參與式預(yù)算地方政府預(yù)算制度改革模式研究

1、改革論壇參與式預(yù)算：地方政府預(yù)算制度改革模式研究口余英(暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632)籮?！鲛罚航徽绿接懥藚⑴c式預(yù)算的發(fā)展及其實(shí)施與推廣的基本原瓣i避程、所參與的項(xiàng)目、所取得的成就與局限等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，指出了在中國(guó)埯方預(yù)算管理制度中持續(xù)推行參與式預(yù)算需要關(guān)注的幾個(gè)問題。莢奠一：參與武預(yù)算；地方政府預(yù)算嗣度：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)Abstract：ThjSartC1edSCUSsestheev01ut0nandnternatonalexperie

2、nceofpartC1patorybudgetcomPrls1ngthePrnclP1ePrOCesseffectand11mltatlOn，Moreover。thSpaperProbeS1nt0Some1mportantmatterputtlngthe。partlc1DatOrybudget1nPractcenChnese1oca1governmentKeywords：PartCpatoryBudget：Localgovernment

3、’s豁udgetngSyStem：In專ernatOilalexperence。；一‰?yún)⑴c式預(yù)算(participatorybudget)是一種公眾能夠決定部分或全部公共資源最終用途的機(jī)制和過程。在這一過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算政策確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性并監(jiān)督公共支出。2()世紀(jì)80年代后期以來，拉美地區(qū)的左翼政黨為了擴(kuò)大公民權(quán)、追求社會(huì)公正和推動(dòng)政府管理體制改革實(shí)施了參與式預(yù)算。此后，參與式預(yù)算逐漸

4、擴(kuò)展到北美、非洲、歐洲和亞洲的許多國(guó)家和地區(qū)。巴西是最早實(shí)施參與式預(yù)算的國(guó)家。2000年后，參與式預(yù)算開始擴(kuò)展到豈西之外的國(guó)家和地區(qū)。在拉丁美洲，秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞、哥倫比啞、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、智利、多米尼加共和國(guó)、尼加拉瓜、薩爾瓦多和墨兩哥等國(guó)都開始運(yùn)用參與式預(yù)算解決政府管理面臨的挑戰(zhàn)。北美的加拿大，一些歐洲國(guó)家如西班牙、意大利、德國(guó)和法國(guó)，非洲和亞洲的國(guó)家，如喀麥隆、斯里蘭卡、印度尼西亞等也正開始這種預(yù)算改革。近幾年來，

5、中國(guó)的地方政府如溫嶺和無錫等也正在進(jìn)行這樣的試驗(yàn)。本文將探討近年來在世界上一些國(guó)家取得成功并在中國(guó)有初步嘗試的地方預(yù)算管理制度——參與式預(yù)算。對(duì)其興起與推廣、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及在中圍持續(xù)推行應(yīng)考慮的幾個(gè)問題進(jìn)行研究。一、參與式預(yù)算的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)1基本原則公共預(yù)算不僅反映了政府對(duì)公共支出項(xiàng)目的選擇，也是一種政治過程。作為一種政治模式。參與式預(yù)算的基本原則是參與式民主和善治。2005年，烏比拉坦德索薩(UbiratandeSouza)總結(jié)了阿里格雷港

6、市參與式預(yù)算的基本原則。認(rèn)為這種新型民主實(shí)踐能同時(shí)避免資本主義代議民主制和蘇聯(lián)式體制的弊端。是值得高度重視的預(yù)算制度。①代議制民主與直接民主的結(jié)合。在人類社會(huì)民主化的進(jìn)程中。代議制民主雖是必要的形式但并不是充分的民主。在現(xiàn)代社會(huì)，越來越多的人住在大的中心城市，卻過著朝不保夕的生活，這138糖區(qū)經(jīng)濟(jì)SpeddZone&∞啪y2008年的月要求改變我們的城市乃至整個(gè)國(guó)家在收入和權(quán)力分配上的公共政策。要求在公共事務(wù)管理中引進(jìn)全體公民直接參與的

