公共管理學(xué)復(fù)習(xí)課件

1、公共管理學(xué),,公共管理學(xué)核心內(nèi)容,,起點(diǎn)與終點(diǎn),公共產(chǎn)品,公共管理,公共利益,,主體客體,基本特性,基本區(qū)別,主要內(nèi)容,,兩個(gè)途徑,,,公共政策,治理工具,三種力量,公權(quán),社會(huì),市場(chǎng),四個(gè)保障,領(lǐng)導(dǎo)能力,人力資源,公共財(cái)政,績(jī)效管理,,,政府,NGO,企業(yè),公共企業(yè),公共部門(mén),體制變革,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,第一講 公共管理學(xué)：概念、框架與體系,一、相關(guān)概念解析二、公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑三、公

2、共管理學(xué)研究?jī)?nèi)容與框架體系,一、相關(guān)概念解析（一）行政管理、公共管理、公共行政 1. 行政管理（1）何為行政？行政的必要性？ 政治是立法團(tuán)體和其他政策制定集團(tuán)專(zhuān)有的活動(dòng)，行政是行政官員執(zhí)行法律和政策的專(zhuān)有活動(dòng)。 ——威爾遜 在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政

3、是國(guó)家意志的執(zhí)行。 ——古德諾,2. 公共管理（1）何為公共？ “共同的，共有的”。區(qū)別于私有 公共利益 公共物品 公共與政府的關(guān)聯(lián)？（2）何為公共管理 公共管理（public management)是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服

4、務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,公共領(lǐng)域是一個(gè)相對(duì)概念，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，家庭是公共領(lǐng)域，對(duì)于家庭來(lái)說(shuō)，社區(qū)是公共領(lǐng)域，對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)，國(guó)家是公共領(lǐng)域，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，全球是公共領(lǐng)域通常說(shuō)的公共領(lǐng)域是以國(guó)家為參照系,二、公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,1、公共產(chǎn)品為什么需要公共產(chǎn)品？公共產(chǎn)品同私人產(chǎn)品一樣，能夠滿足人們的某種需要，有時(shí)這種需要是一種必須品如何判斷一個(gè)物品的公共屬性？,公共產(chǎn)品的定義

5、公共產(chǎn)品是指用于滿足社會(huì)公共消費(fèi)需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。,公共產(chǎn)品的類(lèi)型 純公共物品：國(guó)防、外交、法律等 準(zhǔn)公共物品：能源、交通、通信、教育等 有形公共物品：各類(lèi)公共設(shè)施等 無(wú)形公共物品：法律、政策、制度等 全國(guó)性的公共物品：國(guó)防、外交、憲法等 地方性的公共物品：城市基礎(chǔ)設(shè)施、地方法規(guī)等,,,,公共政策：

6、 公共管理的最主要途徑。社會(huì)公共權(quán)威為公正的分配社會(huì)的價(jià)值和資源，平衡各方面的利益，按照一定的程序和方法，制定出解決問(wèn)題的行為規(guī)范、行動(dòng)指南和準(zhǔn)則，并加以實(shí)施和落實(shí)，從而維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展的活動(dòng)和過(guò)程。,公共政策與公共管理的關(guān)系,1、公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。2、公共政策具有一定的公共管理職能。雖然公共政策不實(shí)施具體管理行為。3、公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑。4、公共管理行為

7、與相關(guān)公共政策在某些層面上是合二為一的。,（二）公共管理的研究途徑 依管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）的觀點(diǎn)，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（Public Policy Approach，簡(jiǎn)稱(chēng)P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡(jiǎn)稱(chēng)B途徑）。二者的共同點(diǎn)：組織外部定向(即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西)，強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并

8、關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛(ài)案例分析方法。,第三節(jié) 公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ),一、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(新公共管理）1、公共選擇理論（政府失敗理論）2、委托——代理人理論3、信息不對(duì)稱(chēng)理論4、交易費(fèi)用理論,二、工商管理學(xué)理論1、泰勒的“科學(xué)管理”2、韋伯的“官僚制理論”3、巴納德的“組織管理”4、德魯克的“目標(biāo)管理”其他比較有影響的管理學(xué)家還有：法約爾、馬斯洛、錢(qián)德勒、沙因、韋爾奇等人。其他比較有影響的工

9、商管理理論還有：激勵(lì)理論、質(zhì)量管理、學(xué)習(xí)型組織、流程再造等。,第二章 公共管理的理論發(fā)展,人類(lèi)文明發(fā)展史及社會(huì)制度變遷公共管理學(xué)的理論淵源公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程新公共管理,二、公共管理學(xué)的理論淵源,,公共選擇理論,政府失敗論,代理理論和交易費(fèi)用理論,企業(yè)再造理論,虛擬企業(yè),學(xué)習(xí)型組織,,,,（一）管理理論1、古典學(xué)派理論(20世紀(jì)初至30年代 ) 古典學(xué)派的研究出發(fā)點(diǎn)和目的：是“效率和經(jīng)濟(jì)”，注重行政程序、組織結(jié)構(gòu)和行政原

10、理的研究，研究著重于規(guī)劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。古典學(xué)派有三個(gè)人物值得一提：一是泰勒；二是法約爾；三是韋伯管理主義對(duì)公共管理學(xué)的一個(gè)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動(dòng)具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營(yíng)企業(yè)，也適用于公共部門(mén)。,2、行為學(xué)派理論（20世紀(jì)30年代興起，60年代流行）“社會(huì)人”假設(shè)；非正式組織3、決策學(xué)派理論（六十年代至今 ）西蒙的管理即決策、決策理性有限；林德布洛姆漸進(jìn)的決策理論；

