后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新——基于政府、市場(chǎng)與村民自治組織的分工與合作

1、后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新——基于政府、市場(chǎng)與村民自治組織的分工與合作王相龍(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院武漢)’摘要：全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村的部分公共產(chǎn)品供給陷入了困境。農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏的主要原因是供給機(jī)制的缺失。其中重要的因素是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清以及供給模式單一。本文從政府、市場(chǎng)與村民自治組織的分工與合作的角度闡述了如何清楚劃分各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)和范圍以及如何將私人部門和非營(yíng)利性組織引入到農(nóng)村公共產(chǎn)品

2、供給中來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的舍作。Abstract：AftergloblphasiIlg—out班試tudtaxthecountrysidepartpublicproductsuppliesfellintothedi伍cultposition，rllecountrysidepublicproductdeficientprimaryCaUSCisthesuppliesmechanismflawtheirrlportantfactoristh

3、ecount蛹de口ub—licproductsuppli懿respomibilitytmclcar越well笛thesuppliespattemisunitaryThisarticlefiomthegovernmentthcmarketandthevillagcr辯lf二administrationorganization’sdivisionofhborandthecooperation孤西eehboratedhowtOdivideA

4、lllcvelsofthegovernment’s越wellashowintroducesincountrysidepublicproductsuppliesrcspomibilityandthescopedearlythepezsonaldepartmentandthenon—beneficialorganizationtothecountr歸depublicproductsupplies，r黝1igcsthegovernmentan

5、dthemarketcooperation關(guān)罐詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制政府責(zé)任、keyword：CountrysidepublicproductSuppliesthemechanismGovernmentrespom南ility／【中圖分類號(hào)】F30[文獻(xiàn)識(shí)別碼】A【文章編號(hào)】10047069(2010)070082022006年1月113全面取消農(nóng)業(yè)稅之后。農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到切實(shí)減輕，但是隨之而來(lái)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的稅費(fèi)減少。原先主

6、要以農(nóng)業(yè)稅為資金支持的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遇到前所未有的挑戰(zhàn)。如何填補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的真空以及如何完善發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制值得探究。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)的問(wèn)題11、農(nóng)業(yè)稅取消與公共產(chǎn)品供給功能的弱化稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，大大降低了其供給公共產(chǎn)品的能力。除了東部沿海工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府有較雄厚的財(cái)力來(lái)支撐稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給外。在廣大農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的稅源基礎(chǔ)比較薄弱。必然導(dǎo)致。吃飯

7、財(cái)政”的出現(xiàn)。稅費(fèi)改革前，通過(guò)制度外財(cái)政籌集的資金畢竟還能提供一部分公共產(chǎn)品，取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)祝村民自治組織收入急劇減少農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給遇到前所未有的挑戰(zhàn)。12、“一事一議”制度不能有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給從2000年開(kāi)始實(shí)行稅費(fèi)改革，取消了“三提五統(tǒng)”和。兩工”，代之以。一事一議”。然而“一事一議”規(guī)定的數(shù)額較少。與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要的重大資金之間存在缺口。比如村村通工程國(guó)家每公里只下?lián)躭O萬(wàn)元。而市場(chǎng)價(jià)則超過(guò)二十萬(wàn)。這

8、個(gè)缺13主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織填補(bǔ)。通過(guò)一事一議很顯然不能很好的解決農(nóng)村大宗公共產(chǎn)品的供給。另外如果“一事一議”不按程序和規(guī)定實(shí)施，很可能成為變相向農(nóng)民亂收費(fèi)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的工具?！緇】13、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府責(zé)任缺失根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論和地方公共產(chǎn)品理論。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有層次性，可以分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品、地域性的公共產(chǎn)品、村社內(nèi)的公共產(chǎn)品。轄區(qū)受益理論也說(shuō)明各級(jí)政府應(yīng)該負(fù)責(zé)提供不同層次的公共產(chǎn)品。然而我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)兩元割據(jù)體

9、制使農(nóng)村與城市公共產(chǎn)品的供給機(jī)制有很大的差別，城市公共產(chǎn)品納入全國(guó)財(cái)政支出體系，而農(nóng)村卻主要靠制度外自籌資金提供主要資源源源不斷的被投入剄城市的建設(shè)與維護(hù)上來(lái)，三農(nóng)投人卻很少【2】。中央政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入力度不夠，地方政府供給能力低下。各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)不清，實(shí)際負(fù)擔(dān)絕大多部分公共產(chǎn)品供給的縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)又不對(duì)稱。農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面顯然沒(méi)有獲得與城市居民同樣的國(guó)民待遇。二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的原因農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏的