7、形式。參與式預(yù)算把代議制民主和直接民主結(jié)合起來。使公民不僅能積極參與公共行政管理而且能控制整個(gè)國(guó)家。②普遍參與。在參與式預(yù)算中，不管一個(gè)人的政黨、組織或宗教背景如何，每一個(gè)公民都擁有參與的權(quán)利。公民直接參與公共預(yù)算的決策和控制。而不是間接地由其他團(tuán)體來代表。任何入不得在直接民主的過程中享有特權(quán)，也沒有人能被授權(quán)成為參與式預(yù)算的代表或議員。這種普遍參與的形式鼓勵(lì)那些沒有任何組織背景的公民帶著他們特定的需求去參加會(huì)議。保證社會(huì)的意愿能以多元

8、的和普遍的方式得到表達(dá)。③自我管理、自治與開放。參與式預(yù)算足真正意義上的、有效的全體公民的參與過程，而不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的咨詢過程。參與式預(yù)算委員會(huì)應(yīng)在沒有任何來自政府立法和執(zhí)行部門干擾的情況下，通過自我管理和自治的方式討論和決定參與式預(yù)算的規(guī)則和程序。由全體公民和政府作出的決策必須被詳細(xì)記錄下來并公之于眾，使每個(gè)人都能得到這些材料。④團(tuán)結(jié)、自尊與公民權(quán)利意識(shí)。參與式預(yù)算能使公民意識(shí)到他們自己擁有追求自由的能力，這種意識(shí)與那些由精英集團(tuán)控

9、制的媒體直接或間接推動(dòng)的任何事物都有天壤之別，它是普通公民發(fā)現(xiàn)集體行動(dòng)力量的結(jié)果。在參與式預(yù)算中，那些被邊緣化的和受壓迫的社會(huì)階層中的人們的權(quán)利和要求得到了承認(rèn)，這能使他們逐漸產(chǎn)生出更強(qiáng)的自尊和自我意識(shí)。2實(shí)施過程‘一般情況下大多數(shù)參與式預(yù)算都是在市級(jí)政府實(shí)施的。但是在部分次國(guó)家層級(jí)，如省、地區(qū)、邦門等，也在實(shí)施參與式預(yù)算。秘魯還制訂了適用于國(guó)內(nèi)所有市政府和省政府的《國(guó)家參與式預(yù)算法》。以巴西的市級(jí)政府參與式預(yù)算來看，基本包括以下幾個(gè)實(shí)

10、施過程：①持續(xù)動(dòng)員參與者們，并進(jìn)行信息交流。②將城市按區(qū)域分成幾個(gè)部分，以便召開會(huì)議和分配資源。③政府制定一個(gè)生活質(zhì)量指數(shù)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，貧窮、人口較多和基礎(chǔ)設(shè)施不足的地區(qū)所得到的資源比例要比境況較好的地區(qū)得到的比例高。④參與者們與政府之間就資源和政策問題進(jìn)行公開的協(xié)商和談判。⑤選出的代表對(duì)所有最終項(xiàng)目投票表決。表決結(jié)果要被記錄在公開文件中。3參與項(xiàng)目多數(shù)參與式預(yù)算項(xiàng)目最初都是關(guān)注某一具體市政工程，隨著時(shí)間流逝，討論的范圍會(huì)逐漸擴(kuò)大

11、到一般社會(huì)政策。①市政工程。政府首先在一個(gè)具體項(xiàng)目上實(shí)施參與式預(yù)算是出于以下幾個(gè)實(shí)用主義的原因：首先，具體市政工程建立了參與萬方數(shù)據(jù)和結(jié)果之間的一種直接聯(lián)系。當(dāng)政府成功地執(zhí)行了參與者們關(guān)注的項(xiàng)目后市民們認(rèn)識(shí)到參與式預(yù)算是他們所在社區(qū)獲得新的資源的主要途徑，參與的人數(shù)就會(huì)逐漸增加。其次，通過賦予市民選擇市政工程的權(quán)力而促進(jìn)官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)利下放。再次，可以讓參與者們更好地理解地方政府是如何履行權(quán)利和貴任的。參與者們了解了政府機(jī)構(gòu)的分工后，有助

