[公共管理學(xué)]公共管理技術(shù)與方法-

1、第六章 公共管理技術(shù)與方法,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第一節(jié) 公共管理方式變革的市場化取向第二節(jié) 公共管理方式市場化成效的評(píng)價(jià)第三節(jié) 戰(zhàn)略管理,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第一節(jié) 公共管理方式變革的市場化取向,第六章 公共管理技術(shù)與方法,一、公共管理方式改革市場化取向的內(nèi)涵 1、公共管理方式市場化的涵義 公共管理方式的市場化就是在公共

2、管理領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，將公共管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢有機(jī)組合，提高公共管理機(jī)構(gòu)的管理能力。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,公共管理方式的市場化是,利用公共管理機(jī)構(gòu)權(quán)威制度對(duì)公共管理的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行決策,利用市場交換制度來提高公共管理的能力和效率,,第六章 公共管理技術(shù)與方法,公共管理方式市場化的目的在于 利用市場功能的優(yōu)勢來彌補(bǔ)政府功能的劣勢，有效地提高公共管理效率。,市場機(jī)制的最大功能優(yōu)勢

3、是，通過經(jīng)濟(jì)在市場交換過程中的個(gè)體選擇過程，可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,2、公共管理方式市場化的內(nèi)容決策與執(zhí)行分開。公共管理的決策由政府承擔(dān)，而決策執(zhí)行可由公共部門、私營部門、非營利部門來共同承擔(dān)。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,這三種組織在承擔(dān)不同的公共管理任務(wù)時(shí)，各有自己的優(yōu)勢。 ——政府的決策體現(xiàn)公平 ——私營部門的配合體現(xiàn)效率 ——第三部門的協(xié)作體現(xiàn)參與

4、 通過三類組織的分工合作，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，提高整個(gè)社會(huì)公共管理的水平與效能。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,公共管理的實(shí)施者多元并存，競爭發(fā)展。公共管理的實(shí)施必須打破壟斷，競爭共存。消費(fèi)者對(duì)公共管理和公共服務(wù)內(nèi)容的選擇權(quán)力。納稅人是公共管理和公共服務(wù)的消費(fèi)者，納稅人對(duì)公共管理內(nèi)容的選擇權(quán)力構(gòu)成公共管理方式市場化取向變革的基礎(chǔ)。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,沒有消費(fèi)者的選擇權(quán)就沒有所謂的市場機(jī)制，也難以

5、激發(fā)供給者的競爭，也就難以促使供給者對(duì)公眾負(fù)責(zé)，并激發(fā)供給者的革新；也只有給予消費(fèi)者選擇的權(quán)力，才能滿足消費(fèi)者的多元偏好。 納稅人對(duì)公共管理內(nèi)容的選擇權(quán)力構(gòu)成公共管理方式市場化取向變革的基礎(chǔ)。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,20世紀(jì)80年代以來公共管理方式市場化改革集中在： —— 政府放松對(duì)市場的直接控制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用； —— 引入各類社會(huì)組織和市場

6、主體參與公共管理的實(shí)施過程； —— 以現(xiàn)實(shí)的市場作為參考系，作為公共管理機(jī)構(gòu)考核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,二、公共管理方式市場化取向改革的實(shí)質(zhì)及其評(píng)價(jià) 1、公共管理方式市場化改革的實(shí)質(zhì) 試圖將公共管理機(jī)構(gòu)權(quán)威制度與市場交換制度的功能優(yōu)勢復(fù)合配置，從而形成一種實(shí)施公共管理的新制度安排。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,各國政府推行公共管理方式市

7、場化的重要原因是： ——削減公共管理機(jī)構(gòu)和公共管理人員 ——提高工作效率 ——降低財(cái)政支出 ——利用市場對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)形成競爭壓力,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,2、對(duì)公共管理方式市場化取向改革的討論 在實(shí)踐中引起的較大爭議是：,市場化方式所追求的效率是否會(huì)損害公共管理公平的要求？,第六章 公共管理技術(shù)與方法,首先，

