④懲罰：未達標準。注：《113-26》：1）設(shè)置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應(yīng)根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。2）未達到約定標準的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。,（接上）,（四）政府優(yōu)益權(quán)：（113-27：項目公司違約造成公共利益受損）①處置方式：臨時接管，或終止合同；②處置費用：

49、違約方獨自承擔或各責(zé)任方分擔；項目 公司或社會資本應(yīng)承擔的費用可從其應(yīng) 獲終止補償中扣減。（五）項目合同管理（見下頁）,政府臨時接管權(quán)力,《113-27》： 社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。政府可指定合格機構(gòu)實施臨

50、時接管。臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，將根據(jù)項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責(zé)任方分擔。社會資本或項目公司應(yīng)承擔的臨時接管費用，可以從其應(yīng)獲終止補償中扣減。注：①合同應(yīng)有詳細的約定權(quán)限。,項目合同管理（接上）,（一）合同修訂 ①依約定，合同當事人均可提出修訂合同的申請；②政府審核同意后執(zhí)行；注意：防止社會資本低價競標，隨后，要求修訂合同條款（二）違約責(zé)任違約方應(yīng)承擔：①停止侵害②消除影響③支付違約金④賠償損失

51、⑤解除合同,（接上）,（三）爭議解決①協(xié)商②調(diào)解（專家小組）③仲裁④民事訴訟（PPP合同是民事合同）注：項目實施機構(gòu)負有對合同的管理責(zé)任，主要包括以上三項：1）合同修訂；2）違約責(zé)任；3）爭議解決。,PPP項目的授權(quán)和監(jiān)管架構(gòu),監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。①授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；②監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等注：1）項目

52、的實施機構(gòu)：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。,PPP項目的采購和履約監(jiān)督,采購監(jiān)督：《13-22》： 各級人民政府財政部門應(yīng)當加強對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查，及時處理采購活動中的違法違規(guī)行為。履約監(jiān)督：《113-30》： 政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。社

53、會資本或項目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟?！?13-26》 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。,PPP項目應(yīng)接受社會監(jiān)督,《113-31》： 政府、社會資本或項目公司應(yīng)依法公開披露項目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。社會資本或項目公司應(yīng)披露項目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)

54、量、項目經(jīng)營狀況等信息。政府應(yīng)公開不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監(jiān)測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。社會公眾及項目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達標準的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。注：應(yīng)向社會公示的內(nèi)容：1）項目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量；2）項目經(jīng)營狀況；3）非應(yīng)保密的合同條款；4）績效監(jiān)測報告；5）中期評估報告；6）項目的重大變更和終止情況。,第五步：項目移交,（

55、一）移交準備合同可約定：①移交形式(期滿/提前)②補償方式（有償/無償）③移交內(nèi)容（資/人/產(chǎn)權(quán)）④移交標準（完好率/年限）注①：項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。②移交標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標。,（接上）,（二）性能測試建立移交工作組：①確認移交情形/補償方式；② 制定資產(chǎn)評估/性能測試方案；③ 確定性能測試結(jié)果。注：（1）《113-33》 項目實施機構(gòu)或政

56、府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。（2）項目移交工作組應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，作為確定補償金額的依據(jù)。（3）項目移交工作組應(yīng)嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試結(jié)果不達標的，移交工作組應(yīng)要求社會資本或項目公司進行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。,（

57、接上）,（三）資產(chǎn)交割滿足性能測試的：①項目資產(chǎn)②知識產(chǎn)權(quán)③技術(shù)法律文件④資產(chǎn)清單注：《113-34》： 社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。,（接上）,（四）績效評估資產(chǎn)移交完成后：①項目產(chǎn)出②項目成本效益③項目監(jiān)管成效④項目可持續(xù)性注：

58、《113-35》： 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。,《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 》-出臺目的,第一章總則第一條為鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會公

59、共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。注：《辦法》出臺目的：兩個保障（1）保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，（2）保障社會公共利益和公共安全。,適用范圍,第二條中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。注：適用的主要基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域包括：（1）能源、（2）交通運輸、（3）水利、（4）環(huán)境保護、（5）市政工程等。,“特許經(jīng)營項目”的定義,第三條本

60、辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。注：實現(xiàn)：1）要通過協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和各自風(fēng)險；2）約定投資建設(shè)范圍和運營期限，雙方并獲得收益；3）保障和增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)和量。,項目應(yīng)堅持的四項原則,第四條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當

61、堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：（一）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率；（二）轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作；（三）保護社會資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護公共利益。注：實現(xiàn)公平公正和互相信賴，難點是如何做到“（三）保護社會資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；”。,項目的方式,第五條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以

62、下方式：（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；（四）國家規(guī)定的其他方式。注：BOT模式為主，但在移交后要“由政府授予其在一定期限內(nèi)運營”。,特許經(jīng)營最長30年期限,第六條

63、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。注：評估時應(yīng)考慮：期限越長，市場風(fēng)險和價格風(fēng)險越大，有沒有保障措施？,特許經(jīng)營規(guī)章制定和監(jiān)督管理權(quán)力機關(guān),第七條國務(wù)院發(fā)展改革、財政、國

64、土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，負責(zé)有關(guān)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。注：各級政府按職責(zé)分工承擔特許經(jīng)營項目的規(guī)章制定和監(jiān)督管理工作。,建立政府部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機制,第八條縣級以上地方人民政府應(yīng)當

65、建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，負責(zé)統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。注：縣級以上人民政府建立特許經(jīng)營項目各部門的協(xié)調(diào)機制和從事監(jiān)管工作。,編制特許經(jīng)營項目實施方案,第二章特許經(jīng)營協(xié)議訂立第九條縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。特許經(jīng)營項目應(yīng)當

66、符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求明確。項目提出 部門應(yīng)當保證特許經(jīng)營項目的完整性和連續(xù)性。注：項目提出部門根據(jù)經(jīng)社發(fā)展需求和有關(guān)法人提出的特許經(jīng)營建議編制“特許經(jīng)營項目實施方案”。,項目實施方案應(yīng)包括的內(nèi)容,第十條特許經(jīng)營項目實施方案應(yīng)當包括以下內(nèi)容：（一）項目名稱；（二）項目實施機構(gòu)；（三）

67、項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標；（四）投資回報、價格及其測算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等；（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；（七）特許經(jīng)營者應(yīng)當具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；（十）應(yīng)當明確的其他事項。注：項目可行性主要包括：項目社會效益：是否提高公共服務(wù)質(zhì)量效率；

68、技術(shù)經(jīng)濟可行：是否降低成本和提高投資回報。。,財政部門負責(zé)需要的缺口補助或物有所值評估工作,第十一條項目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財政部門另行制定。注：具體的評估辦法由國務(wù)院財政部門另行制定。,項目可行性評估內(nèi)容,第十二條特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當主要包括以下內(nèi)容：（一