11、埃佐尼決策的綜視模式（混合掃描模式）4、系統(tǒng)學(xué)派理論組織協(xié)作系統(tǒng)，三要素；生態(tài)理論與權(quán)變理論,公共管理時(shí)期（1980年至今）80年代中后期,英美等國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的學(xué)科界限在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了研究的領(lǐng)域和主題更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑研究公共管理尤其是政府管理問(wèn)題,（三）當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,1、公共選擇理論產(chǎn)生年代：20世紀(jì)40年代末代表人物：詹姆斯·布坎南基本假設(shè)：經(jīng)濟(jì)

12、人就是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過(guò)民主政治過(guò)程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制,2、政府失敗理論是公共選擇理論的一個(gè)核心問(wèn)題市場(chǎng)解決不好的問(wèn)題，政府不一定能解決得好是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。,四、新公共管理,“新公共管理”一般是

13、指20世紀(jì)80年代以來(lái)在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來(lái)自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及近20年來(lái)經(jīng)合組織國(guó)家行政改革具體做法的理論概括。,自70年代末以來(lái)，整個(gè)西方世界似乎進(jìn)入了重大行政改革的時(shí)代。而且，這些改革顯然也展示了一些共同的特征。它們都趨向于管理改革。走向新公共管理的趨勢(shì)不僅在美、英和其他歐洲國(guó)家的行政中是明顯的，而且在南半球的澳大利亞、新西蘭等西方國(guó)家也是如此

14、。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）關(guān)于行政趨勢(shì)的報(bào)告證實(shí)，大多數(shù)發(fā)展都指向同一方向，即引進(jìn)公共管理的思想、模式和技術(shù)，也就是說(shuō)，在公共管理中，采納商業(yè)管理技術(shù)、以更多的服務(wù)和顧客為取向，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)這樣的市場(chǎng)機(jī)制。,第三章 公共組織,第一節(jié) 公共組織概述一、組織（一）組織的含義 組織是人們?yōu)榱诉_(dá)成共同的目標(biāo)，按照特定的結(jié)構(gòu)方式和活動(dòng)規(guī)律結(jié)合起來(lái)的開(kāi)放性的、動(dòng)態(tài)的人類(lèi)共同體。組織的內(nèi)涵： 組織是具有一致性目標(biāo)的人們依照一定

15、的原則所建構(gòu)起來(lái)的相互協(xié)作、并具有一定邊界的社會(huì)群體。,二、公共組織,（一）公共組織的含義 公共組織是指不以營(yíng)利為目的，以追求公共利益為 其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、 管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛韭毮艿慕M織， 它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù) 有公共責(zé)任。 政府行政組織是最重要的公共組織。 公共利益是公共組織發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)， 公共性是公共組織的本質(zhì)。,,（二）從以下幾點(diǎn)理解公共組

16、織：第一，公共組織以管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為基本職責(zé)。第二，公共組織在組織生產(chǎn)和提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中，不以營(yíng)利為目的。第三，公共組織通過(guò)行使公共權(quán)力來(lái)管理公共事務(wù)。第四，公共組織具有特定的地域性。,（三）公共組織的構(gòu)成要素 1、組織人員。（組織的活的靈魂） 2、物質(zhì)因素。（組織存在的載體）3、職能目標(biāo)。 (組織存續(xù)的基礎(chǔ)）4、機(jī)構(gòu)設(shè)置。（組織的內(nèi)部分工) 5、職位設(shè)置。（組織運(yùn)行的保證）

17、6、權(quán)責(zé)劃分。（組織內(nèi)部關(guān)系的劃分）7、法制規(guī)范。（組織行使權(quán)力的保證） 8、技術(shù)和信息。（組織運(yùn)作的方式）,1．以增進(jìn)公共利益為目標(biāo) 2．公共組織的活動(dòng)受法律的明確限制并具有權(quán)威性 3．公共組織受到高度的公共監(jiān)督 4．公共組織的活動(dòng)具有政治性 5．公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難 6．公共組織具有一定的獨(dú)占性,（四）公共組織的特征,三、公共組織的結(jié)構(gòu),（一）公共組織結(jié)構(gòu),就是指公共組織各構(gòu)成要

18、素的排列組合形式。是公共組織內(nèi)部各部分、各要素之間的相互關(guān)系，它表現(xiàn)為公共組織各部分之間相互關(guān)系的一種模式，它決定工作任務(wù)如何分配，如何進(jìn)行分工協(xié)作，它是執(zhí)行公共管理職能的基本體制。公共組織結(jié)構(gòu)在整個(gè)公共管理系統(tǒng)中起框架支撐作用，管理系統(tǒng)中的人流、物流、信息流，都要通過(guò)它進(jìn)行有效的溝通。,（四）公共組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),分工是公共組織結(jié)構(gòu)建立的基礎(chǔ)。在當(dāng)今高度復(fù)雜的公共組織中，高度的分工和專(zhuān)業(yè)化程度加深，使得公共組織結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜。在通常的

19、組織結(jié)構(gòu)中分化表現(xiàn)為兩個(gè)方面，即垂直分化亦稱(chēng)層級(jí)化，水平分化亦稱(chēng)部門(mén)化，二者的結(jié)合構(gòu)成公共組織的結(jié)構(gòu)。1、垂直分化——層級(jí)化 行政組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)化是行政組織內(nèi)部各級(jí)政府上下級(jí)之間、職能部門(mén)的上下級(jí)之間的機(jī)構(gòu)、職位、人員的配備和責(zé)任、權(quán)力、工作程序的等級(jí)劃分，也稱(chēng)之為行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。,2、公共組織結(jié)構(gòu)的橫向分化——分部化 垂直的分化形成了管理層級(jí)，水平的分化則界定了組織機(jī)構(gòu)的基本部門(mén)。組織結(jié)構(gòu)的部門(mén)化，亦稱(chēng)分部化，是