12、于他們到相應(yīng)級(jí)別的政府去要求他們的權(quán)力。②社會(huì)政策。隨著參與式預(yù)算的深入開展，一些國(guó)家的城市開始將其運(yùn)用到社會(huì)政策領(lǐng)域，目的是通過讓市民們制定市政府的一般優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目，進(jìn)一步將政策制定過程民主化，并鼓勵(lì)參與者們將城市作為一個(gè)整體來理解和分析，而不僅僅是關(guān)注自己社區(qū)內(nèi)的問題。4成就與局限參與式預(yù)算由民主協(xié)商和資源分配的決策過程組成，其成就主要體現(xiàn)在：①公眾學(xué)習(xí)和積極行使公民權(quán)力。參與式預(yù)算項(xiàng)目起著“市民學(xué)校”的作用：新參加的市民獲得許多過

13、去不曾了解的信息，而參加時(shí)闖很長(zhǎng)的市民對(duì)問題的理解更加深刻。②社會(huì)公正。參與式預(yù)算項(xiàng)目的資源分配是向低收入群體或地區(qū)傾斜的。毫無疑問，這是一項(xiàng)制度上的創(chuàng)新——它讓低收入市民有機(jī)會(huì)在正式場(chǎng)合提出他們的政治和社會(huì)訴求。③行政改革。采取新的決策需要官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生變化以便符合新的標(biāo)準(zhǔn)：成功的參與式預(yù)算項(xiàng)目要求政府下放行政權(quán)利。官僚機(jī)構(gòu)不再能操縱公共資金的分配。但是，參與式預(yù)算也存在某些局限，削弱了其在公民權(quán)力、社會(huì)公正和行政改革方面的整體影響

14、。首先。參與者過于關(guān)注切身利益，使參與變成了工具而不是學(xué)習(xí)。其次，許多參與者只對(duì)中短期的公共投資感興趣，這就很難使人們討論涉及整個(gè)城市未來發(fā)展的計(jì)劃。第三對(duì)社區(qū)與當(dāng)?shù)貑栴}和公共政策的重視，減少了參與者關(guān)注地區(qū)、國(guó)家或全球問題的時(shí)間和精力，從而使參與式預(yù)算難以在社會(huì)公正與社會(huì)政策方面發(fā)揮實(shí)效。第四由于行政機(jī)構(gòu)的核心作用，市政部門、宮僚機(jī)構(gòu)或民選官員可能力圖通過隱瞞關(guān)鍵信息或弱化監(jiān)督等來操縱參與式預(yù)算以實(shí)現(xiàn)自身利益。二、中國(guó)實(shí)施參與式預(yù)算應(yīng)

15、關(guān)注的問題為了限制政府隨意花錢。把更多的公共資金真正用于民生項(xiàng)目，我國(guó)一些地方政府也進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。1999年6月浙江省溫嶺市首創(chuàng)民主懇談制，以此為載體逐步建立起黨委、政府、公眾依法有序參與民主決策、商議公共事務(wù)的機(jī)制。2006年3月、7月和11月溫嶺新河鎮(zhèn)的鎮(zhèn)人大代表和其他公民，通過民主懇談的方式參與鎮(zhèn)政府預(yù)算方案的討論和審議，修改和通過了鎮(zhèn)政府的“2006年財(cái)政預(yù)算報(bào)告”，并討論了鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督與執(zhí)行情況。2006年3、4月

