高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究

1、張曉嵐，吳勛 （西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院 陜西 西安 710061）摘要：預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立與完善是高校預(yù)算管理工作的重要環(huán)節(jié)，本文從政策導(dǎo)向和內(nèi)部需求角度分析了我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的動(dòng)因，指出了國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究尚處于起步階段的不完善性，提出未來研究的重點(diǎn)是評(píng)價(jià)體系的系統(tǒng)性和實(shí)用性。關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算績(jī)效 評(píng)價(jià)隨著現(xiàn)代公共事業(yè)單位管理制度改革的逐步深化，以及以預(yù)算改革為核心的公共財(cái)政框架逐步形成，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立正在提上

2、日程。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于預(yù)算資金分配、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的全過程，對(duì)高校事業(yè)發(fā)展具有深刻影響?；趪?guó)家政策導(dǎo)向和高校發(fā)展需求的動(dòng)因，本文回顧了我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀，并提出了進(jìn)一步的研究方向。一、研究的動(dòng)因：政策導(dǎo)向和內(nèi)部需求（一）國(guó)家政策導(dǎo)向是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的外因 2003 年 10 月，黨的十六屆三中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》明確提出：“要改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)

3、算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。 ”這是我國(guó)政府首次提出關(guān)于建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的宏觀要求。財(cái)政部、教育部為貫徹落實(shí)“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的精神，提高預(yù)算資金的安全性、合規(guī)性和有效性，近年來進(jìn)行了一系列預(yù)算管理改革。財(cái)政部陸續(xù)制訂了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》 （2003 年 6 月） 、《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考核管理辦法（試行） 》 （2003 年 9 月） 、 《關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》 （200

4、4 年 12 月） 、 《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》 （2005 年 5 月）等規(guī)章。教育部也分別組織專家在 1998 年和 2000 年進(jìn)行了有關(guān)高校財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的研究。上述對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的制度安排，表明國(guó)家對(duì)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的政策支持。（二）高校發(fā)展需求是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)因 社會(huì)資源的稀缺性使得所有者必須對(duì)各種資源進(jìn)行有效配置，提高高等學(xué)校資源的配置效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校發(fā)展的核心內(nèi)容。隨著我國(guó)高等教育管理體制改革的日益

5、深化，高校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)層次的擴(kuò)大，帶來了對(duì)教育經(jīng)費(fèi)需求的激增，而我國(guó)教育資源在總量上遠(yuǎn)低于世界平均水平，大多只是維持性的，高校發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求與有限教育資源供給的矛盾十分突出；另外受到教育機(jī)制和管理體制等方面因素的制約，教育經(jīng)費(fèi)又存在著一定程度上的低效率配置，尤其在高校內(nèi)部的資源配置方面問題突出。國(guó)家通過部門預(yù)算配置高校教育資源，高校通過校級(jí)預(yù)算配置內(nèi)部教育資源。因此，建立旨在提高教育資金配置績(jī)效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是優(yōu)化高校資源配置和加

6、快高校事業(yè)發(fā)展的必由之路。二、研究的現(xiàn)狀：起步階段的不完善性（一）研究現(xiàn)狀的數(shù)量描述 在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)中以“預(yù)算績(jī)效”為檢索詞跨庫精確檢索“中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫（1994-） ” 、 “中國(guó)優(yōu)秀博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫（1999-） ” 、 “中國(guó)重要會(huì)議論文全文數(shù)據(jù)庫（2000-） ” 、 “中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫（2000-） ” ，截止 2006 年 3月初，共有 17 條記錄。其中與高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的只有 6 篇。改為模糊

7、搜索后的記錄共有 95 條，除去前面已收集的文獻(xiàn)后的相關(guān)文獻(xiàn)只有 4 篇。不僅研究文獻(xiàn)的總量不多，而且研究成果發(fā)表時(shí)間大都集中于 2004 年以后，說明我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究目前尚處于起步階段。（二）研究現(xiàn)狀的分類整理 1、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性。陸媛（2006）提出建立全面完整的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系是高校預(yù)算發(fā)揮目標(biāo)控制功能的關(guān)鍵。王明秀，孫海波（2005）認(rèn)為高等學(xué)校的資源是社會(huì)資源的重要部分，提高高等學(xué)校資源的配置效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

8、條件下高校發(fā)展的核心內(nèi)容。高等學(xué)出用途及功能上分為項(xiàng)目支出績(jī)效體系和部門支出績(jī)效體系。6、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?；诰C合實(shí)力、運(yùn)行績(jī)效和發(fā)展?jié)摿?3 個(gè)方面的考慮，王明秀，孫海波（2005）設(shè)計(jì)了如下的評(píng)價(jià)指標(biāo)：綜合實(shí)力下設(shè)財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，前者包括學(xué)校經(jīng)費(fèi)總收入、國(guó)家撥款額、學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)收入、科研活動(dòng)收入、教學(xué)活動(dòng)收入等；后者劃分為學(xué)科建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)、科學(xué)研究評(píng)價(jià)指標(biāo)、人才培養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)和隊(duì)伍建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)四類。運(yùn)行績(jī)效下設(shè)教育事業(yè)核算

