山東省扶貧互助資金合作社運行機制研究.pdf

1、自實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略以來，我國財政扶貧資金一直采用自上而下的供給機制，扶貧項目的實際決策與控制權(quán)掌握在基層政府及其職能部門手中，這種扶貧機制使得一方面亟待被扶持的貧困農(nóng)戶的真實需求得不到有效表達(dá)，另一方面，政府部門也難以實現(xiàn)對財政扶貧資金使用的有效監(jiān)督。在此背景下，借鑒國際和國內(nèi)民間組織信貸扶貧模式，2006年以來，國務(wù)院和財政部聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展了扶貧互助資金合作社1（以下全文除標(biāo)題外簡稱為“互助社”），并在幾年內(nèi)得以快速發(fā)展。然而，

2、由于該項目目前仍處在試點階段，其蓬勃發(fā)展的同時伴有亂象雜呈，引發(fā)紛紛公議。誠然，處于社會主義初級階段的互助社，與其他社會組織一樣，在實踐中必然呈現(xiàn)異質(zhì)性和多樣性的特點，它們只有在發(fā)展中才有可能逐步規(guī)范。
　　本文首先在前人已有的研究基礎(chǔ)之上，構(gòu)建了相對完善的互助社理論框架，借鑒國外類似公益性小額信貸運作的成功經(jīng)驗，回顧中國互助社試點運行七年來的經(jīng)驗和成效;然后，以山東省作為樣本研究區(qū)域，運用問卷調(diào)查法、PROBIT計量模型、動態(tài)博

3、弈分析等方法對互助社的總體情況及具體的籌資、管理、運營、風(fēng)險監(jiān)管、貧困瞄準(zhǔn)五個方面的運作機制進(jìn)行了較為系統(tǒng)的實證分析。研究內(nèi)容與得出的主要結(jié)論有:
　　(1)互助社是在特定貧困區(qū)域，為緩解農(nóng)村金融發(fā)展滯后、金融產(chǎn)品不足、農(nóng)戶生產(chǎn)資金缺乏，特別是貧困農(nóng)戶脫貧致富的突出矛盾，而采取的一種特殊的公益性小貸機構(gòu)。它與農(nóng)村合作基金會在組織性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)、資金來源、內(nèi)控能力、分配機制方面都有本質(zhì)不同。同時，就金融服務(wù)、社區(qū)性、合作性而言，

4、互助社與農(nóng)村資金互助社有明顯相似性，但二者的定位和運行機制存在較大差異。從社會資本相關(guān)理論出發(fā)，發(fā)現(xiàn)社會資本對于互助社激勵和約束機制的影響，既體現(xiàn)在正式的制度層面，也體現(xiàn)在社會規(guī)范、民間準(zhǔn)則、文化習(xí)俗等非正式規(guī)則層面。從合作金融相關(guān)理論出發(fā)，通過討論認(rèn)定了互助社屬于合作金融的范疇，同時亦為小貸機構(gòu)的一種特殊形式?；I資、管理、運營、風(fēng)險監(jiān)管、貧困瞄準(zhǔn)運作機制構(gòu)成了互助社運行機制的基本環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容，這五方面彼此間相互制約、相互促進(jìn)，構(gòu)成了

5、一個有機整體。
　　(2)國外小額信貸典型模式的成功實踐可為中國互助社運行機制的優(yōu)化提供重要的經(jīng)驗。即在尊重我國國情的前提下，互助社的運行機制應(yīng)體現(xiàn)出準(zhǔn)確的市場定位、靈活的產(chǎn)品設(shè)計、市場化的利率、科學(xué)的風(fēng)險控制，才有可能實現(xiàn)機構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)性和對貧困人口的有效覆蓋。通過對互助社在中國試點七年來的實踐回顧，可以發(fā)現(xiàn)從互助社的早期探索到初步試點，直到目前的大規(guī)模推廣，無論是從覆蓋范圍還是從發(fā)展速度來看，在中國財政扶貧史上的確是都是前所

6、未有的。但通過分析互助社的特點、優(yōu)勢以及作用，不難發(fā)現(xiàn)正是由于互助社較符合當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)底層金融服務(wù)缺失的需求特征，才使得這種前所未有的狀況具有其歷史必然性?？偨Y(jié)我國互助社實踐經(jīng)驗的啟示，即應(yīng)當(dāng):①遵循民主原則的治理理念;②傾向目標(biāo)群體的治理路徑;③強調(diào)產(chǎn)權(quán)意識的治理原則;④發(fā)展靈活多樣的治理手段;⑤政府的有效引導(dǎo)和監(jiān)管。同時應(yīng)避免的機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)不清、政府的過度干預(yù)和低利率的產(chǎn)品設(shè)計。
　　(3)山東省的總體經(jīng)濟狀況、貧困人口分布

