公共管理學第二版黎民公共管理學第2版.黎民教授主編

1、,公共管理學 （第二版）,,課程中文名稱:公共管理學（第二版） 課程英文名稱：Public Management 課程類別：必修 課程學分數(shù)：3 課程學時數(shù)：54 授課對象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生 本課程的前導課程：管理學 教學目的和要求等請參見光盤中教學建議文件夾,,,,目錄,第一講 緒論：什么是公共管理第二講 公共管理理論與實踐的發(fā)展第三講 公共管理的主體第四講 公共管理的

2、物品及供給第五講 公共管理職能第六講 公共管理的運行,,,目錄,第七講 公共管理的管理工具第八講 公共管理中的責任與監(jiān)控第九講 公共管理中的政府角色第十講 非政府公共組織第十一講 當前公共管理的若干熱點,,,第一講 緒論：什么是公共管理,學習要點： 公共管理與私部門管理的區(qū)別 公共管理學對傳統(tǒng)行政學的突破 公共管理學產(chǎn)生的社會背景 公共管理學的內(nèi)涵及其特點

3、 公共管理的公共政策途徑和企業(yè)管理途徑 公共管理學與中國市場經(jīng)濟的關(guān)系 公共管理學在中國發(fā)展中的地位,,,,第一節(jié) 公共管理學的內(nèi)涵與研究方法,一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務與公共管理 “公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。 公共物品（Public goods）和公共事務（Public affairs）是公共管理

4、中的兩個重要概念。,1. 公共物品 公共物品是與私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2. 公共事務 所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。,（二）管理、公共管理與公共管理學 1. 管理 可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。 公共管

5、理學亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學。,2. 公共管理 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。 涵義： （1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織； （2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務的受益對象是社會公眾；,（3）由于公共事務關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存

6、在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整； （4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準； （5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。,公共管理活動具體類型的“三分法”： （1）公共政策－政府制定公共政策的活動； （2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產(chǎn)品和服務的活動 （3）非政府組織管理——

7、除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產(chǎn)品和服務的活動。,3. 公共管理學 是以多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學；是關(guān)于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。 特點7個： （1）公共管理是一個整合性的概念。 （2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。 （3）公

8、共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設計、政策設計為核心。,（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新管理。 （5）公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責任，重視4E，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領(lǐng)域。,當前階段的公共管理學，特點有三：（1）鮮明的實踐導

9、向性（2）理論上的包容性（3）學科的年輕性,二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體 公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動。 公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。,,（二）公共管理的對象 公共管理的直接對象是各類公共事務。（三）公共管理的資源和手段 公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其

10、行為的認同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強制力和稅收能力尤其重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。,（四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標準而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。,三、公共管理學的研究內(nèi)容（一）公共管理學的基礎內(nèi)容 公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，

11、從屬于管理學科。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業(yè)管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學的學科體系也應有區(qū)別。,（二）公共管理學的前沿領(lǐng)域 公共管理中的政府角色，非政府公共組織，公共部門績效管理，公共管理的若干熱點。,四、公共管理學的研究途徑與方法（一）公共管理學的研究途徑 公共管理研究大致可分為兩種途徑： 公共政策途徑（Public policy approach，P途

12、徑） 企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。,P途徑的公共管理強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征： 第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究； 第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識； 第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。,B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑公共管理的特征： 第一，偏愛企業(yè)管理的原則； 第二，對公、

13、私部門的差異不作嚴格區(qū)分； 第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)公共管理的過程進行管理； 第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。,與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術(shù)界和實務界顯得更有影響力。 作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處：它們的眼光并不局限有行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素

14、在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。,（二）公共管理學的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實證方法 3. 案例方法 4. 系統(tǒng)方法 5. 比較方法 6. 數(shù)理方法,第二節(jié) 公共管理成為獨立學科的內(nèi)在依據(jù),一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目標與私人利益目標 （二）壟斷強制性與自由競爭性

15、 （三）制衡性與自主性 （四）多元理性與經(jīng)濟理性 （五）政府機制與市場機制,二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展 （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大 （二）社會生活中的公共事務日益增加 （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復雜多變,三、傳統(tǒng)行政學的局限 （一）理論框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念與手段局限 （四）管理對象與目標局限,第三節(jié) 公共管理學是時代的產(chǎn)物,一、

