中國的城市“街道”管理體制改革與社區(qū)發(fā)展

1、中國的城市“街道”管理體制改革與社區(qū)發(fā)展======================================================================社區(qū)發(fā)展中城市“街道辦事處”（下稱“街道辦”）的管理體制改革目前已經成為理論界和政府部門討論的一個熱點。在集權體制時代，中國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”；20世紀1980年代中后期以來實行的是“兩級政府、兩級管理”。理論界在90年代里為了改進城市管理

2、的效率和促進社區(qū)建設提出了“街道辦”管理體制改革的3大設想：一是將“街道辦”改成一級政府；二是取消“街道辦”；三是維持“街道辦”的派出機構性質。上海市率先提出了“兩級政府、三級管理”的城市“街道辦”管理體制模式，突顯“街道辦”基層組織的社會管理作用，這一作法被稱為“上海模式”。其他城市政府也作了各種探索，出現(xiàn)了“江漢模式”、“青島和南京模式”、武漢“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道辦”改革模式的特點和“兩級政府、三級管理”的這一制度

3、設計面臨的問題，并對比其他城市的相關改革探索，進而討論城市街道管理體制改革的動力、障礙和未來出路。一、城市社區(qū)管理改革何去何從？改革開放以來，隨著城市大規(guī)模的建設和快速發(fā)展，“街道辦”作為城市區(qū)級政府以下的一級管理機構，其轄地面積和人口迅速擴張，有些“街道辦”的轄區(qū)幾乎相當于國外的一個小城市，或國內中小城市的一個區(qū)，這使得“街道辦”的管理任務日益繁重。原來實行的“兩級政府、兩級管理”的體制存在一定程度的“條塊分割”，處在城市基層管理第一

4、線的“街道辦”職權十分有限，對很多城市管理方面的問題往往是“看得見、摸得著、無權管”，而市、區(qū)政府的職能機構則“有權管、看不見”，造成了“有能力管的無權管、有權管的無能力管”的局面。于是，城市管理顯現(xiàn)“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴重弊端。同時，伴隨著經濟轉軌和社會轉型，城市的經濟社會生活發(fā)生了巨大變化，城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領域，“街道辦”的任務越來越重。例如，“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?，增加了“街道辦”管理和服務對象；中國已

5、經進入老齡化社會，各街區(qū)的老齡人口（尤其是離退休人員）顯著增多，老年人口的活動空間基本上在家庭所居住的街區(qū)，這就增加了“街道辦”的工作內容；改革中出現(xiàn)了大量失業(yè)下崗人員，需要“街道辦”的關心和幫助；隨著城鄉(xiāng)社會流動加快，城市街區(qū)的外來人口越來越多，他們既為街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻，也給街區(qū)的管理帶來了壓力。面對這些新情況新問題，原有的“街道辦”的職責規(guī)定顯然難以應付。不少研究者界就“街道辦”管理體制的改革發(fā)表了意見[1]，爭論的焦點是“街道

6、辦”是否應當成為一級政權，這些觀點大致可分為3種。政府在承擔必要的職能時，應盡可能地培植社會的自我管理能力，讓“街道辦”在繁雜的社會事務中解放出來。二、“上海模式”：“兩級政府、三級管理”1996年，上海市在試點的基礎上首先提出了“兩級政府、三級管理”的“街道辦”管理體制改革思路。其主要做法是：第一，逐步擴大“街道辦”的管理權限，相應配套下放人、財、物的支配權；第二，在區(qū)縣職能部門的派出機構與“街道辦”機構對應設置的基礎上，逐步明確區(qū)政

7、府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責與事權的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理、條塊結合、以塊為主，按照權責一致的原則，由“街道辦”對轄區(qū)內地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任；第三，重組“街道辦”所設機構，推進“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會治安、房產物業(yè)、外來人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合

8、管理的效能，強化“街道辦”的行政管理職能。同時上海市政府修訂頒布了“上海市街道辦事處條例”，并先后出臺了與之配套的12個政策文件。此后，很多城市如北京、天津、南京等也相繼實行“兩級政府、三級管理”體制，實現(xiàn)城市管理重心下移?！皟杉壵?、三級管理”體制建立后，在短時間內提高了城市管理效率，推動了社區(qū)發(fā)展。它改進了“街道辦”管理上的“條塊協(xié)調”，在“街道辦”內建立了全面對應于區(qū)政府派出機構的部門設置，實行對派出機構的雙重領導。這樣就形成了“

9、以塊為主、條塊結合”的機構組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對實現(xiàn)政府職能轉變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都重大作用。這種“以塊為主、條塊結合”的新體制有機地整合了縱向聯(lián)系的行政體系和橫向聯(lián)系的自治組織，提高了政府整合社區(qū)資源和行政資源的能力?！皸l塊關系”初步理順了，在一定程度上實現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動社區(qū)建設、加快社區(qū)發(fā)展。但是，“兩級政府、三級管理”體制在概念和操作中仍然

10、面臨一些難以逾越的矛盾和問題。首先是“街道辦”自身派出機構的性質與職能強化之間的矛盾。從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認市、區(qū)“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構，而非一級“政府”，這一概念與現(xiàn)行的地方組織法沒有任何相悖之處，但作為“第三級管理”的“街道辦”在現(xiàn)實中卻行使了大量的政府職能，成為實質上的一級政府。這樣就導致“街道辦”的角色混亂，責、權、利不統(tǒng)一。更重要的是，相關法律對“街道辦”本身該做什么、不該做什么