國有資產(chǎn)管理及營運(yùn)模式研究

1、2002年8月第16卷第4期華東經(jīng)濟(jì)管理EastChinaEconomicManagementAug.2002Vol.16No.4[收稿日期]2002—04—11[作者簡介]汪克強(qiáng)(1965—)男副教授校長辦公室主任在職博士研究生研究方向?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新華武(1971—)男博士研究生研究方向?yàn)椴煌耆跫s理論陳剛(1976—)男博士研究生研究方向?yàn)槿肆Y本理論。國有資產(chǎn)管理及營運(yùn)模式研究汪克強(qiáng)華武陳剛(中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)商學(xué)院安徽合肥230026

2、)[摘要]國有資產(chǎn)的良好管理和運(yùn)營是實(shí)現(xiàn)我國國有經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)的重要方面。及時(shí)進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革把政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開建立現(xiàn)代企業(yè)制度是提高國有經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。當(dāng)前構(gòu)建適合我國的國有資產(chǎn)管理的運(yùn)營模式具有一定現(xiàn)實(shí)意義。[關(guān)鍵詞]國有資產(chǎn)資產(chǎn)管理運(yùn)營模式[中圖分類號(hào)]F27314[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007—5097(2002)04—0064—02Analysisonstated2ownedassetsm

3、anagementoperationmodesWANGKeqiangHUAWuCHENGGang(BusinessSchoolUniversityofScienceTechnologyofChinaHefei230036China)Abstract:Thispaperillustratesdiscussesonhowtorunmanagestated2ownedassetsinChinaπspresentrefmadvanceanewt

4、hinkingthatgovernmentsetupassetstrusteeshipcompaniesasoneimptantpartinthemanagementsystemofstated2ownedas2setssetsupanewframeofassetperfmancewhichissuitablefthestate2holdingcompanies.Keywds:stated2ownedassetsassetsmanage

5、mentoperationmodes(一)現(xiàn)行國有資產(chǎn)改革模式繼深圳1987年首先實(shí)行國有資產(chǎn)管理體制改革我國各地也相繼實(shí)行了程度不同的探索和實(shí)踐具有代表性的是上海模式(把原行業(yè)主管部門改制組建成為行業(yè)國有控股公司并結(jié)合對(duì)少量的大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行授權(quán))和深圳模式(打破行業(yè)界限組建資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一行使出資者職能)。從各地實(shí)踐情況看國有資產(chǎn)管理普遍存在一些值得重視的問題這需要引起我們重視。1、在構(gòu)建國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和運(yùn)營體系時(shí)缺乏整體考慮。

6、現(xiàn)行體制中無論管理者還是被管理者都缺少明確的、剛性的責(zé)任約束因此相對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)來說這部分資產(chǎn)“責(zé)任缺位”問題往往更為嚴(yán)重導(dǎo)致投資、出租、收益分配、處置等管理沒有規(guī)則可循資產(chǎn)流失嚴(yán)重。2、作為政府職能機(jī)構(gòu)的國資局(辦)的角色定位含糊。國資局(辦)一個(gè)主要職能是對(duì)行政事業(yè)單位和資源性國有資產(chǎn)實(shí)施綜合治理但實(shí)際上只是屬于基礎(chǔ)性的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記和國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)工作并不體現(xiàn)政府職能“權(quán)力”特征真正對(duì)資產(chǎn)實(shí)施“管理”的還是各具體使用單位。3、由

7、于采取“一刀切”的做法使得大量“問題企業(yè)”及其不良資產(chǎn)進(jìn)入資產(chǎn)經(jīng)營公司使其尚未起步就被卷入各種矛盾和糾紛中無法專注于其資本經(jīng)營職能。并且除深圳等個(gè)別資本市場較發(fā)達(dá)地區(qū)外大多數(shù)資產(chǎn)經(jīng)營公司籌資融資能力不足未能充分發(fā)揮其投資中心的作用。(二)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營的國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于國有資產(chǎn)的管理和運(yùn)作一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家近些年來積累了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)且取得一定成效。例如新加坡對(duì)國有資產(chǎn)的管理一種是通過設(shè)立法定機(jī)構(gòu)管理基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域國有資產(chǎn)另一

8、種是通過政府控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。德國則于1990年成立托管局負(fù)責(zé)對(duì)原東德國有企業(yè)轉(zhuǎn)制出售。具體做法上托管局對(duì)國有企業(yè)加以分類:經(jīng)濟(jì)效益好且符合國家產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的直接實(shí)行轉(zhuǎn)制改造經(jīng)濟(jì)效益不太好或者虧損但是仍然有發(fā)展前景的企業(yè)對(duì)其進(jìn)行重組、注資、整頓壓縮國有經(jīng)濟(jì)成分在提高企業(yè)價(jià)值后再進(jìn)行出售為企業(yè)尋找新的產(chǎn)權(quán)人對(duì)于沒有市場競爭力無法挽救又根本賣不出去的企業(yè)實(shí)行關(guān)閉?？傊畤H上通行的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營具有以下特點(diǎn):1、注重國有資產(chǎn)在不

