《公務員制度概述》ppt課件

1、第一章　公務員制度概述,本章教學內(nèi)容：公務員的概念及其范圍；公務員制度的概念和內(nèi)容；西方公務員制度的產(chǎn)生、發(fā)展和演變；我國公務員制度概況（我國公務員制度的產(chǎn)生與發(fā)展、公務員制度的適用范圍、公務員制度的基本原則和特點、我國公務員管理體制）,第一節(jié)　公務員與公務員制度,一、公務員概述1、西方國家公務員的概念和范圍公務員，在西方也稱文官，譯自英文Civil Servant（單稱）或Civil Service（群體總稱），在美國被稱

2、為“政府雇員”，即英文Government Employee。在西方，公務員一般是指經(jīng)過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在行政機構(gòu)中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員（即事務官或常任文官）。但在不同國家和地區(qū)，有公務員的范圍有所不同。,通觀各國公務員制度，其范圍大體可歸納為以下三種類型：第一是小范圍的，僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的和非政府任命的事務官或常任文官，英國及許多英聯(lián)邦國家如馬來西亞、澳大利亞等國屬于這種類型。按照

3、英國有關法律規(guī)定，公務員主要指中央政府各部(即行政部門)的、非選舉和非政治任命的事務官。由選舉或政治任命產(chǎn)生的議員、首相、部長、國務大臣、政務次官、政治秘書和專門委員會的政務官以及法官、軍人等不包括在文官范圍之內(nèi)。,第二是中范圍的，將公務員范圍擴大到整個行政系統(tǒng)的所有工作人員，包括選舉產(chǎn)生和政治任命的政務官在內(nèi)，美國即屬這一類型的典型。,在美國，政府機關中的所有公職人員都稱作公務員，其中聯(lián)邦政府的工作人員稱為聯(lián)邦公務員，州政府的工作人員

4、稱為州公務員，地方政府工作人員稱地方公務員。美國的公務員按職務性質(zhì)可分為兩類：一類是政務類公務員，通常由總統(tǒng)任命，無須考試，不適用于公務員法，與總統(tǒng)共進退；另一類是事務類公務員，即通過考試被錄用的公務員，他們適用于公務員法，不受政黨更迭的影響。,與英國相比，美國將政治任命的官員和地方行政機構(gòu)的工作人員納入了公務員的范圍，因而其范圍要大。相同的是，英美兩國都將公務員范圍局限在行政機關內(nèi)。德國、菲律賓、泰國、韓國等國家公務員的范圍與美國

5、相似。,第三是大范圍的，包括從中央到地方的政府機關的公職人員、國會除議員以外的工作人員、法官、檢察官、國有企事業(yè)單位的工作人員等。法國、日本屬于這種類型的典型。,法國公務員的范圍最廣泛，從中央到地方行政機關的公職人員、各級立法機關、審判機關、檢察機關、國立學校及醫(yī)院、國有企業(yè)等部門的所有正式工作人員都叫公務員。在此基礎上，法國公務員又可分為兩大部分：一部分是不適用《公務員總法》的公務員，如議會的議員、法院的法官、軍事人員、公用事業(yè)和公共

6、機構(gòu)的人員等；另一部分是適用于《公務員總法》的公務員，如中央政府和地方政府機關中從事行政管理的工作人員，議會、法院中除議員和法官以外的工作人員等。,與英美兩國相比，法國公務員的范圍不僅由中央擴大到了地方，而且立法機關、審判機關、檢察機關的工作人員，甚至是國立學校、醫(yī)院和國有企業(yè)的正式工作人員也被納入到公務員的范圍，因而其范圍是最廣的。非洲的科特迪瓦、尼日利亞等國，亞洲的日本、黎巴嫩，我國的澳門特別行政區(qū)和臺灣省的公務員范圍與法國類似。

7、,盡管西方各國對公務員稱謂不同，范圍各異，但具有以下相同的特點：第一，所有的公務員都是執(zhí)行國家公務的人員，其服務對象是國家；第二，所有的公務員都納入國家編制；　　第三，所有公務員的工資福利都由國家財政負擔。此外，在西方國家公務員中，只有非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務類公務員才適用于公務員法的調(diào)整，,2、我國公務員的概念和范圍根據(jù)公務法第二條 “本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

8、”的規(guī)定，我國公務員的概念和范圍的確定由三個因素：,一是依法履行公職，即依法履行管理國家事務和社會公共事務職能；二是納入國家行政編制。所謂行政編制是指執(zhí)行國家職能及政治體系管理職能的國家權(quán)力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關、黨派機關、政協(xié)機關、人民團體所使用的人員編制，其工資和日常辦公經(jīng)費，由行政經(jīng)費開支。三是由國家財政負擔工資福利。凡是依法履行公職、納入國家行政編制、其工資福利由國家負擔的國家工作人員都屬于公務員。

9、,據(jù)此，我國公務員的范圍，包括七大系統(tǒng)的工作人員，即中國共產(chǎn)黨機關的工作人員、人大機關的工作人員、國家行政機關的工作人員、國家審判機關的工作人員、國家檢察機關的工作人員、政協(xié)機關的工作人員、民主黨派機關（含工商聯(lián)）的工作人員。具體的范圍由《公務員范圍規(guī)定》（中發(fā)2006年9號文件附件一） 規(guī)定。,《關于公務員范圍的規(guī)定》（中發(fā)【2006】9號文件附件一）對公務員范圍的具體規(guī)定：第三條　下列機關中除工勤人員以外的工作人員列入公務員范圍

