文件治理中的政策采納及其影響因素研究——基于國家和省級(jí)政府政策文本（2008—2018）數(shù)據(jù)

1、摘 要：“文件治國”是中國國家治理的基本表現(xiàn)形態(tài),不同中央政策在各地被采納與實(shí)施的情況也是國家治理問題的核心研究議題。本文嘗試突破以往政策擴(kuò)散研究多只關(guān)注特定單項(xiàng)中央政策在各地?cái)U(kuò)散過程的局限，結(jié)合長(zhǎng)時(shí)段大樣本農(nóng)村政策文本數(shù)據(jù)，對(duì)中央政府2008—2018 年發(fā)布的多項(xiàng)農(nóng)村政策在各地的擴(kuò)散過程進(jìn)行實(shí)證分析，相對(duì)系統(tǒng)地考察了中央層面的行政壓力和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，以及地方層面的執(zhí)行能力和內(nèi)在動(dòng)力等因素及其交互作用對(duì)政策采納的影響，進(jìn)而對(duì)中國正式政策文

2、件運(yùn)作的基本過程和內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行探討。研究顯示，自上而下的行政壓力越大，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)越大，地方層面的執(zhí)行能力越強(qiáng)，地方政府采納中央農(nóng)村政策的概率就越容易顯著增加。從交互關(guān)系來看，中央政府對(duì)農(nóng)村議題重視程度的提高會(huì)減小不同執(zhí)行能力省份的政策采納差異，也會(huì)減小不同經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的采納差異。引言 引言農(nóng)村問題作為關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，一直是政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是進(jìn)入 21 世紀(jì)后, 隨著“三農(nóng)”問題的日益突出, 國家的政策重心開始重新轉(zhuǎn)向農(nóng)

3、村（李培林，2002；渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面頒布了一系列政策，嘗試運(yùn)用自身的行政、財(cái)政等力量來解決農(nóng)村的問題。政策雖然主要是由中央政府制訂，但負(fù)責(zé)具體傳遞、執(zhí)行的是地方政府（殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓，2007；李林倬，2013）。面對(duì)中央政府如此全面涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等諸方面的政策，地方政府是否會(huì)因?yàn)樽陨砭唧w情況、政策偏好的差異而在決定是否采納特定政策上有所差異？比如，不同地方政府在財(cái)政資 源、治理能力、政

4、策采納等方面存在的差異（周雪光、程宇，2012；孫秀林、周飛舟，2013）如何影響地方政府采納和執(zhí)行中央政策？又比如，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策，社會(huì)政策被認(rèn)為是消耗當(dāng)?shù)刎?cái)政資源或不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)也不是地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)的最重要指標(biāo)（Shi，2012），因此，地方政府是否會(huì)優(yōu)先采納經(jīng)濟(jì)政策？地方政府是否會(huì)因?yàn)樯霞?jí)政府重視程度的不同而改變其 政策偏好？上述問題不僅是反映中央政府和地方政府關(guān)系的核心議題，也有助 于我們深化對(duì)高度

5、科層化、正式化的政府層級(jí)管理體制的運(yùn)作過程的理解。針對(duì)上述問題，在已有文獻(xiàn)，特別是政策擴(kuò)散領(lǐng)域的文獻(xiàn)中，已經(jīng)有一系列頗具啟發(fā)性的研究。政策擴(kuò)散領(lǐng)域側(cè)重于用實(shí)證資料來分析不同主題對(duì)各類 政策或創(chuàng)新的采納行為，分析諸如地方特征、政策偏好、外在壓力等要素如何 影響不同主體對(duì)特定政策的采納（Heilmann，2008；Makse and Volden，2011；Shipan and Volden，2012；王浦劬、賴先進(jìn)，2013；馬亮，201

6、5；Gilardi，2016；朱旭峰、趙慧，2016；朱亞鵬、丁淑娟，2016；F．Berry and W．Berry，2018）。比如，朱旭峰和趙慧（2016）以城市低保制度在全國各地建立的過程為例，分析了地方財(cái)政能力等要素對(duì)采納該政策 的時(shí)間的影響。已有政策擴(kuò)散文獻(xiàn)讓我們深刻洞察了中國正式制度運(yùn)作的整體 情況和內(nèi)在機(jī)理，但仍有需要加以深入研究的部分。首先，絕大多數(shù)研究是以 一個(gè)政策為案例分析各地方政府對(duì)特定政策的采納行為，因此，盡管

7、已有文獻(xiàn)基于不同政策實(shí)證分析了地方特征等因素對(duì)政策擴(kuò)散的影響，但我們很難判斷從特定的某項(xiàng)政策得出的研究結(jié)論是否適用于其他地方（Makse and Volden，2011），也無從辨析基于不同政策得出的不同結(jié)論正確與否；其次，長(zhǎng)時(shí)段的基關(guān)于公共部門項(xiàng)目的全國交流網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，未采納特定政策的州的官 員從其他州的同行那里了解政策的實(shí)施情況，進(jìn)而影響該州的政策實(shí)施（Gray，1973）；垂直影響模型則認(rèn)為,各州不是效法其他州的政策,而是