20、指同級(jí)部門(mén)之間水平分工的構(gòu)成形式。每一部門(mén)，按其組織目標(biāo)、工作性質(zhì)、權(quán)責(zé)區(qū)分而劃分若干個(gè)平行的職能部門(mén)，這種劃分是對(duì)組織職能目標(biāo)的分解，同時(shí)也是一種行政分權(quán)。 公共組織結(jié)構(gòu)的部門(mén)化是公共組織的一種水平擴(kuò)張，是按一定的依據(jù)將行政活動(dòng)類(lèi)歸到一定部門(mén)和單位的過(guò)程。,（六）公共組織結(jié)構(gòu)的一般類(lèi)型,根據(jù)權(quán)力或職能的分配方式,一般的公共組織結(jié)構(gòu)主要有:直線式結(jié)構(gòu)、職能式結(jié)構(gòu)、直線-職能式結(jié)構(gòu)、矩陣式結(jié)構(gòu)、事業(yè)部式結(jié)構(gòu)等幾種類(lèi)型。,幾種常見(jiàn)的組織結(jié)構(gòu)

21、模式,四、公共組織的類(lèi)型,公共組織本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)上都是以增進(jìn)公共利益作為目標(biāo)，但各自由于所依靠的資源（權(quán)力）、在社會(huì)中所處的地位、具體的組織目標(biāo)并不完全相同，以及其行為方式也不完全一致，因而公共組織就具有了不同的類(lèi)型。 以公共組織是否擁有行政權(quán)力以及這一權(quán)力的大小來(lái)進(jìn)行劃分，相對(duì)其他標(biāo)準(zhǔn)而言，更能反映出公共組織的本質(zhì)特征，以及不同類(lèi)型公共組織的活動(dòng)特點(diǎn)。按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，公共組織主要可以分為政府組織、非營(yíng)

22、利組織和準(zhǔn)政府組織。,政府有廣義和狹義之分 廣義的政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。在廣義層面，政府組織包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。 狹義的政府是指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。作為公共管理核心主體的政府，是狹義的政府。,1．政府組織,非營(yíng)利組織的含義是：非營(yíng)利組織是以增進(jìn)社

23、會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。與政府組織相比，非營(yíng)利組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。 在現(xiàn)代公共事務(wù)管理中，管理的一個(gè)基本要求就是必須按社會(huì)的規(guī)律來(lái)管理社會(huì)，因而在管理的基層，管理往往意味著經(jīng)營(yíng)和服務(wù)。非營(yíng)利組織由于自身的性質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)基層公共事務(wù)的管理常常能比政府組織更具效率。,2．非營(yíng)利組織,非營(yíng)利公共組織主要有以下特征：一是正規(guī)性，即具有正式注冊(cè)登記的合法身份；二是民間性，即

24、在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；三是非營(yíng)利性，即不得為其擁有者謀取利潤(rùn)；四是自治性，即能夠控制自己的活動(dòng)；五是志愿性，即在其活動(dòng)和管理中有顯著的自愿參與的成分；六是公益性，即服務(wù)于某些公共目的。,非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分（作用） （1）非營(yíng)利組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者 （2）非營(yíng)利組織能提高公共物品的供給效率 （3）非營(yíng)利組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求 （4）非營(yíng)利組織是當(dāng)代公共管理社會(huì)化

25、和市場(chǎng)化的必然要求 書(shū)102—104頁(yè),我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展存在的問(wèn)題 （1）非營(yíng)利組織自身存在的問(wèn)題 一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非營(yíng)利組織具有亦官亦民或以非營(yíng)利的身份從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)。 二是非營(yíng)利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。,（2）與非營(yíng)利組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問(wèn)題 一是對(duì)非營(yíng)利組織基本政策的實(shí)施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過(guò)程監(jiān)督的現(xiàn)象。 二是法制薄弱。

26、與非營(yíng)利組織相關(guān)的法律過(guò)于簡(jiǎn)略、薄弱。,準(zhǔn)政府組織是介于政府組織和非營(yíng)利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過(guò)所具有的公共權(quán)威，其對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理的基本范疇是社會(huì)公共事務(wù)，超出這一范圍以行政權(quán)力直接管理市場(chǎng)，則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，即出現(xiàn)“政府失靈”。但在利益多元化的市場(chǎng)乃至利益多元化的公共事務(wù)領(lǐng)域的具體領(lǐng)域，僅靠柔

27、性手段是難以達(dá)到管理目標(biāo)的，因此，必須通過(guò)對(duì)一些公共組織進(jìn)行行政權(quán)力授權(quán)，或通過(guò)當(dāng)事人對(duì)契約的遵守或?qū)步M織權(quán)威的服從，以一定的強(qiáng)制性對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行管理。,3．準(zhǔn)政府組織,在我國(guó)具體實(shí)踐中，準(zhǔn)政府組織包括工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)等群眾團(tuán)體，事業(yè)單位，村民自治組織和居民自治組織等等。這些組織在歷史上形成了與政府的特殊關(guān)系，雖然以其非營(yíng)利的活動(dòng)服務(wù)于公眾，但在人員構(gòu)成、組織管理和運(yùn)行、運(yùn)行方式上都帶有政府組織性質(zhì)，