7、和互助社發(fā)展規(guī)范性在全國范圍內(nèi)都具有一定代表性，因此較適宜作為中國互助社的樣本研究區(qū)域。分析發(fā)現(xiàn)山東省境內(nèi)的互助社發(fā)展?fàn)顩r總體呈現(xiàn)以下特點:總體發(fā)展迅速但區(qū)域間規(guī)模差異大;益貧效果良好且發(fā)展空間廣闊;農(nóng)戶名義參與水平高，但貧困戶實際參與水平低;財政撥付逐年遞增且居主導(dǎo)地位，但與貧困人口分布不匹配;試點村的經(jīng)濟水平差異顯著，試點村與互助社數(shù)量比例趨于穩(wěn)定。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，社員和管理人員對于互助社的作用基本持肯定態(tài)度，對互助社信息透明度

8、也較為滿意，但在資金供給、決策形成和利率設(shè)置等方面互助社仍無法滿足社員自身發(fā)展的需求。
　　(4)由于處在試點階段，互助社的籌資機制在全國呈現(xiàn)多樣化的特點。具體對山東省互助社籌資機制進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)籌資各主體地位較為明確，財政撥款占主導(dǎo)地位且趨于穩(wěn)定，社會捐助資金占比較低。盡管部分互助社也已經(jīng)開始嘗試創(chuàng)新融資模式，與金融機構(gòu)開展金融聯(lián)結(jié)，省級財政部門也不斷在進(jìn)行以獎代補的增資和調(diào)資，但由于法律框架內(nèi)互助社不允許吸儲，目前大部分互助資

9、金來源仍然渠道仍較為單一，資金總量有限，且對外界的資金依賴性較大。要解決以上問題，一方面可通過“商業(yè)銀行+財政+民間資金”模式，從而拓寬融資渠道，形成“大扶貧”格局;另一方面政府也應(yīng)當(dāng)考慮將農(nóng)發(fā)行作為互助社的扶助銀行，為其提供農(nóng)業(yè)政策性貸款流動性融資支持，以及資金存放和結(jié)算的優(yōu)惠支持。
　　從山東省互助社的產(chǎn)權(quán)界定方式來看，目前主要有股份合作、共同共有、與專業(yè)合作社合營三種形式，界定方式都較為明晰。由此強化了產(chǎn)權(quán)主體的行為特征及組

10、織績效，也印證了社會資本力量立足于農(nóng)村社區(qū)時產(chǎn)生的強大約束性;然而互助社在產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和出讓方面界定模糊，甚至互助資金的所有權(quán)在一定程度上存在雙重持有，互助社與村兩委之間的復(fù)雜關(guān)系也在影響著互助社民主管理的有效實現(xiàn)。在我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟逐步過渡的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下，保留互助資金的集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是較為可取的方案，但同時應(yīng)當(dāng)強化股權(quán)制度設(shè)計，方有可能實現(xiàn)互助社的福利最大化。
　　(5)從山東省互助社的外部管理框架來看，民政

11、部門和扶貧部門對互助社的雙重管理如何進(jìn)行職責(zé)劃分與權(quán)力實現(xiàn)，互助社的法律身份何時可得確立、互助社分級制度如何普及是目前亟待解決的重要問題。從互助社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，存在的問題主要有內(nèi)部規(guī)制欠完善、管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高和激勵機制缺失、信息化管理難以推廣。政府應(yīng)從加強外部制度供給、實行“社財鄉(xiāng)管、管而不代”的托管模式、通過內(nèi)培外引激發(fā)互助社內(nèi)生動力幾方面來解決這些問題。
　　(6)從借款狀況來看，目前山東省互助社的借款額度普遍難以滿

12、足農(nóng)戶需求，借款占用費率參差不一，部分互助社的費率設(shè)計難以體現(xiàn)對貧困戶的有效瞄準(zhǔn)，借款用途的限制致使農(nóng)民面臨的消費壓力并沒有得到有效緩解，互助社與專業(yè)合作社聯(lián)合運營可以同時提升經(jīng)濟和社會效益，但也具有一定風(fēng)險性。通過對還款方式的分析可以發(fā)現(xiàn)，互助社的資金周轉(zhuǎn)效率與還款方式密切相關(guān)，但還款方式的選擇除了考慮資金效率也應(yīng)當(dāng)考慮其實際可操作性;目前互助社的還款率普遍較高，但理應(yīng)注意到潛在的拖欠風(fēng)險;小組聯(lián)保作為國際公認(rèn)的小額信貸典型技術(shù)手段，