10、： （一） 中國共產(chǎn)黨各級機關； （二） 各級人民代表大會及其常務委員會機關； （三） 各級行政機關； （四） 中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關； （五） 各級審判機關； （六） 各級檢察機關； （七） 各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關。,第四條　中國共產(chǎn)黨各級機關中列入公務員范圍的人員

11、：（一） 中央和地方各級黨委、紀律檢查委員會的領導人員；（二） 中央和地方各級黨委工作部門、辦事機構(gòu)和派出機構(gòu)的工作人員；（三） 中央和地方各級紀律檢查委員會機關和派出機構(gòu)的工作人員；（四） 街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委機關的工作人員。,第五條　各級人民代表大會及其常務委員會機關中列入公務員范圍的人員：（一） 縣級以上各級人民代表大會常務委員會領導人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席；（

12、二） 縣級以上各級人民代表大會常務委員會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)的工作人員；（三） 各級人民代表大會專門委員會辦事機構(gòu)的工作人員。,第六條　各級行政機關中列入公務員范圍的人員： （一） 各級人民政府的領導人員； （二） 縣級以上各級人民政府工作部門和派出機構(gòu)的工作人員； （三） 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府機關的工作人員。第七條　中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關中列

13、入公務員范圍的人員： （一） 中國人民政治協(xié)商會議各級委員會的領導人員； （二） 中國人民政治協(xié)商會議各級委員會工作機構(gòu)的工作人員；,第八條　各級審判機關中列入公務員范圍的人員： （一） 最高人民法院和地方各級人民法院的法官、審判輔助人員； （二） 最高人民法院和地方各級人民法院的司法行政人員。第九條　各級檢察機關中列入公務員范圍的人員：

14、0;（一） 最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員； （二） 最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的司法行政人員。,第十條　各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關中列入公務員范圍的人員： （一） 中國國民黨革命委員會中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員； （二） 中國民主同盟中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員； （

15、三） 中國民主建國會中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員； （四） 中國民主促進會中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員；,（五） 中國農(nóng)工民主黨中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員； （六） 中國致公黨中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員； （七） 九三學社中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)

16、的工作人員； （八） 臺灣民主自治同盟中央和地方各級委員會的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員。 中華全國工商業(yè)聯(lián)合會和地方各級工商聯(lián)的領導人員，工作機構(gòu)的工作人員。,第十一條　下列人員人事關系所在部門和單位不屬于本規(guī)定第三條所列機關的，不列入公務員范圍： （一） 中國共產(chǎn)黨的各級代表大會代表、委員會委員、紀律檢查委員會委員； （二） 各級人民代表大會代表、常務委員

17、會組成人員、專門委員會成員； （三） 中國人民政治協(xié)商會議各級委員會常務委員、委員； （四） 各民主黨派中央和地方各級委員會委員、常委和專門委員會成員。中華全國工商業(yè)聯(lián)合會和地方工商聯(lián)執(zhí)行委員、常務委員會成員和專門委員會成員。,二、公務員制度1、概念公務員制度在西方稱為文官制度。所謂文官制度就是指由法律或法令規(guī)定的有關文官的考試、錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利和退休等方面的各項管

18、理制度的總稱。一般而言，公務員制度就是由法律法規(guī)所規(guī)定的有關公務員考試、錄用、職務任免、職位升降、考核、獎懲、培訓、工資福利待遇和退休等方面管理制度的總和。廣義上的公務員制度還包括公務員的范圍、公務員管理體制、公務員的行為規(guī)范等方面的內(nèi)容。,2、公務員制度的內(nèi)容根據(jù)廣義上公務員制度的界定，其內(nèi)容包括：（1）公務員的范圍；（2）公務員管理體制；（3）公務員的行為規(guī)范（包括公務員的權(quán)利、義務和紀律）；（4）公務員管理制度（包括分

19、類制度、錄用制度、任免制度、職務升降制度、考核制度、獎勵制度、交流制度、培訓制度、工資福利保障制度、回避制度、違紀懲戒制度、辭職辭退制度、退休制度、申訴控告制度等）。,一、西方公務員制度的產(chǎn)生的社會歷史條件1、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是西方公務員制度產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎。18、19世紀，西方工業(yè)革命（產(chǎn)業(yè)革命）興起，為公務員制度的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟基礎。到19世紀末，相當多的國家，隨著各國社會工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能日益擴大，對政府改革人事制度提出了迫切

20、要求。同時，工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展也為政府機構(gòu)人事制度改革提供了經(jīng)濟基礎。,第二節(jié) 西方公務員制度概況,2、政治改革需要是西方公務員制度產(chǎn)生的直接因素。西方公務員制度的產(chǎn)生，是隨著資本主義政黨制度和選舉制度的形成和發(fā)展，導致政府職位的激烈競爭而產(chǎn)生的。17世紀，英國資產(chǎn)階級革命是以貴族和資產(chǎn)階級相互妥協(xié)而結(jié)束的，在官吏管理制度上仍舊保留封建恩賜官職，政府中的大部分官員仍然由國王任命，向國王負責。在實行恩賜官職的同時，英國官員制度還存在“政黨