28、行使著一部分政府職能，行政色彩非常強(qiáng)。而對(duì)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，由于其政府背景（國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦）或國(guó)資背景（利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦），其身份與一般的社會(huì)團(tuán)體也明顯存在差異，這突出表現(xiàn)在稅收、行政費(fèi)用給付、各種優(yōu)惠政策等方面。村民自治組織與居民自治組織的“產(chǎn)生背景較特殊，而且是一個(gè)數(shù)量眾多的同質(zhì)群體，不同于一般意義上的非營(yíng)利組織。”,五、事業(yè)單位,事業(yè)單位是指受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服

29、務(wù)的社會(huì)組織。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，整個(gè)社會(huì)組織主要被劃分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類(lèi)型，其中事業(yè)單位主要涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生和體育領(lǐng)域。相應(yīng)地，事業(yè)單位管理體制就是政府辦事業(yè)，即主要由各級(jí)政府及其工作部門(mén)直接舉辦，政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均由其主管的政府部門(mén)直接控制，政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費(fèi)開(kāi)支均由國(guó)家財(cái)政撥付。這種國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng)和國(guó)家管理的模式，導(dǎo)致了政府和事業(yè)單位的一體化，事業(yè)單位成為了準(zhǔn)政府組織。,4

30、5,第四章 公共領(lǐng)導(dǎo),1. 公共領(lǐng)導(dǎo)概述2. 公共領(lǐng)導(dǎo)體制3. 幾種常見(jiàn)的公共領(lǐng)導(dǎo)方法4. 領(lǐng)導(dǎo)能力,46,一、公共領(lǐng)導(dǎo)概述,（一）公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點(diǎn)1.領(lǐng)導(dǎo)的含義（1）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)含義的幾種界定（2）領(lǐng)導(dǎo)包含的三方面內(nèi)容（3）領(lǐng)導(dǎo)的含義：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個(gè)基本要素。,47,2.公共領(lǐng)導(dǎo)的含義 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)

31、導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，對(duì)組織成員和公眾進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過(guò)程。 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義包括：（1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)；（2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程；（3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動(dòng)的過(guò)程；（4）公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認(rèn)可的關(guān)系；（5）對(duì)公共領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估存在著較大的困難。,48,3.公共領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) （1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組

32、織或公共部門(mén)； （2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。從公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的來(lái)源、使用和后果來(lái)看，都具有了公共性； （3）決策的“公斷性”； （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向是公共利益。,49,4.公共領(lǐng)導(dǎo)的作用（1）導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用（2）影響、表率的作用（3）協(xié)調(diào)、溝通的作用（4）迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)和推動(dòng)變革的作用,（二）西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進(jìn)與新發(fā)展,資料來(lái)源：Bryman, A. (1992): Charisma and leade

33、rship in organizations, London: SAGE,1.,特質(zhì)理論（Trait Theory）,又稱(chēng)素質(zhì)理論、“偉人理論”(Greatman Theory) 、“英雄理論”(Hero Theory) 關(guān)心的是有效領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具有何種素質(zhì)。根據(jù)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)來(lái)源的不同解釋?zhuān)砂堰@種理論分為傳統(tǒng)特質(zhì)理論和現(xiàn)代特質(zhì)理論。,傳統(tǒng)特質(zhì)理論,領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)是與生俱來(lái)的，生為不具備領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)的人不能當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。 亞里士多德：“人從出生之日早

34、就已經(jīng)注定屬于治人或治于人的命運(yùn)?！?吉伯，1969：天才的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備七種先天特性：①善言辭；②外表英俊瀟灑；③智力過(guò)人；④具有自信心；⑤心理健康；⑥有支配他人的傾向；⑦外向而敏感。,53,（1）特質(zhì)理論(trait theory) 。用以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來(lái)解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素的理論。 特質(zhì)理論的優(yōu)點(diǎn)：第一，它給人一種直覺(jué)的吸引力，在一定程度上和一定范圍內(nèi)合乎人們的常識(shí)；第二，把領(lǐng)導(dǎo)者作為領(lǐng)

35、導(dǎo)系統(tǒng)的核心要素，作為領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的主宰，這有其合理性；第三，它在領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展史起到承上啟下的作用。 特質(zhì)理論的缺陷：直覺(jué)性和形而上學(xué)性,（2）行為理論,不強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的天賦與素質(zhì)，而注重領(lǐng)導(dǎo)者本身的行為與作風(fēng)。認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者所采取的控制方式不同，將會(huì)影響組織氣氛從而影響其成員行為和工作效率?？煞譃轭I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)行為兩個(gè)方面。,55,行為理論(behavior pattern theory) 。這種理論認(rèn)為，真正決定一

36、個(gè)人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作（生產(chǎn)）又關(guān)心個(gè)人（下屬）的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的；認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過(guò)后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 行為理論主要包括：一是勒溫等人的集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、民主式領(lǐng)導(dǎo)和放任式領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論；二是領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流（leader as continuum）理論；三是利克特（R. Likert）以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論。,56,（3）權(quán)變（或情景）理論.實(shí)踐證

37、明，不存在一成不變的、普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個(gè)通式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)＝f(領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境)。這個(gè)公式表明，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的一個(gè)變數(shù)（函數(shù)）。因此，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為是因時(shí)間、地點(diǎn)、條件的變化而變化的，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論的實(shí)質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論主要包括：菲德勒的權(quán)變理論（contingency theory of leadersh