16、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加劇（三）社會問題與政府不可治理性的增加,二、科技革命和全球化浪潮（一）科學技術(shù)革命是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。 2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。 3. 科技革命將導致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。（二）

17、全球化是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力,三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求 1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展要求。 2. 科層官僚制難以適應當代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。 3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導致政府功能退化。 4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。,（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”

18、 1. 民眾應直接參與公共服務的供給過程。 2. 公民應既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。 4. 國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。,第四節(jié) 公共管理學與中國的發(fā)展,一、公共管理學與中國的市場經(jīng)濟 （一）公共管理學能有效指導公共部門履行經(jīng)濟職能，彌補市場功能的缺陷 （二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助

19、于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展,二、公共管理學與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學內(nèi)在的民主平等精神和科學務實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉(zhuǎn)型,第二講 公共管理理論與實踐的發(fā)展,學習要點： 公共管理的管理學思想淵源 公共管理的經(jīng)濟學思想淵源 公共管理學的兩個發(fā)展階段 各國的新公共管理實踐 對新公共管理的評析,,,,第一節(jié) 公

20、共管理學的理論淵源,重點分析管理學和當代經(jīng)濟學理論對公共管理學的影響。一、管理理論（一）古典學派理論 弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。古典學派關(guān)注的焦點是“效率”和“經(jīng)濟”。 管理主義對公共管理學的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。,（二）行為學派理論 通過梅奧（J. E. Mayo

21、）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低?；羯嶒炗谩吧鐣恕钡母拍钊〈恕敖?jīng)濟人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學。,（三）決策學派理論 決策學派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導高層尤為重要。 決策學派的另一位代表人物查爾斯·

22、林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進決策理論。,（四）系統(tǒng)學派理論 系統(tǒng)學派以切斯特·巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。 20世紀60－70年代，系統(tǒng)學派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論。,（五）新管理主義理論 新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。 處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括

23、如下3個方面。 1. 企業(yè)再造理論 所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標包括產(chǎn)品和服務質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。,2. 虛擬企業(yè) 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。,3. 學習型組織。

24、 學習型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團隊構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學習精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。,二、當代經(jīng)濟學理論（一）公共選擇理論 公共選擇理論（Public choice theory ）產(chǎn)生于20世紀40年代末，到60年代末形成一種學術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）

25、是這一理論的代表人物。 所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學應用于政治科學。,公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟學的方法和基本假設來統(tǒng)一分析人

26、的經(jīng)濟與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟學與政治學的傳統(tǒng)壁壘。 公共選擇具有3個規(guī)定性：集體性，規(guī)則性，非市場性。 政治市場和經(jīng)濟市場在交易上存在著3個重要差別。 公共選擇理論對公共管理學有3個理論啟示。,（二）政府失靈論 “政府失靈”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經(jīng)濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個

27、核心論題。,所謂“政府失靈”，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。 政府干預為什么會產(chǎn)生“負效應”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失靈論”。,布坎南認為政府干預行為的局限性表現(xiàn)及其原因主要有以下4個方面： 1. 公共決策失效 相

28、對于市場決策而言，政治決策是一個更加復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失效。,布坎南等人認為造成公共決策失誤的原因是多方面的： （1）社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。 （2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達到實現(xiàn)這種利益的目的。 （3）決策信

29、息的不完全性。 （4）選民的“短見效應”。 （5）選民的“理性而無知”。,2. 政府工作機構(gòu)的低效率 原因在于： （1）缺乏競爭性壓力。 （2）沒有降低成本的激勵機制。 （3）缺乏監(jiān)督信息。3. 政府的內(nèi)部性與擴張 政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。 政府部門的擴張包括政府部門組成人員的

30、增加和政府部門支出水平的增長。,4. 政府的尋租活動 尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或者說是指那種維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租是政府干預的副產(chǎn)品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。 現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動

31、、自由競爭，以維護和攫取既得利益。,尋租活動導致“政府失靈”，因為它導致經(jīng)濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。 “政府失靈論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。,（三）代理理論和交易費用理論

32、 委托—代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學的重要組成部分，它們對于公共管理學的影響十分巨大。1. 代理理論（Agent Theory） 委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有3個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。,2. 交易費用理論（Transa

33、ction cost theory） 交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。 交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費用。,第二節(jié) 公共管理學科的發(fā)展歷程,作為一門獨立學科，公共管理學的歷史不長。1887年以前，公共管理僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理