21、分肥”的問題。,恩賜官職制和政黨分肥制給政府帶來了一系列問題和惡劣的影響。為了克服“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的弊端，19世紀中葉，英國開始進行了政府人事制度創(chuàng)新，采用了新型的現(xiàn)代常任文官制度，即采用考試錄用和終身任職的官員制度。,3、民主主義的政治文化是西方公務員制度產(chǎn)生的社會文化背景。國家公務員制度產(chǎn)生有著深厚的政治文化基礎。資產(chǎn)階級大革命中提出的“天賦人權(quán)”、“人人生而平等”的思想，為現(xiàn)代文官制度的創(chuàng)立提供了主要的理論依據(jù)。民

22、主主義思想形成的政治文化氛圍，為公民爭取平等的任職權(quán)利創(chuàng)造了社會的環(huán)境。,4、中國科舉制度為西方公務員制度產(chǎn)生提供了借鑒。中國自隋唐以來發(fā)展起來的公開考試、擇優(yōu)取仕的科舉制度，打破了政府官職由門閥、世族壟斷的特權(quán)，將取仕權(quán)直接向社會所有有學、有才之士開放，以求得治國良才。這樣的制度設計恰恰適合于當時西方政府人事改革的口味，所以中國的科舉考試制度成為現(xiàn)代國家公務員制度建立參照的重要藍本。而西方國家公務員隊伍建設無一例外地采用了公開考試、

23、擇優(yōu)錄用的手段，并將它作為現(xiàn)代公務員制度的主要支柱之一。,二、西方國家公務員制度的建立和發(fā)展過程1、西方公務員制度的建立西方文官制度最早起源于英國。隨著資本主義政治、經(jīng)濟不斷發(fā)展，西方主要資本主義國家如美國、法國、日本、德國相繼逐步建立起了文官制度。,英國公務員制度的建立17世紀，英國資產(chǎn)階級革命勝利后，資本主義代替了封建制度。但是，在官吏制度上并無多大改變，依然實行封建的“恩賜官職制”。到了19世紀初期，又形成了“政黨分肥制”。

24、無論是“官職恩賜制”還是“政黨分肥制”，都造成了政府官吏的腐敗，導致行政效率低下，不利于資產(chǎn)階級的統(tǒng)治利益的實現(xiàn)。,為此，英國對舊的官吏制度進行了局部改革。1805年，財政部首先設置政務次官和常務次官的職位，并被其他部門仿效，從而形成“政務官和事務官分類”的管理體制。政務官隨內(nèi)閣的變更而進退，事務官則不受內(nèi)閣變動的影響。這一改革有利于政局穩(wěn)定和行政管理的連續(xù)性，也有利于行政效率的提高，得到了普遍的支持。,從19世紀50年代起，英國對傳統(tǒng)

25、的官吏制度進行了全面的改革。1855年，帕麥斯政府政府發(fā)布樞密院令，根據(jù)《諾斯科特——屈威廉報告》的建議，以法律的形式確立了通過考試錄用官員的制度。考試錄用制度的建立開創(chuàng)了英國國家公務員法的先河。1870年英國政府又頒布關于文官的第二個樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則做了進一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個公務員制度在英國正式確立。,美國公務員制度的建立在美國，為了克服“政黨分肥”的種種弊端，1883年1月，

26、美國國會正式通過了由議員彭德爾頓提出的《文官制度法案》（史稱《彭德爾頓法》），該法確立的原則主要有：用功績制取代分肥制；文官實行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，除非瀆職，不得被解雇；文官不得參與政治活動，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會，負責聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理活動。該法案的通過標志美國文官制度的建立。,法國公務員制度的建立二戰(zhàn)后，當時任臨時政府首腦的戴高樂參照英國的經(jīng)驗，于1945年設立了文官管理局，專門研究文官制

27、度及有關教育制度的改革，確立以統(tǒng)一考試錄用和培訓高級文官的制度，并在1946年頒布了統(tǒng)一的公務員法，建立了現(xiàn)代公務員制度；日本公務員制度的建立日本公務員制度是在1947年建立的。 1947年10月日本通過了《國家公務員法》，其主要內(nèi)容有文官實行公開考試，擇優(yōu)錄用，實行功績制等；,德國公務員制度的建立1949年，聯(lián)邦德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對德國的官吏制度進行了一系列改革，確立了“考試用人”、“機會均等”、“文官常任”

28、等原則，1950年又頒布了《德意志聯(lián)邦共和國公務員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。,2、西方公務員制度的發(fā)展20世紀50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家經(jīng)濟在工業(yè)生產(chǎn)、國際貿(mào)易等方面獲得了穩(wěn)定的發(fā)展，科學技術日益成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。尤其是20世紀60年代以后，新的科學技術革命蓬勃興起，西方國家開始進入所謂的“信息社會”或“后工業(yè)社會”。,科技革命不僅推動了社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，而且給政府管理