38、ip）、路徑——目標(biāo)理論（path-goal-theory）。,57,二、 公共領(lǐng)導(dǎo)體制,（一）領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 1.領(lǐng)導(dǎo)體制的含義： 領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運(yùn)行機(jī)制。2.領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容（1）領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)（2）領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度（3）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中各部門(mén)之間的職責(zé)與權(quán)限劃分（4）領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度,58,（二）公共領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類(lèi)型,1.首長(zhǎng)制和委員會(huì)制（最高決策

39、所屬人數(shù)） 2.集權(quán)制和分權(quán)制（職權(quán)的集中和分散程度）3.層次制和職能制 （構(gòu)成單位的功能和性質(zhì) ）4.完整制和分離制 （同一層級(jí)各部門(mén)所受的指揮和控制 ）,,按照最高決策者的人數(shù)，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)制。 首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)制這兩種領(lǐng)導(dǎo)體制的區(qū)別在于權(quán)力分配不同。因此行政部門(mén)一般采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)方式。它主要包含以下三重規(guī)定性：（l）行政首長(zhǎng)對(duì)于本單位、本部門(mén)乃至本層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和決策具有最高的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和

40、最終的決策權(quán)，負(fù)有主要的或全部的行政責(zé)任。（2）首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制建立在一定的民主討論基礎(chǔ)之上，它要受制于各種民主化的規(guī)則。（3）首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的運(yùn)作是以分工負(fù)責(zé)的方式展開(kāi)的,（1）首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)制,按照職權(quán)的集中和分散程度，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。 所謂集權(quán)制是指一切重大問(wèn)題的決策權(quán)集中在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，下級(jí)機(jī)關(guān)或下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有或很少有自主權(quán)，它只能按照上級(jí)機(jī)關(guān)的決定和指示辦事。 所謂分權(quán)制是指下級(jí)機(jī)關(guān)或下級(jí)領(lǐng)

41、導(dǎo)者在自己管轄的范圍內(nèi)，有獨(dú)立自主地決定問(wèn)題的權(quán)力，上級(jí)對(duì)下級(jí)在法定權(quán)限內(nèi)決定處理的事情不得進(jìn)行干涉。,（2）集權(quán)制與分權(quán)制,所謂層級(jí)制，是指一個(gè)系統(tǒng)或單位，在縱向上劃分若干層次，每一個(gè)層次對(duì)上一層次負(fù)責(zé)，即形成直接指揮、監(jiān)督和控制的渠道。層級(jí)制又稱(chēng)層次制、分級(jí)制或系統(tǒng)制。 所謂職能制，是指一系統(tǒng)或單位，在橫向上按照業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同平行設(shè)置的若干職能部門(mén)，輔助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。職能制又稱(chēng)分職制、功能制或機(jī)能制。,（3）層級(jí)制和職

42、能制,按同一層級(jí)的各單位接受上級(jí)機(jī)關(guān)的指揮、控制程度的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為完整制與分離制　所謂完整制，是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)或同一機(jī)關(guān)的各組成單位，權(quán)力結(jié)構(gòu)上統(tǒng)一由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和控制 所謂分離制，是指同一層級(jí)的各類(lèi)機(jī)關(guān)或同一機(jī)關(guān)的各組成單位，根據(jù)其不同職能，權(quán)力結(jié)構(gòu)上分屬兩個(gè)或兩個(gè)以上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制。分離制又稱(chēng)獨(dú)立制，即多元化領(lǐng)導(dǎo)。,（4）完整制與分離制,63,（三）公共領(lǐng)導(dǎo)體制的改革,

43、公共領(lǐng)導(dǎo)體制改革是公共領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中為完成公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作機(jī)制和規(guī)章制度進(jìn)行的合乎實(shí)際和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的改革。 1.我國(guó)公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題 （1）領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆（政企不分） （2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中（權(quán)利沒(méi)有下授） （3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后（事后監(jiān)督） （4）公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹（帕森斯定律） （5）用人制度缺乏活力（考核、錄用制度）,64,2.公共管理領(lǐng)導(dǎo)體

44、制改革的路徑（1）完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系（2）保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力（3）改革組織人事制度，增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力（4）繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服 機(jī)構(gòu)臃腫（5）加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督,第五章 公共政策,一、公共政策概述,（一）公共政策的含義　　公共政策是指一定的政治實(shí)體在特定的情境中，為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則?！　」舱甙韵缕邆€(gè)方面的含義：1、政策主體

45、政策主體是直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。官方的政策活動(dòng)者： (1)立法機(jī)關(guān)；(2)行政首腦決策機(jī)關(guān)；(3)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)；(4)司法機(jī)關(guān)；(5)政黨。非官方的政策活動(dòng)者： (1)利益團(tuán)體；(2)公民或選民；(3)大眾傳媒。,2、政策客體　　政策客體是指公共政策作用的對(duì)象。它包含三個(gè)方面：第一，政策所要改變的狀態(tài)，所要解決的公共問(wèn)題；第二，政策規(guī)定的行為規(guī)范所要制約的社會(huì)成員；第三，政策所要解決

46、的利益關(guān)系。3、政策目標(biāo)　　政策目標(biāo)是協(xié)調(diào)社會(huì)利益，緩和社會(huì)矛盾，解除對(duì)社會(huì)正常運(yùn)行構(gòu)成威脅的因素，保證社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正、民主與和諧。4、公共政策是一個(gè)過(guò)程　　從靜態(tài)方面理解，它是一個(gè)文件；從動(dòng)態(tài)方面理解，公共政策是一個(gè)過(guò)程。它需要：醞釀、制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等環(huán)節(jié)。它具有一定的階段性，服務(wù)于某一特定的歷史時(shí)期。,5、公共政策是一種體系　　制定政策，要求全面調(diào)查，系統(tǒng)思維，周全考慮。不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，拆東墻補(bǔ)西墻