8、公共管理方式市場化取向變革的目的在于增強(qiáng)公共管理的能力，提高公共管理的總體水平，從而更好地滿足社會(huì)公眾多方面的需求。,事實(shí)上，市場化方式的效率標(biāo)準(zhǔn)與公共管理的公平要求之間并不必然處在對(duì)立狀態(tài)。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,其次，只有公共管理的總體水平得到充分提高，才能有助于實(shí)現(xiàn)公共管理的公平要求，也就是說，只有建立在高效率基礎(chǔ)上的公平才是真正有意義的公平。 再次，公共管理方式的市場化提供了一種新的管理

9、手段，屬于手段層面上的變革，只要按照公共管理的目的和要求對(duì)其范圍和程度進(jìn)行控制，那么，市場化方式就不會(huì)對(duì)公平造成損害。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,教育是不是一種產(chǎn)業(yè)？教育是否可以產(chǎn)業(yè)化？,問題討論,第六章 公共管理技術(shù)與方法,在教育領(lǐng)域引入市場化方式時(shí)，應(yīng)該根據(jù)公共性程度的高低分成三個(gè)層次： 第一個(gè)層次是義務(wù)教育，它的公共性程度很高，屬于“純公共物品”。 按法律規(guī)定，義務(wù)教育的發(fā)展是各級(jí)政府的職

10、責(zé)，不宜引入市場化方式。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第二個(gè)層次是除義務(wù)教育外的各種學(xué)歷教育，它的公共性程度較高，可以看成是“準(zhǔn)公共物品”。 其發(fā)展和管理主要由各級(jí)政府承擔(dān)，但可以適當(dāng)引入市場化方式，其目的是彌補(bǔ)政府投入的不足，滿足公眾對(duì)教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。 在引入市場化方式時(shí)，政府應(yīng)給予嚴(yán)格控制、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，不能出現(xiàn)營利驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)象。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第三個(gè)層

11、次是技能性的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，它主要是增強(qiáng)學(xué)習(xí)者適應(yīng)工作需要的技能，公共性程度相對(duì)較低，近似于“市場產(chǎn)品”。 以市場化方式為主，有關(guān)政府部門進(jìn)行必要的管理，重點(diǎn)是把盈利水平控制在一定的范圍內(nèi)。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,總之，教育本身所具有的公平性的要求，決定了引入市場化方式的程度和范圍是有所限制的，其最終的目標(biāo)是通過引入市場化方式，加快教育事業(yè)的發(fā)展，更好地滿足社會(huì)公眾的需要。,第六章 公共管理技術(shù)

12、與方法,第二節(jié) 公共管理方式市場化成效的評(píng)價(jià),預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,一、對(duì)公共管理方式市場化成效的不同評(píng)價(jià) 一些學(xué)者通過理論研究和實(shí)證研究，認(rèn)為市場化方式產(chǎn)生了積極的成效。集中表現(xiàn)在： （1）有利于利用民間資本彌補(bǔ)政府資源的不足，發(fā)展市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求； （2）有利于打破政府壟斷及國有企業(yè)政企不分的弊端，降低公共服務(wù)

13、的成本，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量； （3）有利于分擔(dān)一些本來由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,但是，公共管理方式市場化的發(fā)展在實(shí)踐中也反映出了一些缺陷： 第一，市場準(zhǔn)入中的法律缺失。 第二，政府職能不清造成地位不平等。 第三，市場不完善帶來不確定性增加。 第四，企業(yè)內(nèi)部控制引起公眾利益受

14、損。 第五，公正權(quán)利可能受到消極影響。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,二、公共管理方式市場化改革的完善 從公共管理方式市場化改革的實(shí)踐來看，既反映出許多積極的成效，在一定程度上已經(jīng)達(dá)到了改革的目標(biāo)。但也要看到，這一改革還存在著缺陷和不足，產(chǎn)生了一些消極影響。因此，應(yīng)該對(duì)公共管理方式市場化改革的狀況進(jìn)行理論總結(jié)，進(jìn)一步規(guī)范和完善這一改革。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,不少學(xué)者認(rèn)為