29、以極大的影響，政府管理手段越來越走向辦公自動化和電子計算機化，文官越來越趨向職業(yè)化和專門化。在此情況下，傳統(tǒng)的文官制度在許多方面相對落后，不能適應新的挑戰(zhàn)的需要。為此，西方一些國家著手對文官制度進行改革，從而促進了文官制度的大發(fā)展。,在英國，1968年，以蘇塞克斯大學名譽副校長富爾頓勛爵為首的12人委員會提出了改革文官制度的報告（即《富爾頓報告》）。這份報告共158項，主要內(nèi)容有：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性，建立開放的、統(tǒng)一

30、的分類制度；成立文官事務部，代替財政部行使文官管理權(quán)限，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業(yè)技術人員的作用；成立文官學院，專門從事對文官的培訓和繼續(xù)教育工作等等。報告建議具體，操作性強，其中大部分建議被采納和實行，大大推動了英國文官制度的發(fā)展。,在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會通過了一系列有關文官制度的法律，其中職位分類是最為重要的法律之一。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強調(diào)職位與責任、職位與能力的有機統(tǒng)一，職位分類的實行，有

31、助于科學地選拔人才，有利于提高文官的素質(zhì)和政府的工作效率。1923年美國正式通過了《職位分類法》，1949年，為了適應不斷變化的情況，美國國會又通過新的職位分類法，使職位分類更加簡化和科學 。1978年10月，卡特政府提出并由國會通過了《公務員制度改革法》，對聯(lián)邦政府文官制度進行了重大改革。這次改革的主要內(nèi)容包括，確立九項功績制原則、改革人事管理機構(gòu)、推行功績工資、改革考核制度等，其核心是推進按工作表現(xiàn)付酬的功績制，以達到提高政府管理效

32、率的目的。,進入新世紀以后，西方文官制度正在適應經(jīng)濟全球化和信息網(wǎng)絡化的趨勢，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點：這就是錄用形式趨向多樣化；越來越重視文官的專業(yè)化；越來越重視文官的權(quán)利保障；實行開放式管理，強化文官的流動性；強化職業(yè)培訓的終身化；強化人事行政管理機構(gòu)的職能和作用等等。,西方國家公務員制度的改革傅興國：《當代國外公務員制度改革的趨勢》（《中國人才》2005年第21期）1、改革分類制度，增強制度活力。西方各國的公務員制度分類出現(xiàn)了職位

33、分類與品位分類制度交叉融合的新趨勢。2、改革用人方式，實行合同制管理。許多發(fā)達國家借鑒私營部門的靈活用人方式，逐漸用聘用合同制代替終身制。,3、完善競爭機制，吸引優(yōu)秀人才。為了吸引和選拔優(yōu)秀人才，各國都致力于完善競爭機制。政府公務員管理部門在勞動力市場上，象私營部門一樣投入相當?shù)呐ν其N和宣傳政府，擴大政府的影響，吸引人才。4、擴大交流，增強隊伍活力。為克服職務常任造成的公務員管理的封閉性，各國普遍加強了公務員的交流。,5、改革業(yè)績

34、評估制度，提高公共服務效率。西方各國在公務員考核上，引進市場機制，既注重完成工作任務的情況(實績)，更注重工作的效果(產(chǎn)出)，體現(xiàn)了管理上的顧客導向、公民導向。6、完善激勵保障機制，建立靈活工資制度。一些發(fā)達國家改革傳統(tǒng)的等級制工資結(jié)構(gòu)，實行以績效工資為主要形式的靈活工資制度，政府有關部門將每年根據(jù)公務員的功績調(diào)整工薪。,7、加強廉政監(jiān)控，提升道德標準。為了取得公眾對政府和公務員的信任，遏制腐敗行為，各國對公務員的道德水平提出了新的更

35、高的要求。普遍運用組織制度和倫理準則，持久開展公務員倫理道德訓練，完善道德凈化機制。8、公務員管理體制從統(tǒng)一走向分散。適應公務員制度改革和公務員管理的需要，西方各國的公務員管理體制也進行了改革，總的趨勢是，既注重法規(guī)制度的統(tǒng)一性，又賦予部門(用人單位)更多的自主權(quán)，體現(xiàn)了管理方法的靈活性。,李文良、任晶晶：《略論西方國家公務員制度改革》（華北電力大學學報(社會科學版)2008年第4期）(一)精簡人員，刪除繁文縟節(jié)(二)擴大招考范圍

36、，加強量化考核(三)強化公務員培訓(四)加強公務員交流(五)市場化管理定位(六)績效化趨勢(七)提升道德標準,三、西方公務員制度的特點西方公務員制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景之下，經(jīng)歷100多年的風雨磨礪，滄桑變化。盡管各國國情不同，法規(guī)條款差異明顯，但從總體上來說都呈現(xiàn)出以下基本特征（主要內(nèi)容）：,第一，公開考試，擇優(yōu)錄用。即絕大多數(shù)公務員都必須通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用，政府任何一級公務員職位，都要向成績優(yōu)秀者開放。西方各國