47、。解決了甲方的利益，卻損害了乙方的利益，解決了這邊的矛盾卻崔生了那邊的矛盾。6、公共政策具有一定的功能　　公共政策應(yīng)該可以成為政策主體的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則，能夠解決它所指向的問(wèn)題。解決問(wèn)題，就是政策功能的體現(xiàn)。否則就是文山會(huì)海，形同虛設(shè)，浪費(fèi)資源。7、公共政策具有特定的表現(xiàn)形式　　公共政策的表現(xiàn)形式主要有：法律、法規(guī)、政令、條例、計(jì)劃、方案、文件、決定、程序安排。它規(guī)定著對(duì)象應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，規(guī)定哪些行為應(yīng)該受到鼓勵(lì)，哪些

48、行為應(yīng)該被禁止。,二、公共政策過(guò)程,（一）公共政策問(wèn)題定義：公共政策問(wèn)題指統(tǒng)治集團(tuán)或社會(huì)大多數(shù)人感覺(jué)到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)某種情況與他們的利益、價(jià)值有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾與沖突，進(jìn)而通過(guò)團(tuán)體或組織活動(dòng)要求政府采取行動(dòng)加以解決，并被政府列入政策議程的社會(huì)問(wèn)題。,公共政策問(wèn)題基本內(nèi)涵,1、客觀事實(shí)政策問(wèn)題來(lái)源于一些可以觀察到，能夠表述出來(lái)的客觀事實(shí)。但客觀事實(shí)不能簡(jiǎn)單等同于政策問(wèn)題的客觀性。政策問(wèn)題應(yīng)視為觀念的產(chǎn)物。2．問(wèn)題的察覺(jué)客觀事實(shí)已為社

49、會(huì)大多數(shù)人或統(tǒng)治集團(tuán)及其少數(shù)權(quán)威統(tǒng)治者所察覺(jué)；個(gè)別社會(huì)問(wèn)題可能由少數(shù)能直接影響政府決策的有識(shí)之士或權(quán)威統(tǒng)治者所察覺(jué)。,3．現(xiàn)實(shí)與利益期望沖突社會(huì)所存在的客觀現(xiàn)實(shí)狀況與統(tǒng)治者或社會(huì)大多數(shù)人的利益、期望、價(jià)值和規(guī)范等有相當(dāng)嚴(yán)重的沖突。社會(huì)上大多數(shù)人認(rèn)為需要改變這種狀況。4．團(tuán)體與組織活動(dòng)社會(huì)問(wèn)題上升為公共政策問(wèn)題往往并不單純是少數(shù)個(gè)人行動(dòng)所能奏效的。多數(shù)情況下只有團(tuán)體或組織行動(dòng)才有可能影響有關(guān)公共組織和政府。5．政府的必要政策

50、行動(dòng)必須是政府的職能范圍內(nèi)的問(wèn)題，個(gè)人或其他社會(huì)組織無(wú)法解決。政府通過(guò)特定政策行為進(jìn)行解決。,（二）公共政策議程公共政策議程，就是指公共政策制定者將公共政策問(wèn)題提上議事日程，納入決策領(lǐng)域的過(guò)程。 途徑： 1、政治領(lǐng)導(dǎo)人 2、研究人員、專(zhuān)家學(xué)者 3、行政人員 4、政治組織 5、人民群眾,（三）公共政策的制定,公共政策的制定公共政策的制定是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)；分析問(wèn)題，提出方案；評(píng)估方案，方案

51、選優(yōu)的過(guò)程。制定公共政策必須依照規(guī)范的程序，以防止少數(shù)人草率行事、濫用職權(quán)。制定公共政策必須遵循的程序有：1、調(diào)查程序　　社會(huì)問(wèn)題很多，但不是所有的問(wèn)題都是公共政策問(wèn)題。所以，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，必須對(duì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，以了解問(wèn)題的性質(zhì)，分析與問(wèn)題相關(guān)的法律法規(guī)，充分收集相關(guān)資料，才能確定是否可以成為公共政策的問(wèn)題。,一般來(lái)說(shuō)，成為公共政策問(wèn)題必須有以下特點(diǎn)：　　第一，問(wèn)題是公眾問(wèn)題，問(wèn)題的解決會(huì)產(chǎn)生普遍性效果；　　第二，問(wèn)題是大多數(shù)人意

52、識(shí)到的，并與大多數(shù)人的利益有關(guān)系的；　　第三，問(wèn)題是決策機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到的，并認(rèn)為是有必要采取行動(dòng)加以解決的。2、方案設(shè)計(jì)程序　　在調(diào)查研究、界定問(wèn)題性質(zhì)之后，就要提出目標(biāo)，起草方案。這個(gè)階段要求確立咨詢制度，規(guī)定不經(jīng)專(zhuān)家咨詢的政策方案不能出臺(tái)。政策草案也要求設(shè)計(jì)多個(gè)，以便于對(duì)比選優(yōu)。,3、可行性論證程序　　建立可行性研究報(bào)告制度，規(guī)定重大政策必須經(jīng)過(guò)可行性論證。不同的政策問(wèn)題必須經(jīng)過(guò)不同內(nèi)容的可行性研究。4、社會(huì)交流程序　　社會(huì)