9、同產(chǎn)業(yè)和部分之間的配置發(fā)揮其對(duì)整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和保障作用。2、根據(jù)國有資產(chǎn)的不同類型采用不同的管理方式實(shí)施不同的管理法規(guī)。3、對(duì)于進(jìn)入具有“外部性”特征的非競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)政府設(shè)置專門法人進(jìn)行管理國有資產(chǎn)不以營利為主要目的政府對(duì)其價(jià)格、投資等實(shí)行比較嚴(yán)格的管理。對(duì)于進(jìn)入普通的競爭性領(lǐng)域以營利和資本增值為主的國有資產(chǎn)則大多成立控股公司采用控股或者參股的方式和民間資本進(jìn)行平等競爭企業(yè)擁有充分自主權(quán)。4、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界清晰政府部門

10、管理職責(zé)分工明確。中央政府和地方政府之間和不同的地方政府之間的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定清晰彼此在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用上級(jí)無權(quán)干預(yù)下級(jí)事務(wù)。5、對(duì)于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理普遍建立較為完善的資本經(jīng)營體系而且大多采取國有控股公司采用這種組織形式。(三)我國國有資產(chǎn)管理及運(yùn)營思路我國國有資產(chǎn)管理體制改革的總體目標(biāo)是建立權(quán)責(zé)明確—46—的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)總體目標(biāo)在采取具體改革模式時(shí)我們可以遵循以下思路:1、實(shí)行國有資產(chǎn)分類管理國有資產(chǎn)根據(jù)

11、存在形態(tài)不同分為經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三類。由于每類資產(chǎn)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不同相應(yīng)的管理、監(jiān)督和營運(yùn)方式也應(yīng)該不同。對(duì)于經(jīng)營性資產(chǎn)的管理主要以盈利和實(shí)現(xiàn)資本增值為目標(biāo)但在經(jīng)營性資產(chǎn)中也有一般競爭性企業(yè)資產(chǎn)和非競爭性公共服務(wù)企業(yè)資產(chǎn)兩者在管理方式和業(yè)績考核上應(yīng)有所區(qū)別。2、政資分離、政企分開政資分離是指政府在經(jīng)營管理方面的兩種職能即社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者管理職能必須分開。前者是政府憑借憲法賦予的政治權(quán)力以國家行政管

12、理者身份對(duì)全社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)成分的管理后者是憑借產(chǎn)權(quán)以產(chǎn)權(quán)所有者身份對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理和營運(yùn)這一點(diǎn)在構(gòu)建經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制時(shí)需要特別考慮?！罢Y分離政企分開”至上而下的做法為:即政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與資產(chǎn)所有者管理職能分離國有資產(chǎn)監(jiān)管主體與經(jīng)營主體分離出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離?！叭齻€(gè)分離”中政資分離是首要的在此往下只要逐層實(shí)施委托代理政企自然分開。3、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰對(duì)資產(chǎn)的營運(yùn)效益十分重要。

13、在所有制既定的情況下所有者、經(jīng)營者、使用者及有關(guān)當(dāng)事人如果責(zé)權(quán)利關(guān)系清楚就能減少資產(chǎn)經(jīng)營過程中的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)效益就高。在整個(gè)國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)體系中不僅要清楚劃定產(chǎn)權(quán)邊界而且必須明確指定各層國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體對(duì)企業(yè)中的國有資產(chǎn)要建立起有效的所有權(quán)約束即保證所有者對(duì)企業(yè)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)對(duì)其它類型的國有資產(chǎn)也要建立必要的責(zé)任約束消滅管理上的盲區(qū)。(四)國有資產(chǎn)的運(yùn)營模式選擇國內(nèi)國際的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明按照“政資分離

14、”的基本原則目前各地普遍采用的“國資委———資產(chǎn)經(jīng)營公司(控股公司)———企業(yè)”三層國有資產(chǎn)管理體系以及運(yùn)營體系是一種比較科學(xué)合理的體制設(shè)計(jì)也得到了理論和實(shí)踐的肯定。但是如何構(gòu)建體制的中間層次則可以有多種不同方案必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況加以確定。方案一完善和擴(kuò)大企業(yè)集團(tuán)授權(quán)模式在現(xiàn)有對(duì)國有企業(yè)授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善管理機(jī)制和擴(kuò)大授權(quán)范圍在支柱產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中再選2—3家較有實(shí)力的企業(yè)由國資委直接進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營并將其它相關(guān)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行