37、幾乎都用立法的形式把考試的內(nèi)容、方式、條件、機構(gòu)等方面固定下來，形成制度 。公開考試，擇優(yōu)錄用制度地有效貫徹，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的公務員隊伍，保持行政系統(tǒng)的連續(xù)性和高效率具有重要的作用。,第二，嚴格考核，晉升唯功?？己耸枪珓諉T制度中的一項重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)。西方各國都非常重視對公務員的考核工作，一般都堅持職責一致的原則、獎懲結(jié)合的原則、公平對待的原則；考核內(nèi)容詳細、全面 ?？己顺煽兪菦Q定晉升、提拔、獎勵、退休

38、待遇的唯一根據(jù)。,第三，政治中立，職務常任。西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進退，主要擔任各部、委的行政首長，構(gòu)成內(nèi)閣成員，有一定的任期限制；另一類為事務官，即通常所稱的文官，他們一般被錄用后，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實行職位的常任制，只

39、要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業(yè)保障。,第四，官紀嚴明，待遇優(yōu)厚。西方各國對文官普遍具有嚴格的紀律要求，例如要求文官必須忠于國家，忠于政府，嚴守國家機密，不得參與任何商業(yè)性的盈利活動等等。與此同時，各國都有比較完備的關于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權(quán)利和義務做出了十分詳備的規(guī)定。西方各國文官待遇普遍比較優(yōu)厚，除了較高的工資外，還有職務津貼、住房津貼、子女撫養(yǎng)補貼等等，退休后享有來源固定的、較為豐厚的退休金。,西方國家公

40、務員待遇美國公務員工資分為幾個等級，每級相差數(shù)千美元。公務員的年薪從1萬美元以上到10多萬美元不等。2002年聯(lián)邦全職公務員的平均年薪超過5.1萬美元。最新數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦政府工作人員的年人均工資是67075美元，而首都華盛頓地區(qū)最新統(tǒng)計的全民年人均工資是48420美元，全美年人均工資是36764美元。除了工資，在美國，當公務員最讓別人眼紅的是福利待遇，政府甚至規(guī)定，如果公務員要做變性和隆乳手術，一切費用都可以報銷。,德國公務員的月工資

41、非常高，剛參加工作不久的公務員工資大約為1400歐元，科長級2500歐元，處長約4000歐元，局長可達8000歐元，副部長級官員則達上萬歐元。德國公務員終身受聘于國家，因此不存在失業(yè)問題，也無需繳納社會保險和養(yǎng)老保險。公務員工作滿25年、40年和50年，還可獲得150-300歐元、200-400歐元和250-500歐元的周年補助費。,法國公務員的報酬是根據(jù)等級、級別、職務和工齡等指數(shù)來計算的。據(jù)統(tǒng)計，2000年行政機關公務員平均月工資為

42、2312歐元，扣除各種納稅凈工資為1944歐元，雖然他們的工資水平在社會上不算很高，但仍具有吸引力，因為法國公務員福利優(yōu)越，補貼繁多。公務員每年可領13個月的工資，還享受著不少于25種的各類補貼，如自行車補貼、服裝補貼、穿鞋補貼、內(nèi)衣補貼等。,西方文官制度并非完美無缺。在長期的發(fā)展過程中，也暴露出一些弊端和問題。例如在各行政部門中，作為外部調(diào)任的行政首長（政務官）往往沒有多大實權(quán)，各部門的實際權(quán)力大多掌握在常務次官手中，而常務次官往往有

43、自己的一套人馬，形成擁有實權(quán)的小官僚集團，他們以實力對抗行政首長，造成文官的實際地位高于政務官的局面，加大了政策執(zhí)行的難度。再如盡管官紀嚴格，但也經(jīng)常發(fā)生一些財團、企業(yè)通過拉攏或收買握有實權(quán)的文官來為自己謀利益，文官之間串通一起，常常能夠直接影響政策的制訂和執(zhí)行等等。,第三節(jié) 我國公務員制度概況,一、我國公務員制度的建立和發(fā)展1、我國公務員制度建立的背景我國公務員制度建立于20世紀90年代，它是中國社會政治、經(jīng)濟發(fā)展，特別是經(jīng)濟體制

44、改革縱深發(fā)展帶來的對傳統(tǒng)的干部人事制度改革的產(chǎn)物。新中國的干部人事制度，是在民主革命時期根據(jù)地和解放區(qū)的干部人事管理制度的基礎上，依據(jù)當時的基本國情建立和發(fā)展起來的。其特點是：,(1)國家對全國的人才資源實行計劃配置。將全國各行各業(yè)中以腦力勞動為主要特征的工作人員，包括國家機關工作人員、黨組織和社會團體的專職工作人員、企事業(yè)單位的管理人員和專業(yè)技術人員，統(tǒng)稱為干部，由國家采取“統(tǒng)包統(tǒng)配”的方式，統(tǒng)一選拔、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。各行各業(yè)需

45、要人才，都由國家制定計劃，統(tǒng)一下達指標，統(tǒng)一分配或派遣。,(2)采取單一層級化結(jié)構(gòu)，按級別對干部進行管理。 具體做法是，中央國家機關司、局長，省（市）正副廳局長，地委正、副書記、專員以上干部和重要工礦企業(yè)的廠長（經(jīng)理）的選拔、考核、任免、調(diào)動等管理工作，由中央及其有關工作部門負責；縣級機關及其派出機構(gòu)的領導干部和與此級別相當?shù)钠笫聵I(yè)單位的領導干部，由省級干部管理機關負責管理；縣管理科（鄉(xiāng)）級以下干部。,(3)干部選拔主要采取領導推薦的