13、其在中國互助社運營中的環(huán)境適應(yīng)性值得質(zhì)疑，也不利于從根本上維護(hù)農(nóng)戶尊嚴(yán);互助社的收益結(jié)余分配基本規(guī)范，但政府強行取消社員農(nóng)戶入股分紅這一做法是否值得支持仍存在討論空間，因為互助社是合作金融性質(zhì)的組織，其組織成員既是所有者和管理者，又是客戶，持有股份的確理應(yīng)是互助社成員身份的重要標(biāo)志，也是成員行使民主權(quán)利的基礎(chǔ)。當(dāng)然，過于強調(diào)股份和分紅的作用，帶來的負(fù)面效應(yīng)不可小視。針對以上問題，可以考慮的優(yōu)化途徑有:拓寬借款用途、探索和推廣“資金互助+

14、專業(yè)合作”模式、設(shè)置階梯借款占用費率、淡化聯(lián)保、靈活擔(dān)保和設(shè)置借款期限。
　　(7)在厘清互助社對扶貧對象的界定和識別、分析貧困戶扶持政策、扶持效果及效果差強人意原因的基礎(chǔ)上，利用從山東省泗水縣17個互助社得到的533份問卷，使用PROBIT計量模型對微觀層面影響貧困戶借款意愿的因素進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)決策者性別、決策者文化程度、家庭供養(yǎng)比、家庭現(xiàn)金和銀行存款、決策者對借款相關(guān)流程的了解程度、決策者對互助社財務(wù)信息公開程度的滿意狀況六個

15、因素對于貧困戶對互助社借款意愿影響顯著;同時，通過訪談得知貧困戶借款不積極的原因主要是認(rèn)為沒有好的產(chǎn)業(yè)可以發(fā)展，獲得資金支持對于他們來說固然可貴，但同時他們更需要投資的機會與能力。因此，地方政府應(yīng)從建立健全貧困戶有效識別機制、給予貧困戶充分的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和扶持、設(shè)計特惠于貧困戶的互助社制度、推廣扶貧小額保險等方面入手予以改進(jìn)。
　　(8)通過分析山東省互助社面對的主要風(fēng)險的表現(xiàn)形式及產(chǎn)生的原因、外部和內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)和行為，發(fā)現(xiàn)

16、互助社的外部風(fēng)險監(jiān)管缺乏具有專業(yè)技能的監(jiān)管人員和有效的“約束-激勵”機制，再通過一個動態(tài)博弈框架對互助社與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在于二者之間的混合策略博弈呈現(xiàn)出一種與客觀效果相悖的激勵陷阱。優(yōu)化外部風(fēng)險監(jiān)管的具體途徑有:改進(jìn)對地方政府的激勵機制、強化外部監(jiān)督審計、根據(jù)風(fēng)險貸款比例(PAR)完善風(fēng)險準(zhǔn)備金備付制度等。對于內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管機制的完善，可考慮加強對內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管人員的能力建設(shè)、完善互助社內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管規(guī)制和根據(jù)PAR來

17、具體制定基層互助社管理人員的激勵機制等這些方法。因此，對互助社內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管和外部風(fēng)險監(jiān)管，應(yīng)該根據(jù)各自不同特點，明確不同的監(jiān)管職責(zé)，建立協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管體系，發(fā)揮對互助資助組織指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督和糾偏的作用，實現(xiàn)應(yīng)有的監(jiān)管效果。
　　(9)采用案例分析法，對一個成功案例——山東省淄博市沂源縣王家泉村互助社和一個失敗案例——山東省臨沂市臨沭縣青云社進(jìn)行個案分析。發(fā)現(xiàn)前者之所以能夠獲得成功的主要因素在于其具有鄉(xiāng)村精英在管理方面給予的強大支

18、持，并能夠很好地處理互助社與農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)系，且通過與正規(guī)金融機構(gòu)合作擴大了互助資金規(guī)模，滿足了貧困村村民不斷增長的借款需求。但是，也必須看到，并非所有試點村都適合將農(nóng)民專業(yè)合作社與互助社合并運營，只有當(dāng)農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)主業(yè)差異性足夠明顯、社員規(guī)模足夠大、核心成員管理能力足夠強大時這種合并運營才有可能取得成功。青云社的失敗證明盡管聯(lián)體型互助社在方便管理、降低運行成本和提高資金使用效率方面確實存在一定優(yōu)勢，但由于拋棄了社會資本優(yōu)勢