15、合并重組形成以原有授權(quán)優(yōu)勢企業(yè)為核心的企業(yè)集團(tuán)。各集團(tuán)根據(jù)各自的情況可以是混合控股型公司也可以是純粹控股型公司。各資產(chǎn)經(jīng)營公司之間形成相對(duì)分散、開放式的平等競爭關(guān)系。本方案著力在于對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)的逐步整合除經(jīng)營性資產(chǎn)外行政事業(yè)單位資產(chǎn)和其它市屬資產(chǎn)均保留原來的管理方式和格局不變。目前廣東惠州市采取這種方案已經(jīng)有了一定成效。方案一的示意圖如圖1所示:圖1企業(yè)集團(tuán)授權(quán)模式方案二按行業(yè)大類分別組建資產(chǎn)經(jīng)營公司模式做法是可以將縣(市)的企業(yè)國有資

16、產(chǎn)按工業(yè)交通、商貿(mào)、建設(shè)等若干大類分別組建純粹控股型資產(chǎn)經(jīng)營公司即組建市工交投資公司經(jīng)營工業(yè)、交通系統(tǒng)企業(yè)國有資產(chǎn)組建商貿(mào)投資公司經(jīng)營財(cái)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)企業(yè)國有資產(chǎn)投資管理公司經(jīng)營建設(shè)系統(tǒng)及其它經(jīng)營性國有資產(chǎn)三個(gè)公司均為純粹控股型公司非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理方式仍然不變這種方案類似于深圳、上海等大城市的通行做法其簡化示意圖如圖2所示:圖2按行業(yè)大類組建資產(chǎn)經(jīng)營公司模式方案三分類授權(quán)委托統(tǒng)一綜合管理模式分類授權(quán)委托即是將國有資產(chǎn)進(jìn)行純粹操作意

17、義上的分類分成授權(quán)經(jīng)營類資產(chǎn)(簡稱經(jīng)營資產(chǎn))和委托管理類資產(chǎn)(簡稱托管資產(chǎn))由國資委分別授權(quán)和委托給兩個(gè)特殊法人———資產(chǎn)經(jīng)營公司和資產(chǎn)托管公司———進(jìn)行管理。統(tǒng)一綜合管理即打破行業(yè)界限由資產(chǎn)經(jīng)營公司對(duì)經(jīng)營資產(chǎn)按市場規(guī)則統(tǒng)一經(jīng)營由資產(chǎn)托管公司對(duì)托管資產(chǎn)按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一托管。兩類資產(chǎn)的界定及管理原則如下:經(jīng)營資產(chǎn)的范圍包括:(1)良性的企業(yè)國有資產(chǎn)(2)由行政事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)出的經(jīng)營性國有資產(chǎn)(3)已明確界定為本市管轄的用于生產(chǎn)經(jīng)營的資源性國

18、有資產(chǎn)。經(jīng)營資產(chǎn)實(shí)行資本化管理原則即在政府產(chǎn)業(yè)政策框架內(nèi)追求資本收益最大化以資本保值增值為目的。托管資產(chǎn)的范圍包括:(1)行政事業(yè)單位資產(chǎn)(2)“特殊問題企業(yè)”國有資產(chǎn)(3)未納入經(jīng)營資產(chǎn)范圍的其它國有資產(chǎn)。托管資產(chǎn)的管理原則是按委托契約規(guī)定在保證國有資產(chǎn)的安全、不流失前提下對(duì)“特殊問題企業(yè)”資產(chǎn)積極采取各種手段進(jìn)行盤活和變現(xiàn)。實(shí)際操作中經(jīng)營資產(chǎn)與托管資產(chǎn)主要根據(jù)它們是否具有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營價(jià)值而區(qū)分開但它們之間的邊界是可變的如原不良資產(chǎn)經(jīng)過

19、調(diào)速盤活可轉(zhuǎn)變成經(jīng)營資產(chǎn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)用于經(jīng)營目的超過一定數(shù)額或轉(zhuǎn)變了形態(tài)后可轉(zhuǎn)成經(jīng)營資產(chǎn)等。方案三的簡化示意圖如圖3所示:圖3分類授權(quán)委托統(tǒng)一綜合管理模式總之圍繞著當(dāng)前我國改革的焦點(diǎn)之一———國有資產(chǎn)管理及其運(yùn)營問題理論和學(xué)術(shù)界提出了多種方案并取得了一定的成效。本文在綜合考慮我國國有資產(chǎn)管理體制改革的基本要求和改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上通過借鑒國外的管理經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為由政府設(shè)立托管公司的新思路不失為一種行之有效的可行方案這種方案在化解國有企業(yè)債

20、務(wù)危機(jī)、國有資產(chǎn)的集中和合理配置、促進(jìn)競爭、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束、改善管理以及降低改革成本等方面都有一定的優(yōu)勢。[參考文獻(xiàn)][1]許玉明.國有資產(chǎn)流失評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與控制政策探討[J].改革2001(3).[2]張勇.我國國有資產(chǎn)管理體制理論中若干基本觀點(diǎn)的再分析[J].財(cái)經(jīng)論叢2001(1).[3]JeffersonGrayThomasRawski.EnterpriserefminChinaπsindustry[J].JournalofEconom