53、交流程序是政策系統(tǒng)與社會(huì)公眾進(jìn)行雙向交流，吸收社會(huì)代表參政議政，建立政策系統(tǒng)與社會(huì)群體之間的互動(dòng)關(guān)系，使政策能夠廣泛集中民智，充分體現(xiàn)民意。5、政策合法化程序　　合法化程序是要求有一個(gè)審查、批準(zhǔn)，和通過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)的簽署與頒布的過(guò)程，從而增強(qiáng)政策科學(xué)與權(quán)威性。,（四）公共政策的執(zhí)行,公共政策的執(zhí)行是指具有公共權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織把政策內(nèi)容付諸實(shí)施的過(guò)程。影響公共政策執(zhí)行的主要因素有：1、環(huán)境因素。環(huán)境因素主要包括以下三個(gè)方面：

54、　 （1）國(guó)際因素。國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科學(xué)技術(shù)的變化，會(huì)直接影響到國(guó)內(nèi)政策的相應(yīng)調(diào)整甚至改變，因此也會(huì)影響到?jīng)Q策的執(zhí)行?！?（2）國(guó)內(nèi)因素。國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)體制，路線方針的調(diào)整，社會(huì)環(huán)境的變化，也會(huì)影響到政策的執(zhí)行活動(dòng)?！?（3）突變因素。如社會(huì)動(dòng)蕩，自然災(zāi)害，戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，都直接影響到政策的執(zhí)行。,2、執(zhí)行人員因素?！　∵@是用人的問(wèn)題。政策目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，很大程度取決于執(zhí)行人員的素質(zhì)和執(zhí)行隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)。執(zhí)行人員的素質(zhì)包括：知識(shí)水平，

55、政策水平，法制觀念，工作能力，工作作風(fēng)，協(xié)調(diào)配合，事業(yè)心責(zé)任感。都直接影響了政策的執(zhí)行效果。3、對(duì)象因素。　　對(duì)象因素是指政策的受益者或受損者。受益者會(huì)贊成支持，受損者當(dāng)然會(huì)抵制反對(duì)。但許多政策很難使大家都受益。,4、資源因素　　資源因素包括有形的與無(wú)形的。有形的如：資金，設(shè)備，勞動(dòng)力；無(wú)形的如：上級(jí)的支持，社會(huì)的支持，內(nèi)部的凝聚力。5、政策本身的因素　　這些政策是否科學(xué)，是否完善，是否合法合理，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是否一致。,公共政策有

56、效執(zhí)行的條件,恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法合格的執(zhí)行人員順從的目標(biāo)群體正確的溝通和協(xié)調(diào)適宜的執(zhí)行環(huán)境有效的監(jiān)督控制,80,第六章 公共人力資源管理,6.1 人力資源管理的基本理論6.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容6.3 公共人力資源管理制度,81,6.1 人力資源管理的基本理論,一、人力資源與公共人力資源管理 1.人力資源的含義。 人力資源（human resource，HR）是指在一定區(qū)域內(nèi)的人口總體中具有勞動(dòng)能力的

57、人數(shù)的總和，或者是具有智力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)能力的人們的總和。 2.人力資源的特點(diǎn)：（1）生物性；（2）能動(dòng)性；（3）時(shí)效性；（4）智力性；（5）再生性；（6）社會(huì)性。,82,6.1.1 人力資源與公共人力資源管理,3.從傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基本差別：（1）關(guān)于人性的假定不同（2）工作的性質(zhì)不同（3）管理內(nèi)容不同（4）管理部門(mén)的地位不同（5）管理方式和手段的不同,83,6

58、.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容,6.2.1 職務(wù)分析1.職務(wù)分析的含義：職務(wù)分析又稱(chēng)工作分析，它是全面了解、對(duì)該職務(wù)的工作內(nèi)容和工作規(guī)范（任職資格）的描述和研究過(guò)程，即制定職務(wù)說(shuō)明和職務(wù)規(guī)范的系統(tǒng)過(guò)程。 2.職務(wù)分析的程序（1）目標(biāo)選擇與組織（2）制定職務(wù)分析的計(jì)劃和方案（3）信息的收集和分析（4）結(jié)果表達(dá)（5）結(jié)果的運(yùn)用,84,6.3.6 中國(guó)公共人力資源共管理的變革思路,1.我國(guó)公共部門(mén)人力資源管理存在的問(wèn)題

59、第一，沒(méi)有進(jìn)行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建；第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱；第三，沒(méi)有形成以績(jī)效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念；第四，重使用輕開(kāi)發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在；第五，人事管理權(quán)力過(guò)于集中；第六，業(yè)務(wù)部門(mén)主管缺乏人力資源管理的技能。,85,6.3.6 中國(guó)公共人力資源共管理的變革思路,2.我國(guó)公共部門(mén)人力資源管理的改革思路與措施（1）把先進(jìn)的人力資源管理理念引入公共部門(mén)，改變傳統(tǒng)的人事管理（2）從管理的基礎(chǔ)工作抓

60、起，整體配套，系統(tǒng)推進(jìn)（3）下放人事管理權(quán)力（4）有選擇地借鑒企業(yè)和市場(chǎng)化方法，改造公共人力資源管理（5）樹(shù)立以績(jī)效為導(dǎo)向的管理理念（6）實(shí)施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開(kāi)發(fā)（7）培育公共倫理，彌補(bǔ)硬性管理之不足,86,第7章 公共預(yù)算管理,7.1 公共預(yù)算管理概述7.2 地方政府的預(yù)算管理,一、公共預(yù)算的含義：公共預(yù)算是行政機(jī)構(gòu)或公共部門(mén)的財(cái)政收支計(jì)劃，它具體規(guī)定了財(cái)政年度內(nèi)財(cái)政收支指標(biāo)及其平衡狀況，反映和影響行政機(jī)構(gòu)