15、，要控制和減弱公共管理方式市場化改革過程中的消極影響，關(guān)鍵是政府的作用要明確并得到充分的發(fā)揮。 政府的作用集中在以下三個(gè)方面： ——推進(jìn)制度建設(shè) ——實(shí)行規(guī)范制約 ——提供必要支持,預(yù)算管理,第三節(jié) 戰(zhàn)略管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,一、戰(zhàn)略管理概述 （一）戰(zhàn)略的含義 是指組織在復(fù)雜多變的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而制定的一

16、系列長遠(yuǎn)性和全局性的關(guān)于組織發(fā)展方向和行動(dòng)方案的規(guī)劃。 （二）公共部門戰(zhàn)略管理 是公共部門在分析內(nèi)外環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，確立和調(diào)整長期戰(zhàn)略目標(biāo)、進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼哌x擇、整合資源來實(shí)現(xiàn)公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的政策決策與實(shí)施過程。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（三）公共部門戰(zhàn)略管理的發(fā)展趨勢 公共部門戰(zhàn)略管理興起于20世紀(jì)80年代，并呈現(xiàn)不斷深入發(fā)展的趨勢；1、戰(zhàn)略管理將稱為政府重塑的主要戰(zhàn)略選擇；2、戰(zhàn)略管理不僅關(guān)

17、注戰(zhàn)略計(jì)劃的構(gòu)思與制定，而且更關(guān)注戰(zhàn)略計(jì)劃的執(zhí)行和戰(zhàn)略結(jié)果的實(shí)現(xiàn)；3、戰(zhàn)略規(guī)劃的參與主體走向多元化和分散化；4、戰(zhàn)略過程變得更加靈活迅速，目標(biāo)結(jié)果指向更加明確；5、戰(zhàn)略計(jì)劃更多的融入了內(nèi)部取向的因素，如對(duì)組織文化特征和競爭優(yōu)勢的闡明；6、政府和非營利組織廣泛合作，逐步發(fā)展為戰(zhàn)略聯(lián)盟。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（四）戰(zhàn)略管理的特征1、戰(zhàn)略管理注重整體目標(biāo)的達(dá)成；2、戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的，它著眼于長遠(yuǎn)的、總體

18、的謀略；3、戰(zhàn)略管理是尋求發(fā)展機(jī)會(huì)以及識(shí)別威脅的過程；4、戰(zhàn)略管理是多重目標(biāo)的統(tǒng)一；5、戰(zhàn)略管理是直覺分析和理性分析的統(tǒng)一；6、戰(zhàn)略管理是一個(gè)持續(xù)性和循環(huán)性的過程；7、戰(zhàn)略管理要求公共管理者主動(dòng)搜集外部環(huán)境信息，根據(jù)外部環(huán)境的變化主動(dòng)調(diào)整戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,二、公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)（一）公共部門和私人部門戰(zhàn)略管理需要的不同（二）公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)1、公共部門傳略管理的根本性質(zhì)是公共性；

19、2、公共部門戰(zhàn)略管理追求的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共利益；3、公共部門戰(zhàn)略管理的內(nèi)容和過程與其特殊的背景結(jié)合在一起。（1）在戰(zhàn)略內(nèi)容上，公共部門戰(zhàn)略管理表現(xiàn)為追求公共性；（2）在戰(zhàn)略的制定實(shí)施過程中，公共部門會(huì)受到不同于私人部門的特有因素制約，這些制約因素包括：政策、法令；資金來源；政治權(quán)威；（3）公共部門戰(zhàn)略管理的公共性還表現(xiàn)在戰(zhàn)略管理的公開性上。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,三、公共部門戰(zhàn)略管理過程