8、效法中央政府的 政策，該模型更為強(qiáng)調(diào)來自更高層政府的縱向壓力對(duì)地方政府的影響，比如，辛克爾（Hinkle，2015）發(fā)現(xiàn)，一旦某項(xiàng)政策被聯(lián)邦法庭判決為合法，將顯著提高 該政策在其他州的被采納率。中國關(guān)于特定政策擴(kuò)散案例的研究也在不斷增多，它們多基于中國治理體制與西方的差異，重點(diǎn)考察西方研究所關(guān)注的政策擴(kuò)散主體內(nèi)部因素與外部因素對(duì)中國政策擴(kuò)散的影響。朱亞鵬和丁淑娟（2016）通過分析中國棚戶區(qū)改造政 策的擴(kuò)散過程，考察了政策屬性如何影響該

9、政策的擴(kuò)散速度和范圍。除案例分析外，部分學(xué)者開始使用事件史模型、定性比較分析等計(jì)量模型對(duì)中國政策擴(kuò)散過程進(jìn)行量化分析，如，朱旭峰和張友浪（2015）以新型新政審批制度在各地 的擴(kuò)散過程為研究對(duì)象，基于事件史分析模型,檢驗(yàn)了本地經(jīng)濟(jì)條件與行政因素等因素對(duì)地方行政審批中心建設(shè)的影響。章高榮（2017）則以省級(jí)政府社會(huì)組織雙重管理體制改革為例，使用定性比較分析（QCA）等方法對(duì)“高風(fēng)險(xiǎn)、弱激 勵(lì)”政策的具體創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制分析后發(fā)現(xiàn)，研究一個(gè)地區(qū)

10、既往試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)化水平和法治水平對(duì)政策創(chuàng)新具有較強(qiáng)的解釋力。綜上所述，國內(nèi)外研究以內(nèi)部效率和外部合法性壓力為主要視角對(duì)政策擴(kuò)散的模式和動(dòng)因進(jìn)行了詳盡討論，這雖然有助于我們理解中國的政策擴(kuò)散過程，但仍有一些地方需要繼續(xù)深化。首先，絕大多數(shù)研究是以一個(gè)政策為基礎(chǔ)開展相關(guān)分析，在中國地方政府職責(zé)明顯具有多目標(biāo)特征（周黎安，2008）和經(jīng)常 需要在同一時(shí)間段面對(duì)自上而下的多項(xiàng)政策的情況下，后續(xù)研究難以判斷從特定某項(xiàng)政策得出的研究結(jié)論是否適用于

11、其他政策擴(kuò)散場(chǎng)景（Makse and Volden，2011）；其次，長(zhǎng)時(shí)段的基于多項(xiàng)政策擴(kuò)散情況的實(shí)證分析的缺乏，會(huì)導(dǎo)致研究者難以同時(shí)分析并比較地方政府自身特征、政策偏好為代表的內(nèi)部效率因素，以及以自上而下的行政壓力為代表的外部合法性因素對(duì)中國正式政策運(yùn)作過程 的真實(shí)影響；第三，影響政策擴(kuò)散的地方政府內(nèi)部因素和外部因素之間的互動(dòng) 關(guān)系是目前研究中較為欠缺的，在壓力型體制下，自上而下的激勵(lì)、監(jiān)督與地方自身特征、偏好的交互關(guān)系對(duì)政策擴(kuò)散的

12、影響都尚有待進(jìn)一步考察。（二）影響政策采納的內(nèi)外部因素 （二）影響政策采納的內(nèi)外部因素 在中國“文件傳遞鏈”中，中央政府發(fā)布具體文件之后，作為政策的重要傳遞者（賀東航、孔繁斌，2011；周黎安，2014），省級(jí)政府的內(nèi)部特征（如本身的執(zhí)行能力和執(zhí)行偏好）無疑會(huì)影響其政策采納行為。地方政府是否采納特定中央政策，是 較為淺層的地方政府對(duì)中央政策的反應(yīng)方式(Glick and Hays,1991；李林倬，2013；Hinkle,2015)，易

13、于量化和監(jiān)督。從這一角度而言，由于政策采納容易被上級(jí)政 府量化和監(jiān)督，因此，地方政府不僅會(huì)受到內(nèi)部的影響，在壓力型體制下，其政策采納也要遵循合法性的邏輯，還會(huì)受到來自中央政府自上而下的壓力和信 號(hào)（外部合法性壓力）的影響（朱多剛、郭俊華，2016；朱旭峰、趙慧，2016）。在此背景 下，基于長(zhǎng)時(shí)段政策文本數(shù)據(jù)，同時(shí)考察地方政府內(nèi)部因素和自上而下的外部 因素及其交互關(guān)系如何影響中央農(nóng)村政策在各地方政府的擴(kuò)散，將有助于我們更深入理解中國正式