34、研究進入學科前期——行政學階段。 學術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。,根據(jù)歷史分期的方法，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。 依據(jù)學科研究的焦點和方法不同，還可以把公共行政時期大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。 公共行政學科關(guān)注的核心是政府機構(gòu)的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關(guān)系。 公共管理關(guān)注的核心應是公共管理職能在

35、政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。,一、公共行政時期（1887－20世紀80年代）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960） 這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。 1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前后有變化。 2. 在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時

36、先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。,（二）新公共行政時期（1960－1980） （1）在政治與行政的關(guān)系方面，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關(guān)注。 （2）韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。 （3）從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。 （4）這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，大有形成獨立學科的趨勢。,二、公共管理時期

37、（1980年至今） 公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當代經(jīng)濟學、管理學的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進。,在實踐上，公共管理力圖解決3個問題：第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能；第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，以提高政府部門的工作效率和為社會

38、服務的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。,第三節(jié) 新公共管理,“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學和政治學理論的一些關(guān)于行政改革的理論設想，以及對近20年來經(jīng)濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途

39、徑”）的公共管理理念。,新公共管理的核心思想： 把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。,一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐 （一）英國新右派的政府改革 主要特點7個： （1）視民眾為顧客，并強調(diào)顧客的選擇

40、權(quán)。 （2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。 （3）擴大個人及私部門的活動范圍；增加私部門提供公共服務的機會。,（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開，防止政府機構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對于公共服務供給者與購買者的關(guān)系，強調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。 （6）由市場來檢測績效目標。在部門內(nèi)，對部門績效的評判，取決于顧客的滿意度。（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬

41、待遇成為一項激勵工具。,（二）美國的新治理 特征： （1）強調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務。 （2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，并強調(diào)決策過程的分權(quán)化。 （3）強調(diào)公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構(gòu)自身；同時強調(diào)公共服務的品質(zhì)而不僅僅是服務的效率。 （4）在手段上運用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團隊、運用市

42、場機制、信息技術(shù)等新和管理方法。,（三）其它西方國家的實踐 1. 澳大利亞和新西蘭 2. 歐洲大陸各國,（四）各國新公共管理實踐的共同特點 1. 為解決本國的財政問題，采取私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。

43、 3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整。主要做法是界定決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩者相應的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務上。,4. 實現(xiàn)政府在公共服務方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務的直接提供者變?yōu)楣卜盏摹氨O(jiān)督人”。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認同：要

44、想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。,（五）當前西方政府改革的新動向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。 雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。 2. 政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運動。

45、 雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進展。,3. 強化信息技術(shù)運用的實踐變成了一場重塑政府運動。 20世紀80年代強調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。 4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。 在新公共管理思

46、潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。,二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產(chǎn)物。 與傳統(tǒng)的公共行政學相比，“新公共管理”范式有一系列創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在4個方面： 第一，為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第

47、二，開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。,2. 新公共管理體現(xiàn)了國家與社會、政府與市場關(guān)系的新格局 20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。,3.

48、新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢 政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。,（二）新公共管理的“解題”特色 新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點是政府如何

49、管理）這兩個方面。,在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質(zhì)量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。 如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。,在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基

50、本思路：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)為： 1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。 2. 政府服務以顧客為導向。 3. 由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。 4. 通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。 5. 放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。 6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

51、7. 重視公共人力資源管理。,（三）新公共管理的理論困難與受到的批評 1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。,（四）新公共管理的借鑒意義 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認識市

52、場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率； 3. 必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關(guān)系； 4. 注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。,第三講 公共管理的管理主體,學習要點： 公共組織與非公共組織的區(qū)別 公共組織的基本結(jié)構(gòu) 公共組織的類型和作用

53、 公共組織領(lǐng)導者的領(lǐng)導方式 公共組織的變革,,,,第一節(jié) 公共組織的理論,一、公共組織的概念（一）組織和公共組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。,所謂公共組織，是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它一般擁

54、有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。 非公共組織則一般不以公共利益為目標，它們所追求和維護的是組織成員的私人利益。在市場經(jīng)濟條件下，最典型的非公共組織是作為市場主體的企業(yè)，以營利為目的的社會中介組織也屬于非公共組織。