46、方式。國家機關、國有企業(yè)和事業(yè)單位的各層次干部職位出現(xiàn)空缺，由干部管理機關按照一定的標準和條件，采取直接或間接推薦的方式進行選拔，然后按規(guī)定程序決定任命（人們常將這種方式比喻為“伯樂相馬”）。每個干部都要服從上級的統(tǒng)一調(diào)動和安排任用。,(4)干部的工作、生活所需的一切物質(zhì)資料都由國家負責提供。國家在按規(guī)定發(fā)級干部工資的同時，對干部的養(yǎng)老保險費用、醫(yī)療費用等也完全包下來，由國家財政現(xiàn)收現(xiàn)付。干部個人不繳納保險費用，退休后仍由原工作單位負責

47、管理。國家投資、單位集資（只占很小部分）建設住宅，以很低租金提供給干部居住。國家還興建文化宮、俱樂部、圖書館、療養(yǎng)院等文化娛樂設施，為干部提供服務，同時還解決干部乘車、就餐及幼兒入托等問題。,這種管理方式是與高度集中的計劃經(jīng)濟體制和政治體制相適應的。其好處是：可以計劃調(diào)動和配置全國的人才資源，維護全國各地區(qū)人才資源的平衡。它對于鞏固新生的國家政權(quán)，集中力量進行重點建設，曾起到過積極作用。但是隨著社會主義事業(yè)特別是改革開放的發(fā)展，就越來

48、越不適應了。,其主要弊端是：缺乏科學分類，造成黨政不分、政企不分、政事不分，忽視了國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位的不同特點和各類人才成長的規(guī)律；管理權(quán)限過分集中，用人與治事相脫節(jié)，用人單位特別是企業(yè)事業(yè)單位缺少用人自主權(quán)；用人缺少法制和公平競爭，以至優(yōu)秀人才難以脫穎而出，用人上的不正之風難以避免。因此，改革這種人事制度勢在必行。,2、我國公務員制度的建立和發(fā)展公務員制度的產(chǎn)生過程大體上經(jīng)歷了四個階段：第一階段：從1978年底至1988年3

49、月是建立公務員制度的思路形成階段。 1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上做了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，拉開了干部人事制度改革的序幕。,在《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平明確提出要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不含時宜的組織制度、人事制度”，強調(diào)改革干部人事制度，“關鍵是健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劫、輪換制度，對各級領導干部 (包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務的任

50、期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當?shù)?、明確的規(guī)定”。這些要求為干部人事制度改革指明了方向，提供了理論依據(jù)。,在鄧小平講話的指引下，全國上下開始對干部人事制度各個方面進行改革探索 ，并取得很多實踐成果。黨中央確立了干部“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的方針；廢除了實際存在的領導職務終身制，建立了離退休制度，初步實現(xiàn)了干部新老交替；按照“管少、管好、管活”的原則，下放了干部管理權(quán)限。各地各部門也進行了大量改革的探索，很多地方改

51、革了單一的任用制度，實行委任、聘任、選任、考任等多種任用形式，對專業(yè)技術人員推行聘任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行干部選聘合同制；企事業(yè)單位管理人員試行選聘或招聘制，行政機關試行考試錄用制；人才配置初步打破了“統(tǒng)包統(tǒng)配”方式，開始利用市場機制，調(diào)節(jié)人才流動；在干部培訓、考核等方面，也提出新的辦法和措施。,1984年中共中央組織部和國家勞動人事部，根據(jù)中央的指示，開始研究國家行政機關人事制度改革總體思路和起草法規(guī)。經(jīng)過幾年的努力，1987年初提出了以建立國

52、家公務員制度為主要內(nèi)容的人事制度改革系統(tǒng)設想和法規(guī)草案（始稱《國家行政機關工作人員條例》，后更名為《國家公務員暫行條例》）。,1987年9月召開黨的十三大決定建立干部分類管理體制，在國家行政機關推行國家公務員制度。1988年3月召開的第七屆全國人民代表大會，提出“要抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”，并組建國家人事部負責推行以公務員制度為重要內(nèi)容的人事制度改革工作。從此，建立公務員制度就上升為黨和國家的意志和重要任務，并成為政治體制改

53、革的重要內(nèi)容。,第二階段：1988年3月到1993年8月，是公務員制度試點推行和法規(guī)修改形成階段。 根據(jù)黨的十三大和七屆人大確定的建立公務員制度的原則和要求，國家人事部組織力量，對國家公務員制度的法規(guī)體系進行深入研討。為了驗證其內(nèi)容的科學可行性，并為推行積累經(jīng)驗，從1989年初開始，在審計署、國家稅務局、國家環(huán)保局、國家建材局、統(tǒng)計局和海關總署等國務院六個部門和深圳、哈爾濱兩城市進行國家公務員制度試點。在此基礎上，進一步修改了國家公