16、，江蘇省無錫市北塘區(qū)北大街街道和濱湖區(qū)河埒街道實(shí)施參與式預(yù)算。政府把幾個(gè)擬實(shí)施的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的方案和預(yù)算草案向公眾公布由群眾代表投票決定哪些項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先實(shí)施。不少專家認(rèn)為，這是中國(guó)地方政府公共預(yù)算改革的重大突破，是初步實(shí)現(xiàn)了透明和參與的公共預(yù)算。但我國(guó)地方政府實(shí)施的參與式預(yù)算項(xiàng)目還處于起步階段公眾參與的預(yù)算項(xiàng)目還微乎其微。無疑，巴西及其他國(guó)家參與式預(yù)算所采取的原貝U、稃序和方法可以被推廣到我國(guó)地方政府的預(yù)算改革中。由于實(shí)施參與式預(yù)算

17、需要一系列基本條件如果我國(guó)地方政府想持續(xù)執(zhí)行參與式子貞算就必須關(guān)注以下一些問題：①改革地方行政機(jī)構(gòu)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看雖然在一開始行政機(jī)構(gòu)改革并不是關(guān)系到參與式預(yù)算成敗的基本要素。但它作為參與式預(yù)算的一個(gè)結(jié)果開始逐漸浮現(xiàn)，而且對(duì)項(xiàng)目的成功起著強(qiáng)大的影響作用。行政改革涉及到行政權(quán)利下放、不同的官僚機(jī)構(gòu)之間的緊密合作以及在商業(yè)團(tuán)體和政府之間建立一種更加透明的關(guān)系。參與式預(yù)算是一個(gè)很麻煩的過程，它通常需要幾年的時(shí)間才能相對(duì)順利地運(yùn)行。政府必須有能

18、力將官僚機(jī)構(gòu)改革成為公開、透明并以市民為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)。我國(guó)的地方政府還缺少與此相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。②財(cái)政的靈活性和獨(dú)立性。政府擁有充足的資金可以增加市民直接選擇政策結(jié)果的可能性。政府享有的財(cái)政靈活度越大，市民們就可以對(duì)參與的項(xiàng)目產(chǎn)生更大的影響。同樣，如果政府缺少財(cái)政獨(dú)立性，參與式預(yù)算項(xiàng)目就只能是一種教育工具，而不是分配稀有資源的方法。而我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制賦予地方政府的財(cái)政靈活程度與獨(dú)立程度并不高。③民間的社會(huì)活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)及其積極程度。雖然一個(gè)參與

19、式預(yù)算項(xiàng)目對(duì)民間社會(huì)活動(dòng)的積極程度并有什么最低要求但是如果它能得到民間組織網(wǎng)絡(luò)的大力支持，項(xiàng)目成功的概率就更大。如何建立一種正式與非正式的制度，鼓勵(lì)各種社區(qū)組織和自愿團(tuán)體為參與式預(yù)算提供支持，也是我國(guó)地方政府面臨的挑戰(zhàn)。④政治支持。社會(huì)公正是參與式預(yù)算項(xiàng)目的～個(gè)關(guān)鍵，低收入的公眾有明確的參與動(dòng)機(jī)，那就是獲得更多的資源。所以，政府要考慮它所得到的政治支持，是否能持續(xù)不斷地將更多的資源分配給比較弱勢(shì)的群體和貧窮的社區(qū)。黨的十七大報(bào)告將“完善

20、社會(huì)管理維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)”作為推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的六大任務(wù)之一，提出要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局促進(jìn)社會(huì)公正。參與式預(yù)算項(xiàng)目是改善民生的一種政策制定過程，我國(guó)還需要在實(shí)踐中反思以上這些問題，使參與式預(yù)算成為走向更廣泛的政治包容和更普遍社會(huì)公正的重要機(jī)制?？谧ⅲ罕疚臑閺V東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)”十一五”規(guī)劃項(xiàng)目《和諧社會(huì)視角下深化地方預(yù)算管理制度改革研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：07E09)的階段性成果。◆考文t：