中國公共品供給失衡與地區(qū)差距研究——基于財政收入集權(quán)和土地財政的視角.pdf

1、由財政分權(quán)和“政治集權(quán)”相結(jié)合的“中國式分權(quán)”被認(rèn)為是中國地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的重要原因。財政分權(quán)讓地方政府更多地分享經(jīng)濟(jì)增長的果實，而“政治集權(quán)”為中央引導(dǎo)地方政府為“增長而競爭”創(chuàng)造了條件。然而，上述地方政府治理模式在經(jīng)濟(jì)增長方面取得了巨大成功的同時也伴隨著許多代價。其中一項便是地方公共品提供的扭曲:與基礎(chǔ)設(shè)施投入的過度熱情相比，中國在教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)提供方面提供明顯不足，而且區(qū)域分布失衡。本文基在梳理已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上

2、，從理論和實證上更為清晰地分析了“中國式分權(quán)”是如何影響地方政府公共品提供結(jié)構(gòu)的，并力圖包含一些非常重要但已有研究關(guān)注較少新現(xiàn)象。
　　首先，許多文獻(xiàn)認(rèn)為財政收入分權(quán)是導(dǎo)致地方政府忽視公共服務(wù)的重要原因，相應(yīng)的政策含義便是財政收入集權(quán)和加大轉(zhuǎn)移支付，這實際上符合近年來的政策實踐:1994年分稅制改革以來，中央財政收入比重大幅度上升，同時開始實施大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。然而，本文認(rèn)為，“中國式分權(quán)”所包括的財政收入分權(quán)、行政和財政支出責(zé)任

3、高度下放以及由政治集權(quán)引發(fā)的政績考核和晉升激勵是互相嵌入的制度安排。它們的共同作用造成了當(dāng)前地方政府角色錯位。單獨對一方面的修正，特別是分稅制改革以來的財政收入集權(quán)和加大轉(zhuǎn)移支付力度并不能緩解這一問題。相應(yīng)的實證研究支持上述觀點，財政收入分享比例和財政自主權(quán)的下降強(qiáng)化了地方政府執(zhí)行中央或上級政府政策目標(biāo)的力度，但對但對那些中央政府難以考核的公共服務(wù)部門，財政支出可能受到負(fù)面影響。事實上，在“向上負(fù)責(zé)”的政治體制下，中央或上級政府制定的政

4、策目標(biāo)高度依賴于是否能夠建立可量化指標(biāo)，這使得政策目標(biāo)很難覆蓋難以評估教育等公共服務(wù)職能。因此，財政集權(quán)條件下地方政府對上級政府重視部門的高強(qiáng)度激勵反而可能降低了公共服務(wù)的投入力度，這可能會加大財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。
　　本文的另一個研究重點是“土地財政”與地方公共品提供的關(guān)系。當(dāng)前，通過壟斷土地轉(zhuǎn)讓一級市場獲取了大量財政收入已經(jīng)成為地方政府的重要融資模式。本文建立了一個簡單的理論模型證明，在“以地生財”和“以地引資生稅”兩種機(jī)制的

5、作用下，盡管掌控更多的土地資源放松了地方政府的財政收入約束，但是也提高了經(jīng)濟(jì)性公共品的邊際收益和非經(jīng)濟(jì)性公共品的機(jī)會成本，因此在均衡時地方政府會增加經(jīng)濟(jì)性公共品的投入，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)并不一定是寬裕財政收入的受益者。利用全國283個地級市2003-2008年的數(shù)據(jù)的實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府掌握更多的土地資源會顯著降低非經(jīng)濟(jì)性公共品的供給。因此，要素市場改革和土地增值收益的規(guī)范管理是改善地方公共服務(wù)的重要途徑。
　　本文的結(jié)構(gòu)安排