10、主要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理：21、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清，供給主體錯(cuò)位各級(jí)政府沒(méi)有明確的分工，農(nóng)村公共產(chǎn)品分層提供機(jī)制沒(méi)有建立。地方各級(jí)政府之問(wèn)以及政府與村民自治組織之間公共產(chǎn)品供給的權(quán)責(zé)劃分不明晰、交叉重疊嚴(yán)重，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的缺位或錯(cuò)位，實(shí)際上本來(lái)應(yīng)該由政府提供或由政府與農(nóng)民共同提供的公共物品，卻完全由農(nóng)民承擔(dān)；本來(lái)應(yīng)該由中央政府和省級(jí)政府提供的公共物品卻轉(zhuǎn)移事權(quán)，交由基層政府提供。并且沒(méi)有提供資金支持，導(dǎo)致基

11、層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不統(tǒng)一。這樣就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺。遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民群眾對(duì)一些基本公共產(chǎn)品的需求。22、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行自上而下的供給決策機(jī)制農(nóng)民無(wú)法在公共產(chǎn)品供給決策中表達(dá)自己的意愿導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和需求不相適應(yīng)，效益低下。農(nóng)村公共物品的提供應(yīng)該與農(nóng)民群眾的需求相契合。但各級(jí)地方政府為了各自的政績(jī)和利益，在農(nóng)村公共產(chǎn)品中往往投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期項(xiàng)目、形象工程，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣場(chǎng)，而不愿提供一些見(jiàn)效慢、周期

12、長(zhǎng)的大項(xiàng)目，如義務(wù)教育；熱衷于看得見(jiàn)、摸得著的硬公共物品如上級(jí)考核的防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村道路修建和電網(wǎng)改造，而不愿提供農(nóng)民群眾熱切需要的新品種以及農(nóng)業(yè)技術(shù)。這種決策方式不但浪費(fèi)資源并且與實(shí)際農(nóng)民群眾的實(shí)際需要想脫離，對(duì)改善農(nóng)民生活提高農(nóng)民收入發(fā)展農(nóng)業(yè)卻沒(méi)有太大的幫助。一82—萬(wàn)方數(shù)據(jù)23、供給主體單一化，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)的作用，沒(méi)有引入私人資本。導(dǎo)致供給效率與質(zhì)量低下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道單一，無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)公共物品供給多樣性的要求?，F(xiàn)行體

13、制下，政府仍是單一的供給主體，并且在整個(gè)以農(nóng)補(bǔ)工優(yōu)先發(fā)展城市的大背景下政府把主要的資金投向城市，導(dǎo)致政府提供的農(nóng)村公共物品數(shù)量有限、質(zhì)量不高難以滿足農(nóng)民群眾對(duì)公共物品多樣性、高質(zhì)量的要求。三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)銅創(chuàng)新探討31、各級(jí)政府和村民自治組織要分工明確。職責(zé)清晰。突出各級(jí)政府的責(zé)任在分工明確的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府問(wèn)的合作311、建議國(guó)家最好盡快制定一部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律或法規(guī)，明確規(guī)定中央政府和各地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的義務(wù)范圍【

14、3】。(1)、全國(guó)性的公共產(chǎn)品，是中央政府的事權(quán)和支出范圍：比如中央政府應(yīng)對(duì)國(guó)防、中央政府的行政管理、海關(guān)、義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、民兵訓(xùn)練、醫(yī)療保障、社會(huì)保障、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、公平分配、貨幣政策等純公共產(chǎn)品的供給履行職責(zé)。當(dāng)然其中有些公共產(chǎn)品供給的具體操作可以由基層代為負(fù)責(zé)，如計(jì)劃生育工作、民兵訓(xùn)練、義務(wù)教育等。但資金應(yīng)當(dāng)是中央財(cái)政本著公平的原則下援。改變現(xiàn)在一些本由中央政府提供的公共產(chǎn)品卻由資金匱乏的基層政府負(fù)責(zé)的情況。理

15、順事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系。(2)、省、地區(qū)、市、縣等各地方政府的任務(wù)和財(cái)政支出的主要范圍是：本區(qū)域內(nèi)氣象預(yù)報(bào)、消防、地方政府行政管理機(jī)構(gòu)。區(qū)域性農(nóng)牧業(yè)病蟲(chóng)害及疫病防治體系，等，本區(qū)域內(nèi)與農(nóng)民群眾切身利益有關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。如農(nóng)村道路交通、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村職業(yè)教育、自來(lái)水、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)技推廣、排水設(shè)施等等。當(dāng)然，分工不是說(shuō)沒(méi)有合作。省級(jí)政府可以和中央共同負(fù)責(zé)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村社會(huì)保障等等。各地方政府也有配合中央政府興建與

