淺談主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的思路與重點(diǎn)

1、淺談主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的思路與重淺談主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的思路與重點(diǎn)【論文關(guān)鍵詞】主體功能區(qū)區(qū)域政策需求區(qū)域政策供給【論文摘要】國家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺(tái)。劃分四類主體功能區(qū)之后，制定實(shí)施建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)榕局的重要保障。加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究是理論工作者面臨的新任務(wù)。本文對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究思路和研究過程中需要加以特別注意的幾個(gè)問

2、題進(jìn)行了探討推進(jìn)形成主體功能區(qū)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重大舉措。按照《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》(國辦發(fā)[2006]85號(hào))的要求，國家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺(tái)。四類主體功能區(qū)劃分之后，制定實(shí)施建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵。十七大報(bào)告明確提出，“主體功能區(qū)布局基本形成”是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求；“圍

3、繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”是“深化財(cái)稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”的重要內(nèi)容。據(jù)此，主體功能區(qū)建設(shè)將引發(fā)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益格局的重大調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的研究，是學(xué)術(shù)界當(dāng)前面臨的重要任務(wù)之一。一、主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的基礎(chǔ)和前提經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間失衡的現(xiàn)狀，是主體功能區(qū)建設(shè)的起點(diǎn)。在不同歷史時(shí)期，我們對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵有著不同的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)、政策重點(diǎn)及政策手段都存在

4、較大的差異。人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境目前的這種空間失衡狀況，與過去促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)有著密切的聯(lián)系。因此，研究建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策，首先需要對(duì)我國制定實(shí)旖區(qū)域政策的歷史進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)。改革開放以來，我國在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面進(jìn)行了許多大膽的探索。“六五”計(jì)劃沿用對(duì)國土空間的沿海、內(nèi)陸二分區(qū)劃，力求通過沿海率先發(fā)展、地區(qū)協(xié)作和國土開發(fā)整治，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！捌呶濉庇?jì)劃提出東、中、西三大地帶劃分，并對(duì)三大地帶及老、少、邊、窮地區(qū)的發(fā)

5、展途徑、發(fā)展政策進(jìn)行了差異化的規(guī)定?！鞍宋濉庇?jì)劃沿用“七五”計(jì)劃的空間區(qū)劃框架，對(duì)各地帶的發(fā)展戰(zhàn)略、國土開發(fā)整治和環(huán)境保護(hù)做出了相應(yīng)的規(guī)定?！熬盼濉庇?jì)劃提出了七大經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)想，“十五”計(jì)劃則詳細(xì)闡述了西部大開發(fā)戰(zhàn)略。在每個(gè)五年計(jì)劃期間，國家都出臺(tái)了相應(yīng)的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，雖然實(shí)施這些政策的成就不容懷疑，但這些政策究竟在多大程度上促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，制定實(shí)施區(qū)域政策的實(shí)踐對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)有什么啟示和借鑒，則是需要深入研究的問題。從“

6、六五”到“十五”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是指區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的落腳點(diǎn)是區(qū)域繁榮。區(qū)域政策的目標(biāo)在于增強(qiáng)及成因，明確分類指導(dǎo)的區(qū)域政策針對(duì)的區(qū)域問題，并對(duì)該項(xiàng)政策實(shí)施過程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問題進(jìn)行研究。第三，政策制定、實(shí)施主體間的協(xié)調(diào)性研究。對(duì)不同的區(qū)域政策制定主體，以及區(qū)域政策制定主體和實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行評(píng)估，提出協(xié)調(diào)政策制定主體和實(shí)施主體利益訴求的對(duì)策建議。第四，分類指導(dǎo)的區(qū)域政策供給研究。在全面吸收前三

7、個(gè)方面的研究成果的基礎(chǔ)上，提出分類指導(dǎo)的區(qū)域政策建議。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究各部分的重點(diǎn)及相互關(guān)系可用如下技術(shù)路線圖表示：三、主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的幾個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要廣大理論工作者長時(shí)間艱苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，筆者僅對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策研究中需要予以特別關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)問題進(jìn)行初步的探索。1、區(qū)域政策制定實(shí)施過程中不同主體的利益訴求協(xié)調(diào)主體功能區(qū)建設(shè)，是依靠行政區(qū)推行的

8、跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，涉及政府和市場兩個(gè)主體，包括推進(jìn)和形成兩個(gè)相互獨(dú)立、彼此又有密切聯(lián)系的過程。在推進(jìn)的過程中，政府起主導(dǎo)作用，在形成的過程中，市場起主導(dǎo)作用。政府推進(jìn)，就是政府利用政策杠桿，對(duì)市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區(qū)間合理分工，差異發(fā)展的格局；市場形成，就是指不同主體功能區(qū)間合理分工，差異發(fā)展的格局只能是在市場主體追逐經(jīng)濟(jì)利益的過程中形成。政府推進(jìn)和市場形成能否統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有機(jī)契合。政府與市場的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于政府運(yùn)

9、用區(qū)域政策彌補(bǔ)市場失靈，疊加政策信號(hào)和市場信號(hào)，強(qiáng)化對(duì)市場運(yùn)行的引導(dǎo)，使市場主體的行為選擇既符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又與政府的政策意圖一致。建設(shè)主體功能區(qū)的區(qū)域政策有中央政府和省(直轄市)政府兩級(jí)制定主體，各級(jí)政府都是區(qū)域政策的實(shí)施主體。中央和省(直轄市)政府制定的區(qū)域政策，除了本級(jí)政府外，更重要的是依靠下級(jí)政府實(shí)施。不同層級(jí)政府間、同層級(jí)的不同政府間往往存在價(jià)值取向的差異和利益訴求的沖突。制定實(shí)施區(qū)域政策，必須正視這種差異和沖突。制定區(qū)域政

10、策，必須明確該項(xiàng)政策所針對(duì)的區(qū)域問題，合理設(shè)計(jì)政策目標(biāo)，并對(duì)政策實(shí)施過程中可能會(huì)遇到的問題、引發(fā)的利益格局調(diào)整，以及因政策實(shí)施而引發(fā)的區(qū)域問題進(jìn)行深入的研究；實(shí)施區(qū)域政策，要通過完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政策實(shí)施機(jī)制、政策實(shí)施評(píng)估及效果反饋機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同的政策制定主體，以及政策制定主體和實(shí)施主體間的關(guān)系。2、協(xié)調(diào)區(qū)域政策與主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對(duì)國土空間進(jìn)行主體功能區(qū)區(qū)劃、編制實(shí)施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃、制定實(shí)施分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，

11、是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的三個(gè)重要環(huán)節(jié)。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進(jìn)和市場形成這個(gè)角度來看，這三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上是同一個(gè)問題的不同側(cè)面。主體功能區(qū)區(qū)劃格局、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對(duì)未來以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)格局的設(shè)計(jì)，決定了區(qū)域政策的需求；當(dāng)前政府的財(cái)力、政府與市場的協(xié)調(diào)程度，以及區(qū)域政策制定主體與實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)程度，決定了區(qū)域政策的有效供給能力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，是平衡推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給和政策需求