54、務員法規(guī)草案。,1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大的召開，使我國改革開放和現(xiàn)代化建設進入了新階段，社會主義市場經(jīng)濟體制的提出和建立，對公務員制度的推行提出更為迫切的要求，也進一步創(chuàng)造了條件。1992年9月江澤民總書記在黨的十四大上提出，要“盡快推行國家公務員制度”。1993年8月14日，國務院總理李鵬正式簽署頒布了國家公務員管理的第一個基本行政法規(guī)——《國家公務員暫行條例》，并決定從當年10月1日起在全國正式實施。,第三階段：19

55、93年10月到1997年9月，是國家公務員制度全面實施階段。為做好實施工作，人事部先后制定了錄用、考核、職務升降、辭職辭退、交流、回避等十三個與《國家公務員暫行條例》相配套的單項規(guī)定和實施辦法，并按“整體漸進、分步到位”的思路，結(jié)合機構(gòu)改革，積極穩(wěn)妥地進行實施工作。經(jīng)過5年的努力，國家公務員制度在全國范圍內(nèi)基本建立。,各級政府機關初步形成了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境。公務員的錄用，都實行面向社會、公開考試、嚴格考核，擇優(yōu)錄用。

56、公務員的晉升，打破“論資排輩”的做法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴剩⒅毓ぷ鲗嵖?，通過嚴格考核，擇優(yōu)進行。大部分機關都建立起職責規(guī)范和工作責任制，對人員實行嚴格考核。退休制度已基本實現(xiàn)正?；?，辭職、辭退制度開始實施，政府機關人員能進不能出的狀況初步得到改變?；乇堋⑤啌Q、紀律等廉政制度普遍實行，機關廉政勤政建設得到顯著加強，公務員隊伍素質(zhì)普遍提高。,第四階段：1997年10月以來，進入公務員制度深化完善階段。黨的十五大根據(jù)經(jīng)濟體制、政治體制改革的

57、要求，提出要“深化人事制度改革，完善公務員制度，建立一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍”。黨的十六大又提出了“以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機制為重點，以科學化、民主化和制度化為目標，改革和完善干部人事制度，健全公務員制度”的要求。,根據(jù)黨的十五大和十六大的要求，在總結(jié)前幾年公務員制度推行的經(jīng)驗基礎上，根據(jù)經(jīng)濟體制改革新突破、政治體制改革繼續(xù)深入和精神文明建設要切實加強的要求，借鑒近年來世界各國公務員制度改革的做法，十屆全國人大常委

58、會第十五次會議于2005年4月27日通過了《中華人民共和國公務員法》，當日胡錦濤發(fā)布主席令予以公布，于2006年1月1日起正式實施。,《公務員法》共有18章，107條，包括總則、公務員的條件、義務和權(quán)利，職務職級，錄用，考核，職務任免、升降，獎勵，懲戒，培訓，交流與回避，工資福利保險，辭職辭退，退休，申訴控告，職位聘任，法律責任等內(nèi)容?！豆珓諉T法》作為我國公務員制度的主體，不僅僅在立法層次和形式上有一個較大的提升，而且在內(nèi)容方面增加了

59、許多新意。它的制訂是我國公務員制度的發(fā)展和完善的一個里程碑。,《公務員法》對《國家公務員暫行條例》的發(fā)展與《國家公務員暫行條例》相比，《公務員法》在內(nèi)容上對我國公務員制度作出以下幾個方面的發(fā)展：（1）擴大了公務員的范圍《公務員法》所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。這表明我國公務員范圍已不再局限于政府機關工作人員，而將擴大至符合上述三個條件的所有工作人員，即公務員范圍將從行政機關擴大到

60、黨委、人大、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機關的工作人員。,如何認識我國公務員范圍的擴大？ 1993年實行國家公務員制度，將政府工作人員從“國家干部”大概念中獨立出來作為“公務員”來進行管理，將其它機關中的工作人員參照公務員來管理，這在一定程度上實現(xiàn)了對國家干部進行分類管理，具有一定的科學性，這也與世界其它國家公務員制度中確立的公務員范圍類似。2006年實施的公務員法將公務員的范圍擴大到所有的國家機關和政黨機關的工作人員，盡管比最初的“

61、國家干部”范圍要小，但似乎與當初人事制度改革時確立的國家干部分類管理原則不相一致。,,原人事部部長張柏林 ：這樣改進是“根據(jù)多年來我黨對干部管理的實際做法，從有利于保持各類機關干部的整體一致性，有利于統(tǒng)一管理，有利于黨政機關之間干部的交流使用出發(fā)”所作出的。專家：我國黨政機關干部是一個有機的整體，其從事的都是國家管理或者是與執(zhí)政、參政有關的公共事務，均使用國家核定的行政編制，從國家行政費用中支付薪酬，對基本素質(zhì)有著共同的要求

62、，應當由國家立法對他們依法管理，并依法保障其權(quán)益。,黃亞宇在《論公務員范圍擴大化的不妥》（《法制與經(jīng)濟》07年第2期）中分別通過對黨務工作人員與行政工作人員、司法工作人員與行政工作人員的對比分析，提出不宜將黨務工作人員和不應將司法工作人員納入公務員范圍的觀點。 董靜潔、蘇麗在《公務員范圍擴大弊大于利》（《滄?！?9年第2期）：公務員范圍的擴大弊大于利，如：把法官、檢察官納入公務員行列，使法官的獨立地位得不到保障，將制約法官素質(zhì)的提高，