61、或公共部門(mén)活動(dòng)的范圍、方向、項(xiàng)目規(guī)劃、政策制定與執(zhí)行，以及組織目標(biāo)的達(dá)成，也是政府公共部門(mén)有計(jì)劃地集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主要財(cái)政機(jī)制與手段；是國(guó)家的重要立法文件，它必須由行政機(jī)構(gòu)或公共部門(mén)提交國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審批后才能生效和執(zhí)行。（1）公共預(yù)算是一個(gè)法律文件，是國(guó)家意志的體現(xiàn)；（2）公共預(yù)算是財(cái)政年度內(nèi)的政府收支計(jì)劃；（3）公共預(yù)算的改變要通過(guò)相應(yīng)的法律程序。,7.1 公共預(yù)算概述,88,（一）公共預(yù)算的含義理解

62、 從政治維度、管理維度、經(jīng)濟(jì)維度和財(cái)務(wù)管理維度四個(gè)維度來(lái)理解公共預(yù)算：第一，預(yù)算分配實(shí)際上反映了政府政策的優(yōu)先性，是不同的參與者討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，這反映了公共預(yù)算的政治性；第二，公共預(yù)算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技術(shù)使得公共服務(wù)和公共項(xiàng)目的提供更有效；第三，公共預(yù)算還是經(jīng)濟(jì)平衡工具，它往往承擔(dān)著刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)，抑制通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟(jì)職能；第四，公共預(yù)算也是一個(gè)財(cái)務(wù)管理工具。,89,7.2 地方政府的預(yù)

63、算管理,一、預(yù)算的參與者及其職能1.省人民代表大會(huì)對(duì)省政府的預(yù)算行使最高決定權(quán)這些權(quán)力具體包括：（1）審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（2）批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（3）改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決議；（4）撤銷(xiāo)本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。,人大休會(huì)期間，由省級(jí)政府人大常委會(huì)開(kāi)展具體工作，省級(jí)政府人大常委會(huì)的主要職能： （1）監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)

64、行； （2）審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府決算； （3）審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案； （4）撤銷(xiāo)本級(jí)政府和下一級(jí)人民代表大會(huì)及常 務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不恰當(dāng)?shù)臎Q定、 命令和決議。,91,2.省政府主要負(fù)責(zé)的預(yù)算管理工作包括：（1）編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；（2）向本級(jí)人民代表大會(huì)作關(guān)于本級(jí)總預(yù)算草案的報(bào)告；（3）決定本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用；（4）編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；（5）監(jiān)督

65、本級(jí)各部門(mén)和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行；（6）向本級(jí)人民代表大會(huì)、本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況；（7）改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)政府各部門(mén)和下級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。,四、“兩上兩下”預(yù)算過(guò)程,“兩上兩下”是目前地方政府使用的典型的預(yù)算過(guò)程，包括：“一上”：支出部門(mén)在收到財(cái)政部門(mén)的年度預(yù)算編制通之后，對(duì)部門(mén)下一年度的支出進(jìn)行測(cè)算，然后報(bào)送財(cái)政部門(mén)?！耙幌隆保贺?cái)政部門(mén)收到各個(gè)部門(mén)的預(yù)算后，由職能處室對(duì)各個(gè)部門(mén)

66、的預(yù)算進(jìn)行審查，然后將審查意見(jiàn)反饋給各部門(mén)，同時(shí)給各部門(mén)下達(dá)一個(gè)控制數(shù)，要求各部門(mén)在控制數(shù)內(nèi)修改部門(mén)預(yù)算?！岸稀保焊鞑块T(mén)在控制數(shù)內(nèi)重新編制本部門(mén)預(yù)算并報(bào)送財(cái)政部門(mén)；支出部門(mén)根據(jù)財(cái)政下達(dá)的控制數(shù)和審查意見(jiàn)重新修改預(yù)算，然后上報(bào)給財(cái)政部門(mén)?！岸隆保喝舜笸ㄟ^(guò)預(yù)算后，由財(cái)政部門(mén)批復(fù)給各個(gè)部門(mén)，開(kāi)始預(yù)算執(zhí)行。,“兩上兩下”的具體過(guò)程，如下圖所示,,五、預(yù)算執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡和監(jiān)督過(guò)程的總稱(chēng)。（1）預(yù)算收入執(zhí)行（2）預(yù)算支出執(zhí)行（

67、3）預(yù)算變更,95,六、政府決算,1.編制政府決算的準(zhǔn)備工作（1）國(guó)家財(cái)政部要擬定和下達(dá)政府決算的編制方法（2）組織年終收支清理工作（3）做好財(cái)政總決算的年終結(jié)算（4）財(cái)政部門(mén)要修正和頒發(fā)決算表格,3.政府決算的審查和批準(zhǔn) 政府決算編制好以后，和政府預(yù)算相似，也要經(jīng)過(guò)立法部門(mén)的審查和批準(zhǔn)。審查的方式包括：就地審查、書(shū)面審查和派人到上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)審查。政府決算審查的具體形式有三種：自審、聯(lián)審互查和上級(jí)部門(mén)審查。 政府

68、決算審查分為政策性審查和技術(shù)性審查?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)決算草案，報(bào)本級(jí)政府審查后，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級(jí)決算草案，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。,97,第9章 公共危機(jī)管理,9.1 公共危機(jī)管理概述9.2 公共危機(jī)管理機(jī)制9.3 公共危機(jī)管理法制,98,9.1 公共危機(jī)管理概述,一、公共危機(jī)的內(nèi)涵 1.突發(fā)事件 （1）突發(fā)事件的含義：突發(fā)