20、 （一）公共部門戰(zhàn)略管理系統(tǒng),主體,客體,環(huán)境,,,,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（二）公共部門戰(zhàn)略管理過程1、戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略管理的第一步，是指對(duì)公共部門內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是尋找發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)發(fā)展的威脅和機(jī)會(huì)，以使?jié)撛诘睦孀畲蠡?。?zhàn)略規(guī)劃立足于實(shí)然和應(yīng)然狀態(tài)的差距，目的是尋求公共部門與外部環(huán)境的最佳結(jié)合。它包括：第一、主要決策者對(duì)制定戰(zhàn)略規(guī)劃形成共識(shí)；第二，了解相關(guān)法律制度，

21、明確組織的使命；第三，戰(zhàn)略分析；第四，列舉戰(zhàn)略清單，并按優(yōu)先順序排列，確定組織的戰(zhàn)略；第五，在綜合分析的基礎(chǔ)上，選擇戰(zhàn)略方案。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（1）PEST分析法：宏觀環(huán)境分析模型即P（politics）政治法律、E (economy)經(jīng)濟(jì)、S（society）社會(huì)文化、T (technology)技術(shù)四個(gè)方面因素;（2）SWOT分析法：自我診斷法它包括：S（strengths）內(nèi)部優(yōu)勢；W（w

22、eakness）組織內(nèi)部劣勢；O（opportunities）組織外部環(huán)境的機(jī)會(huì)；T（threats）組織外部環(huán)境的威脅。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,SWOT分析步驟列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)；列出組織的關(guān)鍵外部威脅；列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢；列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)；將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成優(yōu)勢—機(jī)會(huì)（SO）戰(zhàn)略,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成弱點(diǎn)——機(jī)會(huì)（WO）戰(zhàn)略將內(nèi)

23、部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成優(yōu)勢——威脅（ST）戰(zhàn)略將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成弱點(diǎn)——威脅（WT）戰(zhàn)略將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成優(yōu)勢—機(jī)會(huì)（SO）戰(zhàn)略經(jīng)過SWOT分析，一個(gè)組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,2、戰(zhàn)略實(shí)施 是建立和發(fā)展公共組織的行動(dòng)能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績效的過程。成功的戰(zhàn)略規(guī)劃并不能保證成功的實(shí)施，因?yàn)槿魏问虑榭偸亲霰认敫щy。由于“公開性

24、方面的限制、政治影響、權(quán)限、監(jiān)察以及普遍存在的所有權(quán)，公共部門戰(zhàn)略管理的執(zhí)行更為艱難”。,預(yù)算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,抓住戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵：一是灌輸戰(zhàn)略觀念；二是建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)；三要整合組織成員的文化；四是要使組織成員都相信戰(zhàn)略所指向的目標(biāo)是有用的，隨著該戰(zhàn)略的實(shí)施所帶來的變化將使組織長期受益。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,3、戰(zhàn)略控制戰(zhàn)略控制程序由確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量績效、糾正偏差三個(gè)基本環(huán)節(jié)構(gòu)成；（1）確立標(biāo)

25、準(zhǔn)。其標(biāo)準(zhǔn)主要有：目標(biāo)一致性；環(huán)境協(xié)調(diào)性；經(jīng)濟(jì)可行性；戰(zhàn)略的可接受性；（2）衡量績效（3）糾正偏差,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（3）主要的戰(zhàn)略模式第一，理性模式，即通過對(duì)不確定性環(huán)境的分析和對(duì)組織資源能被充分利用于確定環(huán)境的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)而形成的戰(zhàn)略；第二，過程模式，又稱適應(yīng)性模式或漸進(jìn)模式，它是按照理性方法制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，并根據(jù)實(shí)際發(fā)生的新情況不斷調(diào)整戰(zhàn)略計(jì)劃；第三，行動(dòng)模式，即認(rèn)為未來是不確定的，是難以預(yù)測的，