63、不利于司法和行政職能的分離。在我國目前的法治環(huán)境下，《公務員法》擴大公務員范圍的規(guī)定容易導致制度在實施中出現(xiàn)扭曲，不利于我國法治化進程。,（2）分類管理更科學“暫行條例” 對公務員進行分類管理只有原則而無具體的規(guī)定，僅簡單地將公務員職務分為領導職務和非領導職務兩大類，領導職務共10級，非領導職務共8級，實際上是一種沒有職位類別區(qū)分的職務分類。導致公務員職業(yè)發(fā)展渠道過于單一，基層公務員晉升、晉級空間很小，不利于專業(yè)人才的成長和隊伍穩(wěn)定。

64、,在《公務員法》第三章中，特別規(guī)定了公務員職位分類制度，按照其性質(zhì)區(qū)別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類等類別。還規(guī)定：“國務院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規(guī)定”。同時，“綜合管理類以外其他職位類別公務員的職務序列，根據(jù)本法由國家另行規(guī)定”。 實際是在劃分職位類別基礎上，重新設置公務員的職務，構(gòu)建公務員分類管理的體系框架。,同時，《公務員法》明確了職務與職級的對

65、應原則，目的是構(gòu)建公務員“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”。按照現(xiàn)行體制，工資、住房、醫(yī)療、交通等待遇都與職務、職級掛鉤，廣大公務員職務、級別上不去，其合理的經(jīng)濟利益難以保證，而職務職數(shù)的設置又是十分有限的，這就在一定程度上影響了一般公務員積極性的發(fā)揮。在職務晉升外，將級別晉升作為公務員另外一條職業(yè)發(fā)展階梯和重要平臺，這就進一步完善了公務員激勵保障機制，有助于弱化“官本位”，有利于促進中國政府改革從管制型到服務型的職能轉(zhuǎn)變，更好地

66、塑造公務員的“公共精神”。,（3）“聘任制”明確予以規(guī)定《條例》僅原則規(guī)定“國家公務員職位實行委任制，部分職位實行聘任制”，至于哪些職位可以實行聘任制，聘任的具體程序如何，皆為立法的空白?！豆珓諉T法》填補了《條例》在這方面的空白點，明確規(guī)定了聘任的基本條件、程序、聘任合同與聘任制公務員的工資制度以及解決聘任制公務員與所在機關之間聘任爭議的人事爭議仲裁制度等，為公務員聘任制的實施和完善提供了更為全面和具體的法律依據(jù)。 《公務員法》引

67、入聘任制，可以滿足機關對較高層次專業(yè)技術人才的需要，同時也可降低機關用人成本，對一些社會通用性較強的事務性、輔助性工作，隨時從社會上直接招聘人員來做。,（4）對公務員管理更為嚴格公務員法突出了對公務員的嚴格管理：除規(guī)定了嚴明的行為規(guī)則和考核、懲戒制度外，還補充了許多新的規(guī)定，如規(guī)定公務員負有拒絕執(zhí)行上級明顯違法的決定和命令的義務，如違反該義務，需承擔法律責任；規(guī)定了領導成員的引咎辭職和責令辭職制，即所謂“問責制”；規(guī)定了嚴格的離職從業(yè)

68、限制等。 這些規(guī)定，有利于增強公務員的責任意識，克服個人意志和長官意志，防止公權(quán)濫用，保證公平的市場競爭。,（5）對公務員權(quán)益保障更有力度 在公務員法中，對保障公務員合法權(quán)益作了許多新的規(guī)定。如公務員工資應按時足額發(fā)放，公務員按照國家規(guī)定享受福利待遇，任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資；對公務員不利的人事處理決定，應以書面形式通知其本人；處分公務員須聽取本人的陳述和申辯；公務員對涉及本人的人事處理決定不服時可提出申訴，對省級以下機

69、關作出的申訴處理決定不服的，還可以再申訴；公務員對侵犯其合法權(quán)益的機關及其領導人員可提出控告；規(guī)定了各種處分形式的處分期間等等。 公務員法中另一個鮮明的特色是，公務員法還建立了人事爭議仲裁制度，適用于聘任制公務員與機關之間發(fā)生爭議的處理。,此外，公務員法還有許多其他新的具體制度，如在職務任免上，除了傳統(tǒng)的委任制以及上述的聘任制外，還增加了選任制的有關規(guī)定，并規(guī)定了了領導職務“任期制” ；在職務晉升上，將“公開選拔”與“競爭上崗”確立為法

70、定的職務晉升方式之一，確認“公選、競崗”作為晉升方式的法律地位，這是對職務晉升上傳統(tǒng)單一的委任模式的重要改革、公務員職務晉升制度的最大突破之處。,為貫徹實施《中華人民共和國公務員法》,中共中央、國務院下發(fā)中發(fā)（2006）9號文件，印發(fā)了《實施方案》，對公務員法實施范圍、方法、配參照公務員法管理等問題通過《公務員范圍規(guī)定》  、《公務員登記實施辦法》、《公務員職務與級別管理規(guī)定》  、《綜合管理類公務員非領導職務設置管