公共品政府供給績效評價-機理與運用.pdf

1、政府是資源配置的重要主體。政府職責(zé)的履行績效直接影響公共利益，影響社會福利水平。本文以政府為研究對象，綜合運用公共經(jīng)濟學(xué)和公共管理學(xué)理論，試圖為GPPG績效評價建立一套完整的邏輯框架。它從分析經(jīng)典理論的局限性出發(fā)，不僅為之提供了完備的邏輯基礎(chǔ)，而且將其研究領(lǐng)域大大拓展。同時，本文以尋求更加有效的政府作為基本信念，將績效評價視為矯正政府失效的得力工具。
　　 全文共分為七章。
　　 第一章引入論題。公共品供給是對政府職能的

2、高度抽象，其績效就是政府在現(xiàn)有資源和技術(shù)約束下所供給公共品的效率和效果。政府績效評價的經(jīng)典理論存有局限，已經(jīng)難以反映理論和實踐的發(fā)展；公共管理學(xué)者們的修補治標而難治本。因此需要從其他學(xué)科，如公共經(jīng)濟學(xué)中汲取學(xué)術(shù)營養(yǎng)以對其更新和拓展。九十年代以來，績效評價已經(jīng)成為政府管理領(lǐng)域的一場革命，我國各地也處于“燎原”之中，對相關(guān)理論和方法產(chǎn)生了強烈的需求。如果不考慮政府供給的私人品，本文研究范圍就等于政府績效評價；而大于財政(公共)支出績效評價。

3、
　　 第二章為文獻述評。
　　 第三章為GPP6績效評價的理論模型。本文以經(jīng)典的100模型為基礎(chǔ)，前部加入公共需要、公共選擇、公共決策、授權(quán)與監(jiān)督、資源籌集等環(huán)節(jié)，后部加入政府存續(xù)性，構(gòu)建出包含GPPG全過程的PCDR-IOO模型。該過程始于公共需要，歷經(jīng)供給準備、供給實現(xiàn)和公共品消費三階段、12環(huán)節(jié)；各環(huán)節(jié)之間關(guān)系錯綜復(fù)雜。對不同環(huán)節(jié)的評價構(gòu)成GPPG績效評價的廣度，其最大范圍可表示為備選指標集。根據(jù)該模型，績效評價

4、既可以沿供給能力、供給效率和效果三大維度水平推進；也可以從微觀、中觀和宏觀三個層次縱向展開。三大維度中，供給能力是GPPG績效評價的前提和基礎(chǔ)，效率和效果是績效評價的主要內(nèi)容，簡稱“雙E評價”。對過程績效的評價突出效率，對結(jié)果績效的評價強調(diào)效果；因此要堅持效果為主、兼顧效率的原則。
　　 GPPG績效評價的動力與功能：政府、公眾與立法結(jié)構(gòu)等各方主體對績效信息的需求構(gòu)成績效評價的原動力；各類評價所創(chuàng)造的績效信息在滿足需求的同時，又

5、催生出新的、更強的信息需求，兩股力量在相互推動、相互強化中形成的供求螺旋模型揭示出績效評價活動持續(xù)進行的動力源泉?？冃гu價可以發(fā)揮信息供給、服務(wù)政府決策、管理、監(jiān)督和交流溝通、提升公信力等功能。
　　 第四章闡述GPPG績效評價的理論基礎(chǔ)。(1)公共需要具有公共性、不可分割性、平等性、層次性、無限性、區(qū)域性和動態(tài)性等特征。其中層次性特征決定了公共品供給的邏輯順序；無限性特征意味著公共需要的滿足必然受到現(xiàn)實條件的約束。有效公共需求