55、另外，在政治生活中，服務于非公共利益的特定利益集團也屬于非公共組織；在社會生活中，基于特定的生活興趣而形成的組織一般也屬于非公共組織。,（二）公共組織的基本要素 構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。 1．物質(zhì)要素 （1）人員 （2）經(jīng)費 （3）物資設備 2．精神要素 （1）目標 （2）責權(quán)結(jié)構(gòu) （3）人際關(guān)系,二

56、、公共組織的特點（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．基本目的不同 非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員的整體利益。 2．提供產(chǎn)品不同 非公共組織以從事商品、勞務生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。,

57、3．管理對象不同 非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。 4．活動的依據(jù)不同 公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準繩。依

58、法管理是公共組織的重要特點。,（二）公共組織的特性 1．社會性 2．權(quán)威性 3．法制性 4．系統(tǒng)性 5．主動性,三、公共組織的結(jié)構(gòu) （一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu),（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 常見種類3種： 1. 按業(yè)務性質(zhì)分工 指按公共管理的業(yè)務性質(zhì)異同來組成公共組織單位。 2. 按管理程序分工 指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組

59、織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。 3. 按管理對象分工 指按管理對象分工是指按公共組織服務的人群、財物為對象進行的部門設置。,（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 1. 直線制 2. 職能制 3. 直線職能制 4. 矩陣制,第二節(jié) 公共組織的類型,一、政府組織（

60、一）政府的概念 政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關(guān)。 政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機關(guān)。其中立法機關(guān)負責制定法律，行政機關(guān)負責執(zhí)行法律，司法機關(guān)負責運用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的

61、機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。,（二）政府的主要類型 現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式： 1. 總統(tǒng)制政府 總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。,2．內(nèi)閣制政府 這是一種在形式上由國家元首負責

62、，實質(zhì)上由政府總理負責的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權(quán)?？偫頁搶嶋H行政責任，并握有行政實權(quán)。 3．委員會制政府 委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。,二、非政府公共組織（一）非政府公共組織的概念 非政府公共組織，或直接稱非政府組織（Non-Governmental Organizations， 簡稱NGO），是指承擔公共物

63、品生產(chǎn)提供、進行公共事務管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。,（二）非政府公共組織的主要類型 公共事業(yè)組織，包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位。 公共企業(yè)組織，指中央和地方政府授權(quán)管理公共事務、提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)。 社會中介組織，指介于政府、企業(yè)、社會公眾之間從事咨詢、服務、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動的非營利組織。 社會團體，指中國公民自愿

64、組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。 社會自治組織，是在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的組織,三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量,第三節(jié) 公共組織中的人員,一、公共組織中的領(lǐng)導者（一）領(lǐng)導與領(lǐng)導者 “領(lǐng)導”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導活動，即指揮、帶

65、領(lǐng)、引導、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標而努力的過程；二是指領(lǐng)導者，即擔任某項領(lǐng)導職責、扮演某種領(lǐng)導角色并實施領(lǐng)導過程的個人或集團。 領(lǐng)導者的影響力可以分為兩種： 1.權(quán)力性影響力。 2.非權(quán)力性影響力。,（二）領(lǐng)導者的素質(zhì) 1. 思想品德素質(zhì) 2. 文化知識素質(zhì) 3. 領(lǐng)導能力素質(zhì) 4. 心理素質(zhì) 5. 身體素質(zhì),（三）領(lǐng)導方式

66、大體上4種類型： 1. 集權(quán)型領(lǐng)導方式 2. 民主型領(lǐng)導方式 3. 放任型領(lǐng)導方式 指領(lǐng)導者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導者完全放棄領(lǐng)導職責。這是一種不負責任的領(lǐng)導方式。 4. “無為而治”型領(lǐng)導方式,對于上述領(lǐng)導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基礎上提出了有效領(lǐng)導的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者及環(huán)境之間的相互影

67、響。該理論認為，一種具體的領(lǐng)導方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導行為應隨著被領(lǐng)導者的特點和環(huán)境的變化而變化。,二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導者與管理者的區(qū)別 管理者與領(lǐng)導者的區(qū)別：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導者可以不運用正式權(quán)力來影響他人的活動。,（二）管理者的主要類型與職責

68、 根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。,三、被管理者（一）內(nèi)部被管理者——公共組織成員 1. 管理者與被管理者的靜態(tài)劃分 2. 管理者與被管理者的動態(tài)劃分（二）外部被管理者——社會公眾,社會公眾從4個方面影響著公共管理： （1）社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎。 （2）社會公眾的意見決定著公共管理的合法