鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因與化解對(duì)策

1、鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因與化解對(duì)策鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、成因與化解對(duì)策——對(duì)荊門(mén)市東寶區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的調(diào)查與思考對(duì)荊門(mén)市東寶區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的調(diào)查與思考□荊門(mén)市東寶區(qū)財(cái)政局張于炳唐中高李萬(wàn)清張正琴杜云峰鄉(xiāng)村是農(nóng)村社會(huì)組織中最基本的組成部分，黨中央提出的全面建設(shè)和諧社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。鄉(xiāng)村債務(wù)作為一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，已經(jīng)成為影響鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村組織運(yùn)行，制約農(nóng)村發(fā)展的重大障礙。近期，我們對(duì)東寶區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)情況進(jìn)行了調(diào)查研究，掌握了該區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀和

2、化債情況，并對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的特點(diǎn)、成因、化債中存在的問(wèn)題以及如何有效化解鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行了認(rèn)真思考。一、東寶區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀及特點(diǎn)（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)村債務(wù)基本情況東寶區(qū)地處江漢平原西北部，集城區(qū)、郊區(qū)、庫(kù)區(qū)、山區(qū)于一體，是一個(gè)以農(nóng)村為主的縣級(jí)區(qū)，2004年被湖北省納入比照縣（市）管理范圍。全區(qū)轄7鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2個(gè)街道辦事處，175個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)總戶數(shù)126323戶，總?cè)丝?7.1萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口18.5萬(wàn)人，耕地236190畝。農(nóng)村稅費(fèi)改革前（2

3、001年底），全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額14569萬(wàn)元，鎮(zhèn)平1618萬(wàn)元，其中：鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)8874萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)5695萬(wàn)元；全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債權(quán)6780萬(wàn)元，鎮(zhèn)平753萬(wàn)元，其中：鎮(zhèn)級(jí)1607萬(wàn)元，村級(jí)5173萬(wàn)元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為7789萬(wàn)元（表一）。從表一中可以看出，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村債務(wù)就普遍存在，基本上鄉(xiāng)鄉(xiāng)村村都有負(fù)債。從債權(quán)債務(wù)規(guī)?？矗l(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)普遍大于鎮(zhèn)級(jí)債權(quán)，村級(jí)債務(wù)略小于村級(jí)債權(quán)，2001年全區(qū)鎮(zhèn)級(jí)凈債務(wù)7789萬(wàn)元，村級(jí)凈

4、債務(wù)522萬(wàn)元，鎮(zhèn)級(jí)凈債務(wù)與村級(jí)凈債務(wù)的比例為1：14。全區(qū)村級(jí)債權(quán)大于村級(jí)債務(wù)的有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別為漳河、牌樓、子陵。漳河、仙居、石橋驛等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)最大（圖一），分別為2932萬(wàn)元、2768萬(wàn)元、2468萬(wàn)元，占全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的17％、19％、20％。（二）2005年全區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)基本情況截至2005年底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額13275萬(wàn)元（見(jiàn)表二），較2001年減少1294萬(wàn)元，減9％（圖二）。其中：鎮(zhèn)級(jí)9511萬(wàn)元較2001年增加63

5、7萬(wàn)元，增長(zhǎng)7％，占債務(wù)總額的60.4％；村級(jí)3764萬(wàn)元較2001年減少1931萬(wàn)元，減少34％，占債務(wù)總額的39.6％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)總額5867萬(wàn)元，較2001年減少913萬(wàn)元，減少13％，其中：鎮(zhèn)級(jí)1848萬(wàn)元，較2001年增加241萬(wàn)元，增15％，占債權(quán)總額的32％；村級(jí)4671萬(wàn)元，較2001年減少1024萬(wàn)元，減少17.98％，占債權(quán)總額的62％。2005年，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈債務(wù)達(dá)7408萬(wàn)元，其中：鎮(zhèn)級(jí)凈債務(wù)高達(dá)7663萬(wàn)元，比20

6、01年增加396萬(wàn)元，增5％；與之相反，村級(jí)債權(quán)、債務(wù)分別為4019萬(wàn)元、3764萬(wàn)元，債權(quán)債務(wù)相低后，全區(qū)村級(jí)凈債權(quán)達(dá)255萬(wàn)元，存在凈債權(quán)的有子陵、漳河、牌樓、栗溪等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（從左到右依次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債務(wù)、鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)、村級(jí)債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債權(quán)、鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈債務(wù)額，鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)）。（三）鄉(xiāng)村債務(wù)的主要特點(diǎn)通過(guò)對(duì)東寶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的調(diào)查了解，綜合分析鄉(xiāng)村債務(wù)的構(gòu)成和用途，鄉(xiāng)村債務(wù)具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：一是債務(wù)面寬量大。從2005年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)規(guī)