6、就是指在現(xiàn)有的資源和技術(shù)條件下政府所能滿足的公共需要。公共品供給與有效公共需求的匹配性是評價其績效的最高標準。(2)政府與公民之間的關(guān)系具有雙重性特征：政治委托代理關(guān)系決定了對政府活動進行評價并公開評價結(jié)果的必要性；公民與政府之間的財政交換關(guān)系意味著評價并公開GPPG績效信息是納稅人權(quán)利的內(nèi)在要求和政府義不容辭的責(zé)任。政府失效表現(xiàn)為決策失效、治理結(jié)構(gòu)失衡、公共品供給規(guī)模不當(dāng)與結(jié)構(gòu)失衡、政府工作人員行為失當(dāng)?shù)确矫?；其原因在于理性人的利己?/p>

7、機、信息不對稱和公共品供給成本與受益的分離，以信息不對稱為主?？冃畔⒌墓┙o有助于矯正這種失效，體現(xiàn)為促進內(nèi)部管理的改善、提高決策的科學(xué)性，并加快績效預(yù)算改革的進程。
　　 不同的公共管理模式對績效評價有著不同的要求：傳統(tǒng)公共行政模式以官僚層級制為特征，追求合規(guī)性，尚不存在追求績效的內(nèi)在動力；盡管已經(jīng)接受了科學(xué)管理的效率理念，開始關(guān)注績效，但僅僅停留在行政效率層面。新公共管理以傳統(tǒng)公共行政的僵化和低效率為改革對象，將政府的角色定

8、位為管理而不是執(zhí)行，將公共管理的服務(wù)對象視為顧客，明確了結(jié)果導(dǎo)向的績效理念，以顧客為中心建立公共服務(wù)的質(zhì)量標準，將績效評價推向“雙E”階段。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)以人為本，將政府的職能理解為服務(wù)，將服務(wù)對象還原為公民，并以公共利益為服務(wù)目標，要求效率和效果兼顧。PCDR-IOO模型完全契合了其人本理念，將公共需要的表達與公民民主權(quán)利的實現(xiàn)融入績效評價體系，并以之為原點和核心原則。
　　 第五章將PCDR-IOO模型具體化為GPPG績

9、效評價體系。該體系包括評價準備、評價指標和評價方法三個組成部分。評價準備階段首先要創(chuàng)造一個追求績效的環(huán)境和文化，爭取高層領(lǐng)導(dǎo)支持；其次要將公共品供給層層細分，轉(zhuǎn)化為各職能部門的事權(quán)，以明晰職責(zé)，便于確定績效計劃和績效目標。同時還要為各類GPPG建立績效標準，作為評價的參照系?？冃е笜梭w系是評價工作的核心；既可以根據(jù)具體評價目標的需要從備選績效指標集中選擇決定評價范圍，也可以根據(jù)管理的需要設(shè)立關(guān)鍵績效指標(KPI)若干。指標的選取一般遵循

10、SMART原則。常用的指標體系一般包括效果類、效率類、屬性可變類和工作量指標等類型。對績效指標的測度除了常用的成本一收益分析、單位成本等方法以外，還可以采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、主成分分析和平衡記分卡等。
　　 第六章在全面總結(jié)、回顧各發(fā)達國家績效評價進程的基礎(chǔ)上從微觀和中觀兩個層次選擇重點國際案例進行剖析。微觀層次案例包括了美國和澳大利亞的項目績效評價模式。美國績效革命體現(xiàn)為從克林頓、布什到奧巴馬政府的績效管理改革三部曲，雙E成為追求

11、的核心目標；布什政府創(chuàng)造的項目績效評級工具PART成為各國學(xué)習(xí)的典范。澳大利亞聯(lián)邦政府以評價戰(zhàn)略總攬全部評價工作，以“澳式3E”為評價原則，以雙E評價以及績效信息在管理和決策過程中的較好利用為主要特色。中觀層次案例以英國PSAs和美國亞特蘭大市“儀表盤”績效評價體系為代表。PSAs同樣以3E為標準，加入了資源約束，也是IOO的擴展形式之一。亞特蘭大“儀表盤”體系是績效評價與官僚層級制管理良好兼容的典型，較好地實現(xiàn)了政府微觀管理的獨立性與