9、體系指標(biāo)、基本建設(shè)核算體系評(píng)價(jià)指標(biāo)和設(shè)備評(píng)價(jià)指標(biāo)，教育事業(yè)核算體系由師生比、學(xué)生人均事業(yè)費(fèi)支出、教師人均科研經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)構(gòu)成；基本建設(shè)核算體系涵蓋本年投資計(jì)劃完成率，基建投資完成額與基建撥款的比率，投資效果與撥款的比率等指標(biāo)；設(shè)備評(píng)價(jià)指標(biāo)通過設(shè)備購(gòu)置費(fèi)占總支出的比重、儀器設(shè)備更新率來衡量。通過年末借款余額、年末存款凈余額和資產(chǎn)負(fù)債率等 12 個(gè)指標(biāo)從不同方面對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上綜合評(píng)價(jià)其發(fā)展?jié)摿?。陳紀(jì)瑜，張宇蕊（2004）認(rèn)為

10、預(yù)算編制決策評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)主要來自于對(duì)績(jī)效目標(biāo)的進(jìn)一步分解，用來描述實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵成功要素和預(yù)期的綜合績(jī)效水平，這種描述是整體性的、粗線條的。一般采用的指標(biāo)有家長(zhǎng)和學(xué)生滿意率、高校畢業(yè)生就業(yè)率、科研成果轉(zhuǎn)化率等。預(yù)算執(zhí)行過程評(píng)價(jià)中的業(yè)績(jī)指標(biāo)包括人力資源利用效率指標(biāo)，如從事教學(xué)、科研的專任教師與在校學(xué)生人數(shù)的適當(dāng)比率、專任教師與全體教職工的適當(dāng)比率、專任教師的人均教學(xué)工作量等；公用經(jīng)費(fèi)使用效率指標(biāo)，如義務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)支出

11、的比例、教學(xué)條件改善情況、生均占有圖書冊(cè)數(shù)等；項(xiàng)目資金使用效果指標(biāo)，如項(xiàng)目對(duì)學(xué)科建設(shè)的推動(dòng)情況、重要基礎(chǔ)設(shè)施改善效果、教學(xué)條件和教學(xué)環(huán)境的改善情況、師資隊(duì)伍培訓(xùn)情況等。預(yù)算決算的結(jié)果評(píng)價(jià)要建立績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)，核心內(nèi)容包括四個(gè)方面：產(chǎn)出，反映高校支出項(xiàng)目的直接結(jié)果，如萬元財(cái)政投入所培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)、學(xué)生質(zhì)量水平等；轉(zhuǎn)化率等；效率，反映高校財(cái)政資金運(yùn)行管理質(zhì)量和業(yè)務(wù)流程效率，如財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持率、財(cái)政經(jīng)費(fèi)節(jié)余率等；效果，反映通過高校支出項(xiàng)目獲取的服務(wù)

12、供給能力，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，如非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)/財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入/非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)等；影響，反映高校支出項(xiàng)目對(duì)相關(guān)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響、潛在影響、間接影響，包括公平、就業(yè)、技術(shù)進(jìn)步、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等多個(gè)方面。李淑寧等（2004）從項(xiàng)目支出績(jī)效和部門支出績(jī)效兩個(gè)層次建立了高校內(nèi)部預(yù)算支出績(jī)效考核體系。前者針對(duì)基本建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改造等項(xiàng)目，設(shè)立基本建設(shè)計(jì)劃完成率，實(shí)驗(yàn)室設(shè)備利用率

13、，國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科、一級(jí)學(xué)科、二級(jí)學(xué)科增長(zhǎng)率等社會(huì)效益指標(biāo)；以“成本收益率”為宗旨，設(shè)立考核項(xiàng)目投入使用增加的收入或節(jié)約的成本的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)；評(píng)價(jià)項(xiàng)目的工程技術(shù)、施工效率和施工質(zhì)量的項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)指標(biāo)。后者針對(duì)教學(xué)單位、行政管理單位、教學(xué)輔助單位、后勤單位的不同，設(shè)立實(shí)驗(yàn)課開出率、生均實(shí)驗(yàn)課時(shí)、生均培養(yǎng)成本等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；設(shè)立考生考試合格率、師生比、師生滿意程度等社會(huì)效益指標(biāo)。（三）研究現(xiàn)狀的評(píng)述 一是已有的研究文獻(xiàn)究數(shù)量較少，總體上處于起步階

14、段。從 2003年國(guó)家開始提倡建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系以來，兩年多來針對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究仍不多，從側(cè)面反映這一領(lǐng)域還有相當(dāng)?shù)难芯績(jī)r(jià)值。二是缺乏對(duì)國(guó)外已有研究成果的深入的整理歸納?，F(xiàn)有文獻(xiàn)局限在簡(jiǎn)要概括國(guó)外政府層面的績(jī)效預(yù)算制度或是對(duì)國(guó)外高?？?jī)效指標(biāo)的描述，但政府層面的績(jī)效預(yù)算在概念、范圍等方面不同于高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，僅僅是一種理論基礎(chǔ)；高校績(jī)效指標(biāo)的涉及范圍相對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)寬泛，僅僅是一種理論參考。三是研究?jī)?nèi)容尚不完整。明確了預(yù)算績(jī)效