7、?？矗l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)仍然普遍黔驢技窮，該用的方法已經(jīng)用盡，在今后一段時(shí)期，如國(guó)家不解凍相關(guān)政策，村級(jí)債務(wù)化解的工作難度將進(jìn)一步加大。五是債務(wù)跨越年代久遠(yuǎn)。調(diào)查顯示，八十年代初，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較輕，債務(wù)較少。九十年代中后期是形成債務(wù)的高峰，鄉(xiāng)村大多數(shù)債務(wù)都是在這一時(shí)期形成的。由于跨越時(shí)間較大，許多債務(wù)由于各種因素的影響已找不到償債主體，不得不由政府兜底。從約定的還款時(shí)間來(lái)分析，償債高峰期來(lái)臨。從東寶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)償還期限看，5年以上的達(dá)6389萬(wàn)元，

8、占67％；1~5年的達(dá)2859萬(wàn)元，占30％；1年以下的263萬(wàn)元，占3％，隨著還債高峰期的臨近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債的壓力將逐年增加，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行。六是隱性債務(wù)嚴(yán)重。鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織所發(fā)生的各種債務(wù)，沒(méi)有包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦和村辦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。但實(shí)際上，以行政方式辦起來(lái)的鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)，在倒閉后，其債務(wù)自然落在鄉(xiāng)村組織身上，無(wú)法排除在外。如某村村級(jí)賬面?zhèn)鶆?wù)只有10萬(wàn)元左右，但實(shí)際上另有村辦企業(yè)負(fù)債近

9、百萬(wàn)元。村辦企業(yè)是在七、八年前村領(lǐng)導(dǎo)班子決定辦的，開(kāi)辦兩年多就垮了，債務(wù)只能由村承擔(dān)。但在統(tǒng)計(jì)時(shí)未報(bào)村級(jí)債務(wù)，也未作為擔(dān)?？铐?xiàng)上報(bào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱性債務(wù)還反映在拖欠職工的醫(yī)療費(fèi)、差旅費(fèi)，拖欠水電費(fèi)、電話費(fèi)、汽車(chē)燃料、修理費(fèi)、接待費(fèi)、工程款等方面。二、鄉(xiāng)村債務(wù)成因分析鄉(xiāng)村債務(wù)的形成既有體制、制度上的硬因素，也有鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民主觀和心理等軟性因素的影響，但從根本上說(shuō)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的綜合反映。（一）鄉(xiāng)村組織職能界定不清產(chǎn)生債務(wù)鄉(xiāng)村組織過(guò)

10、多地介入到競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，過(guò)多地承擔(dān)應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，最終因決策失誤或經(jīng)營(yíng)不善形成債務(wù)。1989年到1994年期間，為了發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，各地紛紛開(kāi)展鄉(xiāng)村財(cái)源建設(shè)，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，一些地方不管有沒(méi)有資源、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，也不進(jìn)行科學(xué)的論證和考察，就上了項(xiàng)目，辦了企業(yè)。由于急于上馬，急功近利，沒(méi)有資本就靠借貸或集資，最后因管理經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)品質(zhì)量、市場(chǎng)信息、銷(xiāo)售渠道等因素，導(dǎo)致企業(yè)倒閉，投入的資金無(wú)法收回形成鄉(xiāng)村債務(wù)

11、。如子陵鎮(zhèn)90年代初期，各種由村組集體、農(nóng)民出資興建的磚瓦廠、農(nóng)副產(chǎn)品加工廠、特種養(yǎng)殖等小型村辦企業(yè)在農(nóng)村中大量出現(xiàn)，形成了“批量辦企業(yè)”的現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代中后期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程加快，大多數(shù)技術(shù)含量低，缺乏科學(xué)管理手段的村辦企業(yè)相繼倒閉，其高達(dá)萬(wàn)元的債務(wù)全部由村組集體承擔(dān)。鄉(xiāng)村大辦企業(yè)之后，是農(nóng)村大范圍的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一些鄉(xiāng)村組織為了落實(shí)上級(jí)精神，幫助農(nóng)民發(fā)家致富，在沒(méi)有正確分析和客觀認(rèn)識(shí)本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的情況下，盲目地進(jìn)行

12、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提倡“一村一品”，有的鄉(xiāng)村集中搞養(yǎng)雞、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛、養(yǎng)蟹、養(yǎng)鱉等，還有的規(guī)模化種植各種經(jīng)濟(jì)作物。一些鄉(xiāng)村組織為了堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)決定，積極推進(jìn)工作，在資金上對(duì)農(nóng)戶給予“扶持”，為農(nóng)戶墊付種子、種苗款，提供生產(chǎn)投資款和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)款。結(jié)果是由于市場(chǎng)變化迅速、方向定位不準(zhǔn)確和農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)等因素，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)失敗，所墊付資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織負(fù)擔(dān)，形成債務(wù)。如栗溪鎮(zhèn)1996年發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，立項(xiàng)種羊圈養(yǎng)，從河南等地購(gòu)買(mǎi)種羊