12、績效信息透明度之間的平衡。最后對發(fā)達國家的主要經(jīng)驗和教訓(xùn)進行了總結(jié)。
　　 第七章包括中國實踐和實證分析兩部分。中國政府績效評價實踐始于地方，已呈百花齊放之勢；中央政府高度重視，正在向全國普及。廣東省財政專項資金競爭性分配是地方政府投入環(huán)節(jié)績效評價較為成功的案例。筆者參與設(shè)計的S省納稅服務(wù)需求調(diào)查開啟了納稅服務(wù)績效評價的帷幕；納稅服務(wù)滿意度調(diào)查則為地方政府改善納稅服務(wù)提供了建設(shè)性建議。中央部門項目績效評價是美國PART的翻版，本

13、文對兩版PART進行了對比分析，認為評價準備的不充分成為制約我國績效評價工作進程的基礎(chǔ)性因素?，F(xiàn)存的主要問題表現(xiàn)為績效意識淡薄、績效評價體系不健全、人員匱乏，既無法可依，又無績效信息的透明化管理，造成評價管理和交流的困難。
　　 本文將PCDR-IOO模型沿水平方向應(yīng)用于山東省地方政府公共品供給績效評價。首先設(shè)計指標體系，然后做出實際測算。主要結(jié)果如下：
　　 (1)山東省17市在公共品供給潛力的差異主要來自人均GDP，

14、變異系數(shù)達0.51，導(dǎo)致更大的人均稅費負擔(dān)差異(長期保持在0.6以上)，由此造成各市的供給能力差異超出供給努力差異的一倍還多。
　　 (2)供給效果評價包括供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分配績效三個方面。(1)供給規(guī)模：經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平和稅費負擔(dān)對教育、農(nóng)業(yè)、一般政府服務(wù)和公共安全四類公共需求均產(chǎn)生顯著正向影響；稅費負擔(dān)的正向影響證明公共品消費的供給導(dǎo)向和強制性特征。人口密度的提高與公共安全需要正相關(guān)。供需匹配度方面，義務(wù)教育最高(

15、86％)，農(nóng)業(yè)和公共安全最低(82％)。(2)結(jié)構(gòu)績效：自來水覆蓋率達到89％，提前實現(xiàn)規(guī)劃目標；農(nóng)村公路已經(jīng)實現(xiàn)“村村通”，但村內(nèi)道路的綠化、凈化和亮化較差，交通安全隱患嚴重；農(nóng)村公交基本滿足農(nóng)民需要；電力供給績效優(yōu)良；教育供給滿意度最高，平均受教育年數(shù)達到9年，且地區(qū)差異微弱，但學(xué)前教育供需缺口較大。(3)分配績效：地方政府之間的財力流動促進了農(nóng)民收入水平提高、地區(qū)間差距持續(xù)縮小、消費層次接近。青島為財力流出最多市，菏澤為財力流入最

16、多市。
　　 3.供給效率評價，運用DEA方法，對17市的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護和社會保障六大類公共品供給效率進行測度。其中，農(nóng)業(yè)投入的總效率得分最高(0.86)，地區(qū)間差距最??；環(huán)境投入效率最低(0.54)，且地區(qū)間差距最大。
　　 最后，本文從績效評價基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、評價體系的完善、績效信息的管理和人員培訓(xùn)四個方面提出了較為詳細的改革建議。
　　 本文在研究方法上綜合采用了規(guī)范與實證分析、案例分析

17、方法，并設(shè)計和親自參與了大量的文獻調(diào)查和實地調(diào)查，與國內(nèi)外學(xué)者進行了學(xué)術(shù)交流。全文共實現(xiàn)了六點創(chuàng)新：
　　 (1)將代表經(jīng)典績效評價理論的IOO模型拓展為PCDR-IOO模型；將評價重點凝練為“雙E評價”。(2)率先提出有效公共需求概念；強調(diào)公共需要在績效評價體系中的基礎(chǔ)性地位，指出評價的核心標準在于公共品供給與公共需要的匹配度；從而將服務(wù)型政府的人本理念置于政府績效理念的核心。(3)揭示了政府績效評價的動力源自績效信息的供需自