16、本地有關(guān)的各種大型建設(shè)項(xiàng)目的資金配套職責(zé)。(3)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能需要重新定位，主要是減少其不該負(fù)責(zé)的事權(quán)。改變“上面千條線。下面一根針”的狀況。把一個(gè)全能的基層政府改革為有所為有所不為的政府。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)把本區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的供給作為同等重要的事情來(lái)抓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)民事糾紛處理、農(nóng)村正常秩序的維護(hù)、小型水利灌溉、飲水、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、村社醫(yī)療、當(dāng)?shù)刂伟病⑥r(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、良種培育、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、提供供求信息、農(nóng)村福利院等各種公共產(chǎn)

17、品的供給。312、進(jìn)行財(cái)政體制改革，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制納入公共財(cái)政體制【4】。改變現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村純公共物品全部納入預(yù)算支出范圍，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共物品的投資。改變過(guò)去利用“剪刀差”損害農(nóng)民群眾利益的做法。“以工補(bǔ)農(nóng)”城市反哺農(nóng)村”是必須堅(jiān)持的政策，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政支出并納入國(guó)家預(yù)算。并且確保每年的投入量不低于中央政府預(yù)算及各級(jí)政府預(yù)算的lO％。使廣大的農(nóng)民享受與城市居民同等的國(guó)民待遇。313、改革地方政府干部

18、政績(jī)考核機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，干部政績(jī)考核趨向以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，其中又以GDP為準(zhǔn)要標(biāo)準(zhǔn)，這一定程度上使農(nóng)村公共服務(wù)供給得不到重視，因此應(yīng)該加大農(nóng)村公共物品供給在考核標(biāo)準(zhǔn)中的權(quán)重，同時(shí)可以采用。一票否決”，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品供給方面的各項(xiàng)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)則堅(jiān)決不能升遷。314、改變。自上面下”的供給決策機(jī)制，完善村民自治制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的直選制度。加快農(nóng)村民主化進(jìn)程，通過(guò)落實(shí)真正的“村民自治”，推行。村務(wù)公開(kāi)、財(cái)政公開(kāi)、民主理財(cái)”

19、等活動(dòng)，使村社內(nèi)部公共產(chǎn)品的供給由村民決定。同時(shí)。為了使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部真正為民辦事，真心為廣大農(nóng)民謀福利。真心實(shí)意為農(nóng)民提供更多的公共物品和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。必須有序推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直選制度。只有當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來(lái)源于人民群眾，他們才會(huì)真心真意替老百姓辦實(shí)事，將農(nóng)民群眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求納入到?jīng)Q策中來(lái)【5l，使供給與需求趨向一致。32、積極引導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化和社會(huì)化改革。增加私營(yíng)部門和非營(yíng)利性組織對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入321、政府與市場(chǎng)

20、的合作(1)政府業(yè)務(wù)合同出租政府可以將一些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)合同出租的方式轉(zhuǎn)給企業(yè)。再由政府出價(jià)購(gòu)買。如由私營(yíng)部門修建水利設(shè)施、農(nóng)村道路，科技服務(wù)公司向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)，政府根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買企業(yè)提供的公共產(chǎn)品。(2)補(bǔ)貼制度政府不再直接生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)。而是通過(guò)向某企業(yè)或非營(yíng)利性組織提供一定的補(bǔ)貼，由后者來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)。補(bǔ)貼的形式有資金、免稅、低息貸款、提供貸款擔(dān)保等【6】。政府對(duì)那些愿意提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠及貸款優(yōu)

21、惠。激勵(lì)私人部門投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)當(dāng)中。322、村民自治組織與市場(chǎng)的合作我們可以借鑒韓國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)行。一國(guó)有企業(yè)一村”的合作模式，對(duì)口支援，拓寬資金渠道，實(shí)現(xiàn)技術(shù)資金與農(nóng)村實(shí)際發(fā)展需要的恰當(dāng)結(jié)合，企業(yè)同時(shí)也可以擴(kuò)大自己在社會(huì)公眾中的影響贏得消費(fèi)者良好的1：3碑。當(dāng)然一些實(shí)力雄厚的民營(yíng)企業(yè)也可以在自愿原則的基礎(chǔ)上援助農(nóng)村。參考文獻(xiàn)：【1】楊菊花稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給思考甘肅農(nóng)業(yè)，2006，(2)：90【2】孫輝中國(guó)農(nóng)村公共物